הפורום לתיקון שיטת הממשל: מפגש שלישי - ענף ממשלות

בעקבות הדיון שהתקיים במרס 2010 במפגש המועצה האחרון בעניין נייר העבודה "מודלים להרכבת ממשלה" (ברנע, דריישפיץ ושרקנסקי, 2010) ולנוכח הערות חברי הפורום, בדקנו שוב את שני המודלים העומדים על הפרק: מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" ומודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה". להלן מוצג ניתוח של המודלים והמסקנות שעלו מבחינתם. ראשית נציג את הרקע לדיון, את מוקד הדיון, את העיקרון המנחה ואת היעדים המצופים מרפורמה פוטנציאלית. הרקע - מפגש המועצה הציבורית: במפגש המועצה הציבורית הובעה תמיכה בהמלצה על רפורמה של תהליך הרכבת ממשלות בישראל. חברי המועצה היו חלוקים בדעתם בעניין המודל שיש להמליץ על אימוצו. שתי החלופות שזכו לתמיכת חברי המועצה הן מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" ומודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה". המוקד - שימור או שינוי, ואם שינוי - איזה שינוי: במוקד דיון זה עומדת השאלה האם נכון לשמר את המודל להרכבת ממשלה המיושם היום בישראל או האם נכון לשנותו, ואם נכון לשנותו - מהו השינוי שיש להמליץ עליו? התשובה על שאלה זו נגזרת ממטרות יוזמת הרפורמה ומההשפעות המיוחסות למודלים להרכבת ממשלה העומדים על הפרק, כמוצג להלן. העיקרון המנחה - מקסום יתרונות ומזעור נזקים: בדיון בנחיצות רפורמה מוסדית מוערכות החלופות הרלוונטיות ונבחנים היתרונות והחסרונות של אימוץ רפורמה לעומת ההסדר המוסדי הקיים ונוכח המציאות הפוליטית הישראלית. היעד - בחינת אפשרות לשינוי תהליך הרכבת הממשלה כמטרה וכאמצעי: בדיון בנחיצות השינוי של תהליך הרכבת ממשלות בישראל ובחלופות הרלוונטיות נבחנת היתכנות השגתן של שלוש מטרות: 1. שינוי תהליך הרכבת הממשלה למען שיפורו של התהליך. בכל הנוגע לישראל מטרות המשנה העיקריות הן: חיזוק מעמדו של מרכיב הממשלה בתהליך, שיפור המתאם בין גודל בסיס התמיכה של מפלגות לכוח המיקוח שלהן בתהליך הרכבת הממשלה ויצירת תנאים מיטביים להרכבת ממשלות לכידות ויציבות. 2. שינוי תהליך הרכבת הממשלה כאמצעי לעידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות. שלא כמו המטרה הראשונה, על פי מטרה זו, שינוי תהליך הרכבת הממשלה הוא אמצעי להשגת מטרה אחרת, הנוגעת להתנהגות המפלגות - עידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות. 3. שינוי תהליך הרכבת הממשלה כאמצעי לעידוד הצבעה למפלגות הגדולות. גם על פי מטרה זו, שינוי תהליך הרכבת הממשלה הוא אמצעי להשגת מטרה אחרת, הנוגעת להתנהגות הבוחרים - עידוד הצבעה למפלגות הגדולות - שתביא לידי חיזוק המפלגות ויצירת מערכת מפלגתית דו-גושית. נוכח מטרות אלו המשך נייר העמדה מציג את הערכתנו בעניין היתכנות השגת המטרות הרצויות בעקבות שינוי תהליך הרכבת הממשלה בישראל וההשפעות החיוביות והשליליות של שינוי זה. תקציר רקע: בעקבות מפגש המועצה הציבורית במרס 2010 בחן ענף ממשלות פעם נוספת את השאלה האם יש לשנות את תהליך הרכבת הממשלה בישראל, ואם כן - כיצד? הבדיקה: בחינה של מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" ומודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה", שזכו לתמיכת חלק מחברי המועצה, לעומת המודל