עשור לביטול הבחירה הישירה: תהליך החקיקה

ב-7 במרס 2001 אישרה הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את חוק יסוד: הממשלה החדש, שביטל את חוק היסוד שהתקבל תשע שנים קודם לכן ונודע בכינוי "חוק הבחירה הישירה". עופר קניג משחזר את שלביו של תהליך החקיקה הממושך.

7 במרס 2001 היה יום חגיגי במליאת הכּנסת. באותו יום הושבע אריאל שרון כראש הממשלה ה-11 של מדינת ישראל, והממשלה ה-29 נכנסה לתפקידה. זמן קצר לפני השבעת הממשלה אישרה מליאת הכּנסת בקריאה שנייה ושלישית את חוק יסוד: הממשלה החדש, שביטל את חוק היסוד שהתקבל תשע שנים קודם לכן ונודע בכינויו "חוק הבחירה הישירה". בכך תם תהליך חקיקה ממושך שידע עליות ומורדות רבים, ושלא פעם נראה היה שסיכוייו להגיע אל קו הסיום קלושים.

יוזמות ראשונות לביטולו של "חוק הבחירה הישירה" (שמו הרווח של חוק יסוד: הממשלה שהתקבל ב-1992) התגלו עוד לפני שנכנס לתוקפו ב-1996. כבר בתקופת כהונתה של ממשלת רבין (1992 1995) התנהל ויכוח נוקב, בעיקר בשורות מפלגת העבודה, בנוגע לחוק, ויוזמה לדחיית יישומו תפסה תאוצה גם בכנסת, אבל נקטעה בשל רצח רבין.

היוזמה לביטול החוק התחדשה בשנת 1996, שנת כהונתה הראשונה של הכנסת ה-14, לאחר הבחירות שבהן גבר בנימין נתניהו על שמעון פרס. שוללי הבחירה הישירה נתלו בתוצאות הבחירות כדי לתמוך בטענותיהם בדבר השלכותיה השליליות: פיצול הצבעה שהביא לידי כנסת משוסעת, סקטוריאליזם קיצוני וירידה ניכרת בכוחן של שתי המפלגות הגדולות. אבל כמה הצעות חוק פרטיות לביטול הבחירה הישירה לא עברו במליאה, ובאמצע 1997 נראו הסיכויים לביטולו של החוק קלושים ביותר, בייחוד לנוכח תמיכתם הגורפת של מנהיגי שתי המפלגות הגדולות (נתניהו וברק) בבחירה הישירה. היוזמה נותרה על סדר היום הפוליטי בעיקר הודות לפעילותה הנמרצת של העמותה לדמוקרטיה פרלמנטרית - עמותה שהוקמה במרס 1997 וזכתה לתמיכתם האקדמית של חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה. העמותה הצליחה לגייס חברי כנסת רבים מהליכוד ומהעבודה למען יוזמת הביטול, פרסמה סקרי דעת קהל שהבהירו כי הציבור אינו שבע רצון מהבחירה הישירה, והודות למאמציה התגבש בכנסת גרעין של חברים שהיו מחויבים לביטול.

את הצעת החוק, שאושרה בסופו של דבר ב-7 במרס 2001, הגישו חברי הכנסת עוזי לנדאו (ליכוד) ויוסי ביילין (עבודה) במאי 1998. כשבוע לפני העלאתה לקריאה טרומית כינסה העמותה לדמוקרטיה פרלמנטרית מסיבת עיתונאים, שפתחה מסע ציבורי לביטול החוק בסיסמה "בחירה ישירה זה רע". הצעת החוק עברה בקריאה טרומית ברוב של 50 מול 45 חברי כנסת: היא זכתה לתמיכתם של רוב חברי הכנסת של מפלגת העבודה (22 מתוך 34) אבל גם לתמיכה של עשרה מחברי סיעת הליכוד. זה היה צעד ראשון אך חשוב בהליך הפרוצדורלי הארוך שהיה על הצעת החוק לעבור.

כבר בשלב מוקדם זה אפשר היה להצביע על שתי מגמות שאפיינו את העמדות כלפי ביטול הבחירה הישירה: ראשית, התמיכה במהלך חצתה מפלגות ומחנות פוליטיים; שנית, מנהיגי שתי המפלגות הגדולות (נתניהו וברק) התנגדו לביטולו באופן נחרץ. גם לאחר הישג ראשוני זה פקפקו רבים בסיכויי המהלך לעבור לשלבי חקיקה מתקדמים יותר, שכן בניגוד לקריאה הטרומית, שלא דרשה רוב מיוחס, כדי לעבור בקריאה הראשונה חייבה ההצעה רוב של 61 מחברי הבית לפחות. זאת ועוד, קצב התקדמותה היה תלוי עתה במידה רבה ברצונו הטוב של יושב ראש ועדת החוקה חוק ומשפט חנן פורת (מפד"ל), שהיה ממתנגדי הביטול. ולמרות זאת, באוקטובר 1998 אישרה ועדת החוקה את הצעת החוק לקריאה ראשונה, ולקראת ההצבעה הגורלית החל מסע לחצים אינטנסיבי משני הצדדים. ראש הממשלה נתניהו הטיל את כל כובד משקלו נגד הביטול, אבל התקשה לגבש אחדות דעים במפלגתו. בנובמבר 1998, עוד לפני ההצבעה בקריאה הראשונה, נערכו בחירות לרשויות המקומיות. תוצאות הבחירות העידו על המשך מגמת הסקטוריאליזם ועל היחלשותן המואצת של המפלגות הגדולות, וחיזקו את טענותיהם של תומכי הביטול.

