"חוק יסוד: משאל עם" משנה את כללי המשחק בדמוקרטיה הישראלית

10 במרץ 2014 | מאת: ד"ר דנה בלאנדר

קשה להעריך כיצד ישפיע השימוש במנגנון משאל העם על היבטים שונים במערכת הפוליטית ובתרבות הפוליטית בישראל אך כבר עתה ברור כי יש להשקיע מאמצים בהסברה לציבור בדבר הערך הגלום בְּמשאל שבו לכל האזרחים ללא הבדל דת, לאום, גזע ומין ניתנת זכות להיות שותפים להכרעות היסטוריות.

התמונה באדיבות Shutterstock

מבוא

השבוע אמור לעלות לאישור הכנסת חוק יסוד: משאל עם (להלן: חוק היסוד) אחרי שאישרה אותו הוועדה המשותפת לוועדת הכנסת ולוועדת חוקה לקריאות שנייה ושלישית. הצעת חוק היסוד קובעת שמשאל עם ייערך במקרה שבו מחליטה הממשלה שהשיפוט והמִנהל של מדינת ישראל לא יחולו על שטח מסוים או במקרה שהיא חותמת על הסכם שזו משמעותו. לשון אחר, החוק חל במקרים של החלטה חד-צדדית או הסכם הכוללים נסיגה טריטוריאלית.

לפי נוסח הצעת החוק, אם יאושרו החלטת הממשלה או ההסכם ברוב של שמונים חברי כנסת לפחות, לא יהיה צורך במשאל עם. אם התמיכה תהיה ברוב של חברי הכנסת (61), אך נמוכה יותר משמונים חברים יועברו ההסכם או ההחלטה למשאל עם. כל מי שרשאי להצביע לכנסת יהיה רשאי להשתתף במשאל העם. הצעת חוק היסוד כוללת פסקת יציבות המגנה על החוק מפני שינוי באמצעות תקנות שעת חירום, וכן נקבעה בה פסקת נוקשות הקובעת כי אין לשנות את החוק אלא בחוק יסוד ברוב של חברי הכנסת.

יש לציין בהקשר זה כי "חוק משאל עם" – הצעת חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל) (תיקון), התש"ע-2010 – כבר אושר בכנסת ה-18. חוק זה נותר בתוקף, ומפרט בפרטי פרטים את סדרי עריכת משאל העם: פרסום ההסכם לעיון הציבור; נוסח השאלה שתעמוד למשאל (האם אתה בעד...?), חוקי התעמולה ועוד. יש לציין שהחוק מ-2010 הכניס את משאל העם לארגז הכלים החוקתי של הדמוקרטיה הישראלית, ויתרה מכך – עיגן את הצורך בתמיכת הכנסת ברוב חבריה בהסכם שלום. עד חקיקת החוק ב-2010 לא הייתה חובה חוקית להביא הסכמי שלום לאישור הכנסת, והיה זה רק נוהג שהשתרש מאז הביא מנחם בגין לאישור הכנסת את הסכמי קמפ דיוויד. היוזמה לעגן את מנגנון משאל העם במקרה של נסיגה טריטוריאלית בחוק יסוד קשורה לעתירה שהוגש לבג"ץ (9149/10) שבה נטען כי "חוק משאל העם" מ-2010 קובע שינוי חוקתי מהותי, אך מעמדו הוא של חוק רגיל ולא של חוק יסוד. נסיבות השעה הפוליטיות שבהן מתנהל משא ומתן עם הפלסטינים זירזו גם כן את הליך חקיקת חוק היסוד.

עיגון משאל עם ראוי שייעשה בחוק יסוד משום שאכן מדובר בשינוי סדרי המשטר הקיימים. עם זאת, דיון הַבָּזָק, הנעשה בצל נסיבות השעה, מעורר ספק באשר לעומק שבו נבחן השימוש במשאל עם בדמוקרטיה הישראלית ובאשר לבחינת השלכותיו האפשריות.

משאל העם בדעת הקהל הישראלית

ממצאי מחקרי דעת קהל שופכים אור על דפוסי התמיכה הציבורית בקיום משאל עם (תרשים 1). רוב הציבור מעדיף הכרעה על ידי משאל עם ולא על ידי הכנסת, ממצא המעיד על חולשת האמון בכנסת.

תרשים 1: "יש לקיים משאל עם במקרה שיאושר הסכם" (מסכימים, לפי לאום, באחוזים)

מתבסס על מדד השלום, יולי 2013.