המיושם בישראל כיום משלושה היבטים: תהליך הרכבת הממשלה עצמו; עידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות; עידוד הצבעה למפלגות הגדולות וביסוס מערכת מפלגתית דו-גושית. תהליך הרכבת ממשלה: בבדיקה נמצא שמן ההיבט של תהליך הרכבת הממשלה עצמו אין הצדקה לשינוי המודל הקיים. חרף חסרונותיו התהליך פועל את פעולתו, ופוטנציאל השיפור שלו בדרך של רפורמה אינו מצדיק את הסיכון הכרוך בה. עידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות: מן הבדיקה עולה ששני המודלים החלופיים - מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" ומודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה" - עשויים לעודד הקמת קואליציות טרום-בחירות. עם זאת בבדיקה נמצא כי השפעה זו עשויה להיות מוגבלת, ואף להניב תוצאות לא רצויות. עידוד הצבעה למפלגות הגדולות וביסוס מערכת מפלגתית דו-גושית: מן הבדיקה עולה ששני המודלים החלופיים - מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" ומודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה" - עשויים לעודד הצבעה למפלגות הגדולות ולבסס מערכת מפלגתית דו-גושית. נראה כי הפוטנציאל של מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה" לקדם מטרה זו גדול מזה של מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה". עם זאת בבדיקה נמצא כי השפעה זו עשויה להיות מוגבלת, ואף להניב תוצאות לא רצויות. המלצה: אנו ממליצים לשקול מחדש את נחיצותו של שינוי תהליך הרכבת ממשלות בישראל, ולבחון ערוצים חלופיים להשגת המטרות הראויות, קרי עידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות ועידוד הצבעה למפלגות הגדולות וביסוס מערכת מפלגתית דו-גושית. מודלים להרכבת ממשלה - הערכה על פי שלושת יעדי שינוי התהליך מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" הגדרה ומאפיינים: על פי מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה", הסיעה שזכתה במספר המושבים הגדול בפרלמנט מקבלת ראשונה את הזכות לנסות ולהרכיב ממשלה. מאפיינו של מודל זה הוא הקביעה האוטומטית של זהות מרכיב הממשלה על פי מבחן זכאות מוגדר מראש. העומד במבחן הזכאות - ראש הסיעה בעלת מושבי הפרלמנט הרבים ביותר - מקבל אוטומטית את הזכות לנסות ולהרכיב ממשלה. אם ראש הסיעה הגדולה נכשל בניסיונו להקים ממשלה או לזכות באמון הפרלמנט, זכות הראשונים מעגנת מבחן זכאות למרכיב הממשלה החלופי, הוא ראש הסיעה השנייה בגודלה. אם גם הוא נכשל בניסיון להרכיב את הממשלה, זכות הראשונים מעגנת מבחן זכאות למרכיב הממשלה החלופי לו, הוא נציג סיעות המיעוט בפרלמנט. כלומר, נוסף על קביעתה את מרכיב הממשלה הראשון, זכות הראשונים מכתיבה את זהותו של מרכיב הממשלה השני, ובמידת הצורך אף את זהותו של מרכיב הממשלה השלישי. סיכום עמדות חברי המועצה הציבורית בעניין המודל: כמה חברי מועצה תמכו באימוץ מודל זה כחלופה למודל הקיים, אך הביעו גם מעט הסתייגות עקב השינוי הקטן יחסית שצפוי לנבוע מאימוצו. הועלתה גם הצעה לאימוץ חלקי של המודל - החלת עקרון זכות הראשונים על הניסיון הראשון להרכבת ממשלה בלבד. על פי הצעה זו, זכות הראשונים להרכבת ממשלה מוענקת לראש הסיעה הגדולה, אבל אם הוא נכשל נשיא המדינה מחליט על מי להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה לאחר התייעצות עם נציגי הסיעות (כנהוג בישראל), והמשימה אינה מוטלת בהכרח על ראש הסיעה השנייה בגודלה. המודל המוערך כאן הוא מודל זכות הראשונים בנוסחו המלא, זה המתואר מעלה, ולא זה החלקי שהוצע במסגרת מפגש המועצה הקודם. אימוץ מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" כאמצעי לשיפור תהליך הרכבת ממשלה השיפורים הצפויים לנבוע מאימוץ המודל 1. הכרעה בעת התמודדות צמודה: אימוץ מודל זה יספק מנגנון חוקתי להכרעה בין מרכיבי ממשלה פוטנציאלים בעלי בסיס תמיכה דומה בגודלו, ויותר מכך - בעלי בסיסי תמיכה מסוגים שונים, כגון שיעור הקולות הגבוה ביותר לעומת שיעור המושבים הגדול ביותר או בסיס תמיכה של הרשימה או הסיעה לעומת בסיס תמיכה של הגוש שמייצג מרכיב הממשלה הפוטנציאלי. 2. חיזוק מעמדו של מרכיב הממשלה בתהליך הרכבת הממשלה: מודל "זכות ראשונים" אינו משתף את סיעות הפרלמנט בשלב מינוי מרכיב הממשלה, ועל כן לכאורה פוטר את מרכיבי הממשלה הפוטנציאלים מהצורך לגייס את תמיכתן של הסיעות במועמדותם להרכבת הממשלה. לפיכך ההבטחות וההתחייבויות שמוסרים מרכיבי ממשלה פוטנציאלים בתמורה לתמיכת הסיעות במועמדותם נחסכות אף הן. מכאן שמרכיב הממשלה מגיע אל תהליך הקמת הממשלה נקי מהתחייבויות ומעמדת כוח, לפחות בהשוואה למרכיב הממשלה במודל הנהוג בישראל כיום. 3. הגדרת חלופה למרכיב הממשלה: זכות ראשונים מגדירה את מבחן הזכאות למרכיבי ממשלה חלופיים ובכך מציגה פתרון מן המוכן למקרה שניסיון הרכבת ממשלה נכשל או ממשלה מוצעת נכשלת במבחן האמון בפרלמנט. 4. אמון הציבור: פשטותם של מודל "זכות ראשונים" ותהליך הרכבת הממשלה הנגזר ממנו היא בעלת ערך בכל הנוגע לתפיסת הציבור. זכות הראשונים, המבטלת את הצורך בהתייעצויות ובמשא ומתן הנתפסים כמיקח וממכר, מעניקה תחושה של יציבות וודאות, ולכן אימוצה צפוי לחזק את האמון בשיטה בקרב הציבור הרחב. 5. קיצור תהליך מינויו של מרכיב הממשלה: זכות הראשונים מקצרת את תהליך מינויו של מרכיב הממשלה, בעיקר כשהיא מוחלת מיד, קרי בלי התייעצות של ממנה מקים הממשלה (הנשיא) עם סיעות הפרלמנט. יתרון זה הוא משני בישראל משום מגבלת הזמן הנוקשה המוטלת על ממנה מרכיב הממשלה במודל הקיים (שבעה ימים בלבד או 14 ימים אם נפטר ראש ממשלה). המחירים הצפויים הכרוכים באימוץ המודל 1. הטלת מלאכת הרכבת הממשלה על הזכאי אך לא בהכרח הכשיר: בהיעדר סף מינימלי של תמיכה במרכיב הממשלה, מי שזכאים להרכיב ממשלה אינם בהכרח מי שיש בכוחם להרכיב ממשלה בכלל וממשלה בת-קיימא בפרט, קרי כזאת שתזכה באמון הפרלמנט. כלומר, בהנחה שאינה משנה באופן מהותי את התנהגות הבוחרים, החלת זכות הראשונים עשויה להביא לידי מינוי מרכיב ממשלה שמאמציו נדונו מראש לכישלון ולא לידי מינוי של מועמד מבטיח יותר שאינו נציג הסיעה הגדולה. 