בתחילת דצמבר 1998 הייתה הצעת החוק אמורה לעלות לקריאה ראשונה, אך בשל הערכוֹת כי לא יימצא רוב של 61 חברי כנסת החליטו ביילין ולנדאו לדחות את ההצבעה בשבועיים. באותו חודש הייתה הכּנסת עסוקה בדיונים על פיזורה ועל הקדמת הבחירות, ונראה היה שממשלת נתניהו נמצאת לקראת סוף דרכה. ב-21 בדצמבר, יום עמוס הצבעות גורליות, החליטה הכנסת על פיזורה המוקדם ואישרה בקריאה ראשונה את הצעת החוק לביטול הבחירה הישירה. ההצעה אושרה ברוב של 62 מול 57 חברי כנסת, לאחר מאבק צמוד בין התומכים למתנגדים, שנמשך עד סמוך מאוד להצבעה. במפלגת העבודה תמכו בביטול 27 חברים והתנגדו לו שישה, ובליכוד תמכו 16.

לאחר האישור בקריאה הראשונה קראו תומכי הצעת החוק למהר ולהביאהּ לאישור בקריאה שנייה ושלישית, כדי שיהיה אפשר ליישם את החוק כבר בבחירות הקרבות. החשש היה שבעקבות בחירות נוספות בשיטה של שני פתקים יישמט הרוב הפרלמנטרי המשותף של שתי המפלגות הגדולות - דבר שיקטין את הסיכויים להעביר את ביטול "הבחירה הישירה" בכנסת ה-15. ואולם הניסיונות להשלים את החקיקה טרם הבחירות נבלמו לאחר שיושב ראש ועדת החוקה סירב לזרז את הליכי החקיקה.

הבחירות המתקרבות לכנסת ה-15 ולראשות הממשלה (מאי 1999) הסירו בשלב זה את מהלך הביטול מעל סדר היום הפוליטי, אבל תוצאות הבחירות חיזקו את הטענות כי הבחירה בשני פתקי הצבעה פוגעת במפלגות הגדולות, מחזקת את המפלגות הסקטוריאליות ויוצרת כנסת מפוצלת.

בכל הנוגע למהלך החקיקה, משמעות כינוסה של הכנסת החדשה היה שעל הצעת החוק היה לעבור מכשול נוהלי נוסף - החלת דין הרציפות עליה. הצלחתו הגדולה של ראש הממשלה הנבחר אהוד ברק חיזקה מאוד את מעמדו במפלגתו ובכנסת, והוא הצליח לעכב את הדיון על החלת דין הרציפות. אבל למן סתיו 2000, משהיה ברור שממשלתו עומדת לקרוס, התחדשו הדיונים בוועדת החוקה, ומהלך החקיקה חודש ונכנס לשלביו הסופיים והמכריעים.

שלבי החקיקה של ביטול הבחירה הישירה

שלב חקיקה	תאריך	בעד	נגד
קריאה טרומית	2.5.1998	50	45
קריאה ראשונה	21.12.1998	62	57
החלת דין הרציפות	1.1.2001	57	41
קריאה שנייה ושלישית	7.3.2001	72	37

ב-12 בדצמבר 2000 החליטה ועדת החוקה להחיל את דין הרציפות על הצעת החוק, וב-1 בינואר 2001 אישרה המליאה את ההחלטה ברוב של 57 תומכים מול 41 מתנגדים. גם עתה חצתה התמיכה בביטול החוק מחנות פוליטיים וזכתה לתמיכה של רוב חברי העבודה והליכוד. לאחר האישור התמקדה המערכת הפוליטית במערכת הבחירות לראשות הממשלה, שנערכו בראשית פברואר, ובסופה ניצח אריאל שרון ניצחון גורף את אהוד ברק.

כשבוע לאחר היבחרו של שרון התכנסה ועדת החוקה חוק ומשפט לדיון ראשון על הכנת הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית. הדיונים נמשכו עד השבעתה של ממשלת שרון. עצם קיומו של משא ומתן קואליציוני במקביל לשלב הקריטי של הליך החקיקה הביא לידי חוסר ודאות באשר לסיכויים לאשר את החוק, בעיקר לנוכח הלחצים הרבים שהופעלו על חברי הכנסת. מבחינה זו הרוב המרשים שבו אושר לבסוף החוק מטעה במקצת: מאזן הכוחות היה צמוד מאוד, והיום החגיגי שהחוק אושר בו (זמן קצר לפני השבעתה של ממשלת שרון) רחש פעילות שתדלנית משני צִדי המתרס. משהתפזר העשן מעל המליאה הורה לוח ההצבעות ש-72 חברי כנסת הצביעו בעד חוק יסוד: הממשלה החדש, ו-37 חברי כנסת התנגדו לו.

ד"ר עופר קניג הוא ראש ענף חקר מפלגות בפרויקט תיקון שיטת הממשל של המכון הישראלי לדמוקרטיה וכן מנהל הידע במכון.

מקורות

קניג, עופר, גדעון רהט וראובן חזן, 2004. "האימוץ והביטול של הבחירה הישירה לראשות הממשלה ותוצאותיהם הפוליטיות", בתוך: אשר אריאן ומיכל שמיר (עורכים), הבחירות בישראל 2003, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 53-90.

Kenig, Ofer, 2005. "The 2003 Elections in Israel: Has the Return to the 'Old' System Reduced Party System Fragmentation?", Israel Affairs 11 (3): 552-566.

Rahat, Gideon, 2006. "The Politics of Electoral Abolition: The Informed Process of Israel's Return to Its Previous Electoral System", Political Studies 54: 43-64.