מחליטים על התקציב בעיניים עצומות
תקציב המדינה הוא הכלי המרכזי של הממשלה לביצוע מדיניותה, ואף על פי כן שרי הממשלה מחליטים על המדיניות התקציבית בלי שיש בידיהם המידע המינימלי הדרוש לקבלת החלטה מושכלת. לקראת השנה החדשה אבי בן בסט ומומי דהן דנים באחת התקלות החמורות של תהליך התקצוב בישראל – מידת השקיפות הנמוכה – ומאחלים לכולנו שתקלה זו תעבור מן העולם עם פרושׂ השנה החדשה.
תקציב המדינה הוא הכלי המרכזי של הממשלה לביצוע מדיניותה, ואף-על-פי-כן שרי הממשלה מחליטים על המדיניות התקציבית ללא המידע המינימלי הנדרש להחלטה. המידע שהוצג השנה לשרי הממשלה בדיון על תקציב המדינה, היה דל יותר מאשר המידע עליו מתבססת משפחה טיפוסית לפני שהיא קונה מכונית או דירה. בספר "מאזן הכוחות בתהליך התקצוב" (בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה) הראנו, כי מידת השקיפות הנמוכה היא אחת הקללות של תהליך התקצוב בישראל, שהלוואי ותכלה עם פרוס השנה החדשה.
השרים אמנם קיבלו מידע על שיעור השינוי בסך ההוצאה, במסים ובגרעון, אך משרד האוצר אינו מספק להם מידע ראוי על השינוי בהרכב ההוצאה, לא לפי משרד, לא לפי נושא ולא לפי מיון כלכלי. למרות שהספר שמשרד האוצר מניח על שולחן הממשלה הוא עב כרס, לא תוכלו למצוא מהו תקציב המדינה בנקודת המוצא שהיא שנת 2010. גם אם תקראו בעיון את כל 249 עמודי הספר שהוגש לממשלה, לא תוכלו לדעת אם הממשלה הגדילה השנה את חלקו של תקציב הביטחון על חשבון תקציב משרד החינוך, או שמא קרה ההיפך.
בספר התקציב שהוגש לממשלה אין גם הבחנה בין שינויים אוטומטיים בהוצאה המוצעת לבין שינוי יזום בסדר העדיפויות. על מנת שניתן יהיה להבין את מקורות השינוי בתקציב המוצע צריך להציג את התקציב המקורי לשנה הקודמת ואת השינויים שחלו בו כתוצאה מהחלטות הממשלה במהלך השנה, מחוקים קיימים וחדשים ומשינויים דמוגרפיים המשפיעים על זכאויות שונות ("הטייס האוטומטי" בעגת האוצר). זו הדרך שבה משרד האוצר מנתח ובונה את הצעות התקציב בכל תחום, אך הוא אינו חושף מידע זה לשרי הממשלה ולציבור.
בכל שנה מוצעות למעלה משבעים הצעות לרפורמות. אלה מתוארות בצמצום רב, בדרך-כלל בעמוד או שניים. התיאור לקוני מאוד וכולל תיאור ההחלטות שהממשלה אמורה לקבל ודברי הסבר כלליים ביותר. לעתים ההסברים טכניים בלבד, הנימוקים הם ברמה אינטואיטיבית, וברוב הנושאים אין השוואות בין-לאומיות ואין ניתוח של השפעות לוואי חיוביות ושליליות.
לחלק מהרפורמות יש גם השלכות על היקף התקציב. על אף שכל תוכנית להרחבת השירותים הציבוריים או לייעולם, כוללת את סעיף "נתונים כלכליים ותקציב", עיקרו של הניתוח מילולי. הניתוח הכמותי נדיר ואפילו נתונים על העלות התקציבית של התוכנית או היקף החיסכון הצפוי ממנה אינם שכיחים. גם כשמופיעים נתונים תקציביים, קשה ללמוד מהם על השינוי הצפוי כתוצאה מההחלטה.
לדוגמה, בפרק הדן בשיפור ההקצאה במעונות יום נכתב השנה: "בשש השנים האחרונות גדל תקציב האגף למעונות יום מכ-330 מיליון שקל בשנת 2005 ליותר ממיליארד שקל בשנת 2011" נשאלת השאלה כמה יותר? ובעיקר, מה השינוי בין 2010 ל-2011, שהרי עליו נסב הדיון בממשלה.
משרד האוצר מביא להחלטת הממשלה נושאים רבים ומורכבים, אך החומר המוצג לממשלה בכל נושא דל והזמן המוקצב ללימוד ההצעות קצר מאוד. למרות שבמשטר פרלמנטרי התקציב הוא כלי מרכזי של הרשות המבצעת, הממשלה מקבלת רק קמצוץ מהמידע המוצג לכנסת חודשיים לאחר מכן.
שקיפות התקציב חיונית לקיומו של המשטר הדמוקרטי, היא מבטיחה את תקינות התהליך, משפרת את יעילות הקצאת המקורות, ומאפשרת בחינה של הביצועים וחלוקה של האחריות בין הגורמים הקובעים את המדיניות. הסיכון שמידע עשיר על הרכב התקציב יפגע במשמעת התקציבית הוא קטן, משום שהדיון בהרכב התקציב נערך לאחר שסוכמו כבר סך ההוצאה, המסים והגירעון בתקציב. יתרה מזו, מחקרים שנעשו בעולם מראים כי שקיפות דווקא מחזקת את המשמעת התקציבית.
מצב זה משקף תרבות ארגונית אנטי-דמוקרטית של משרד האוצר, שלפיה אספקת מידע לשרי הממשלה ולציבור היא סכנה שיש לבלום אותה מבעוד מועד. לשיטתו של משרד האוצר, איכות ההחלטות בממשלה הולכת ומשתבחת ככל שמוצג מידע מועט יותר.
אסור להסכים לחשאיות בה משרד האוצר מנהל את המדיניות הכלכלית. דיון ציבורי חיוני ליכולת של הציבור לקבל החלטה מושכלת האם יש לתמוך או להתנגד למדיניות הכלכלית של הממשלה. זוהי מהותה של הדמוקרטיה. דמוקרטיה אינה רק הזכות לבחור ולהיבחר. הזכות לבחור היא בעלת ערך אם האזרחים מקבלים את המידע שנחוץ לבחירה.
פרופ' אבי בן בסט הוא עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה ופרופסור בחוג לכלכלה של האוניברסיטה העברית.
ד"ר מומי דהן הוא חוקר בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה ומרצה בכיר לכלכלה בבית הספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית.
המאמר פורסם בעיתון 'גלובס' בתאריך 5.9.2010
מאמר זה הוא חלק מסדרת מאמרים שכתבו עמיתי המכון הישראלי לדמוקרטיה לשנה החדשה
למאמרים נוספים לקראת השנה החדשה
עוד בנושא
מאמרים ופרסומים
אבי בן בסט ומומי דהן, מאזן הכוחות בתהליך התקצוב, 2006
תהליך התקצוב, גליון 56 של כתב העת 'פרלמנט'
תקציב המדינה: ריאיון עם אבי בן בסט, 25.5.2009