2. אבדן גמישות: עיגון זכות הראשונים פוגע בגמישות התהליך של מינוי מרכיב הממשלה. בהכתבתה את זהות מרכיב הממשלה והגבלתה את ההשפעה של ממנה מרכיב הממשלה מונעת זכות הראשונים את התאמת התהליך לנסיבות מיוחדות או לתנאים בלתי נצפים. אימוץ מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" כאמצעי לעידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות - הערכה אימוץ מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" בצורתו המלאה עשוי לעודד הקמת קואליציות טרום-בחירות - השפעה זו מיוחסת לתמריץ החיובי שהמודל עשוי ליצור למפלגות הגדולות לחבור למפלגות קטנות לפני הבחירות, ובמידה פחותה לתמריץ החיובי שהמודל עשוי ליצור למפלגות קטנות בעלות צביון אידאולוגי מובהק לחבור למפלגה גדולה. ראשית, במודל זה יש לכאורה למפלגות המתחרות על מעמד הסיעה הגדולה תמריץ חיובי לחבור למפלגות קטנות לפני הבחירות כדי להגדיל את סיכוין להיות הסיעה (קרי קואליציית טרום-בחירות) הגדולה, ולכן זו שתזכה בזכות להרכיב ממשלה. שנית, במודל זה יש לכאורה למפלגות קטנות בעלות צביון אידאולוגי מובהק, קרי מפלגות שהניידות הבין-גושית שלהן מוגבלת, תמריץ חיובי לחבור למפלגה הגדולה הקרובה להן מבחינה אידאולוגית. היות שמפלגות אלו אינן שותפות פוטנציאליות לקואליציה חוץ מזו שמובילה המפלגה הגדולה הקרובה לעמדתם האידאולוגית, החבירה למפלגה זו במסגרת קואליציית טרום-בחירות: (1) מגדילה את הסיכוי שלהן להיכלל בממשלה עתידית; (2) מגדילה את ההשפעה שלהן על הממשלה העתידית שתקים אותה הקואליציה; (3) ממזערת את הסיכוי שתוקם ממשלה שעמדתה מנוגדת מאוד לעמדתן האידאולוגית. בפשטות - למפלגות אלו אין מה להפסיד מהקמת קואליציית טרום-בחירות, והרווח האפשרי שלהם מכך עשוי להיות גדול. עם זאת האפקטיביות של המודל כאמצעי לעידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות היא מוגבלת, בעיקר משום התמריץ השלילי שהוא יוצר למפלגות בעלות צביון אידאולוגי לא מובהק לחבור למפלגות הגדולות לפני הבחירות. מפלגות אלו יכולות למקסם את השפעתן דווקא באמצעות אי-חבירה לאחת המפלגות הגדולות, ובייחוד אם הן מהוות לשון מאזניים. עצמאות זו מחזקת את עמדת המיקוח שלהן מול כל אחת ממרכיבות הממשלה הפוטנציאליות, הנזקקות להן לצורך גיבוש רוב פרלמנטרי. מלבד זה יש מקום להניח כי אימוץ מודל זה כאמצעי לעידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות עשוי להטות את מאזן הכוחות בתוך קואליציות טרום-בחירות לטובתן של המפלגות הקטנות. אמנם גם במודל הנהוג היום בישראל יש למפלגות הקטנות כוח והשפעה החורגים מגודלן, אך במודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה", המעודד הקמת קואליציות טרום-בחירות, כוח ההשפעה הלא פרופורציונלי של המפלגות הקטנות צפוי לגדול עוד, משום ששיתוף הפעולה מצדן נדרש לצורך האפשרות להרכיב ממשלה. במודל הנהוג היום בישראל שיתוף הפעולה מצד מפלגות אלו דרוש למען הרכבת ממשלה, הקמתה (זכייה בהצבעת הסמכה) והישרדותה (הימנעות מהצבעת אי-אמון), ואילו במודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה", המעודד הקמת קואליציות טרום-בחירות, שיתוף הפעולה שלהן הכרחי בשלב מוקדם יותר לצורך קבלת הזכות לנסות להרכיב ממשלה, כלומר שיתוף הפעולה שלהן נחוץ יותר וחשוב יותר, ולכן גם כוח המיקוח שלהן גדול יותר. אימוץ מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" כאמצעי לעידוד הצבעה למפלגות הגדולות ויצירת מערכת דו-גושית - הערכה אימוץ מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" בצורתו המלאה עשוי לעודד הצבעה אסטרטגית למפלגות הגדולות ויצירת מערכת מפלגתית דו-גושית. השפעה זו מיוחסת למיסוד הקשר בין הצבעת הבוחר לזהות