הממצא המפתיע הוא שלא רק הציבור היהודי תומך במשאל עם לצורך אישור הסכם שלום עם הפלסטינים אלא גם הציבור הערבי (תרשים 2). ממצא זה מעניין במיוחד על רקע העובדה שנציגי המפלגות הערביות בכנסת מתנגדים לרעיון של קיום משאל עם. אפשר לנמק את עמדתו זו של הציבור הערבי בכך שהוא רואה בהשתתפות במשאל עם הזדמנות היסטורית בעבורו להיות שותף שווה ולגיטימי בהכרעה הרת גורל, ומאמין כי יכולתם של הבוחרים הערבים להשפיע תהיה רבה יותר במשאל עם מאשר באמצעות נציגיהם בכנסת. ואכן הערבים הם כ-15% מבעלי זכות הבחירה, בעוד חברי הכנסת מהמפלגות הערביות הם כ-9% מחברי הכנסת. תת-ייצוג זה מקורו בעיקר בשיעור הצבעה נמוך בקרב הציבור הערבי. לפיכך אם שיעור ההשתתפות של הציבור הערבי במשאל יהיה גבוה, נכונה הנחתו של ציבור זה שהשפעתו על ההכרעה עשויה להיות רבה יותר.

משאל עם: לעם היהודי בלבד?

אולי בשל החשש מהשפעת "הקול הערבי", סקרים שבהם נבחנת תמיכת הציבור במשאל עם מעידים על מגמה מדאיגה, ולפיה חלק גדול מהציבור היהודי (49%) סבור שמשאל העם צריך להיעשות רק בקרב המגזר היהודי. התמיכה במשאל עם ליהודים בלבד עומדת על כ-40% בקרב מי שמזהה עצמו ימין וימין-מתון, ועל כ-30% בקרב מי שמזהה עצמו במרכז (לעומת 10%–13% בקרב שמאל ושמאל מתון). בקרב היהודים, כ-40% מהדתיים לאומיים/חרד"לים תומכים במשאל עם ליהודים בלבד, וכ-30% בקרב המסורתיים והחרדים. בקרב החרדים 44% סבורים שההכרעה צריכה להיות לא בידי המוסדות הנבחרים ולא בידי הציבור אלא בידי פוסקי הלכה ורבנים.

ממצאים אלה עולים בקנה אחד עם ממצא העולה בעקיבות ממדד הדמוקרטיה, ולפיו רוב גדול בציבור היהודי סבור כי הכרעות חשובות צריכות להתקבל בתמיכת רוב יהודי (תרשים 2).

תרשים 2: "הכרעות גורליות למדינה בנושאי שלום וביטחון צריכות להתקבל ברוב יהודי" (די מסכים ומסכים בהחלט; מדגם יהודים; לפי שנים; באחוזים)

מקור: מדד הדמוקרטיה, 2013, עמ' 76.

אמנם הצעת חוק היסוד וכן החוק הקיים קובעים שבמשאל העם יורשו להשתתף כל אזרחי ישראל הזכאים להצביע בבחירות, אך תפיסה כזו של משאל העם, שהכרעותיו לגיטימיות רק במקרה של רוב יהודי, עלולה לקעקע את התכלית שלשמה נועד השימוש במנגנון מלכתחילה: מתן לגיטימציה ציבורית לכל הכרעה שתתקבל.

האם משאל עם אכן ישמור על אחדות העם?

הממצאים המלמדים על תמיכה של כמחצית מהציבור היהודי בעריכת משאל עם "ליהודים בלבד" מדגימים כי אימוץ מנגנונים לקבלת הכרעות במשטר דמוקרטי יכול להפוך לחרב פיפיות. למשאל עם, כמו למנגנונים דמוקרטיים אחרים (כגון שיטת בחירות), ייתכנו השלכות שונות בהתאם למערכת הפוליטית ולתרבות הפוליטית שבמסגרתן נעשה בו שימוש (ראו למשל את ניסיון הבחירה הישירה). תכלית קיום המשאל, בלשון מנסחי הצעת החוק, היא "לשמור על אחדות העם", אך יש להיות ערים לכך שהוא עלול להשיג דווקא את התכלית ההפוכה, בהקשר של החברה הישראלית בכללה, על רקע הלכי הרוח המדירים בקרב הציבור היהודי בישראל.

בשלב זה קשה להעריך כיצד ישפיע השימוש במנגנון זה על היבטים שונים במערכת הפוליטית ובתרבות הפוליטית בישראל, כגון: מעמד הכנסת; תביעות נוספות לקבלת החלטות באמצעות מנגנון זה; ודה-לגיטימציה של הכרעה שתתקבל באמצעותו בשל הרכב הרוב. הדבר תלוי כמובן גם בתוצאתו של משאל העם. השלכותיו של משאל עם, המאשר את עמדת הממשלה והכנסת, אינן דומות לאלו של משאל עם שבו נדחית הכרעת המוסדות הייצוגיים.

כך או כך, לטובת הדמוקרטיה בישראל, משעה שיהפוך משאל העם הלכה למעשה לחלק מארגז הכלים החוקתי, יש להשקיע מאמצים בהסברה לציבור בדבר הערך הגלום בְּמשאל שבו לכל האזרחים ללא הבדל דת, לאום, גזע ומין ניתנת זכות להיות שותפים להכרעות היסטוריות. רק אם יופנם עיקרון זה בתרבות הפוליטית יזכו תוצאותיו של משאל העם ללגיטימציה ציבורית רחבה.