מרכיב הממשלה, שעשוי ליצור לבוחרים תמריץ חיובי להצביע עבור אחת מהמפלגות הגדולות, קרי אלו שמתמודדות על הזכאות להרכיב ממשלה. התמריץ יכול לעודד הצבעה אסטרטגית שנובעת מהעדפה של מפלגה גדולה או מהתנגדות למפלגה אחרת המתמודדת על הזכות להרכיב ממשלה. כמו כן עקב מיסוד הזהות של מרכיבי ממשלה חלופיים אם הראשון נכשל בכך - כמוצע במודל זה בצורתו המלאה - אימוץ מודל זה עשוי לעודד תחרות דו-גושית משום הפיכתו את תהליך הרכבת הממשלה למשחק סכום אפס בין הסיעות הגדולות. עם זאת האפקטיביות של המודל כאמצעי לעידוד הצבעה למפלגות הגדולות היא מוגבלת, משום שהמודל אינו פוטר מהצורך בתמיכתן של סיעות אחרות לצורך הקמת ממשלה והישרדותה, ולכן אינו פוגע בחשיבותן של המפלגות הקטנות ואינו יוצר תמריץ שלילי לבוחרים להצביע עבורן. יתר על כן בהנחה שחלק מהציבור רואה במודל הנהוג היום בישראל מודל המעניק זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה, יש מקום להניח כי המעבר מהמודל הקיים למודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה" לא ישנה את דפוסי ההצבעה במידה ניכרת. מלבד זה יש מקום להניח כי אימוץ מודל זה כאמצעי לעידוד הצבעה למפלגות הגדולות ויצירת מערכת דו-גושית צפוי להפחית את שיתוף הפעולה בין המפלגות הגדולות. יישום מודל זה במערכת דו-גושית כזאת משמעו יצירת תמריץ שלילי למפלגות הגדולות לחבור בקואליציה משותפת או בממשלת אחדות, משום שהתחרות ביניהן על הזכות להרכיב את הממשלה היא משחק סכום אפס. הדבר יכול להביא לידי הקצנה של המערכת הפוליטית וקיטוב (Polarization), שעשויים להקצין את הקיטוב החברתי. מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה" הגדרה ומאפיינים: על פי מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה", הזכות להרכיב ממשלה מוענקת אך ורק לראש הרשימה שזכתה בקולות הרבים ביותר בבחירות. אם ראש הרשימה הגדולה נכשל בניסיונו, הפרלמנט מפוזר ומתקיימות בחירות כלליות. קרי, מודל זה אינו מאפשר הרכבת ממשלה על ידי מועמד שאינו ראש הרשימה הגדולה. המאפיין את מודל זה הוא הידוק הקשר בין הבחירות ובין תהליך הרכבת הממשלה: תוצאות הבחירות קובעות באופן אוטומטי את זהות מרכיב הממשלה - ראש הרשימה הגדולה - וכישלון תהליך הרכבת הממשלה מוביל לבחירות. על פי מודל זה, הלכה למעשה ראש הממשלה נבחר בעקיפין בבחירות כלליות, שכן ראש הממשלה המיועד הוא בהכרח ראש הרשימה הגדולה. סיכום עמדות חברי המועצה הציבורית בעניין המודל: כמה חברי מועצה הביעו תמיכה באימוץ מודל זה כחלופה למודל הקיים, ואחרים הסתייגו ממנו משום השינוי הקיצוני הכרוך באימוצו. אימוץ מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה" כאמצעי לשיפור תהליך הרכבת ממשלה השיפורים הצפויים לנבוע מאימוץ המודל 1. תמריץ לתמיכת סיעות מסוימות בממשלה: מודל זה יוצר תמריץ לכמה מסיעות הפרלמנט להצביע הצבעת אמון בממשלה המוצעת משום הסיכון הכרוך בהתמודדות במערכת בחירות נוספת. השפעתו של תמריץ זה תלויה בהערכת הסיעות את הישגיהן במערכת הבחירות הנוכחית לעומת הישגיהן בבחירות עתידיות. כלומר, לסיעות שמעריכות כי כוחן לא יגדל ואולי אף יקטן במערכת בחירות עתידית יש אינטרס לתמוך בממשלה המוצעת באמצעות הבעת אמון בה. 2. תמריץ לחברי הפרלמנט לתמוך בממשלה: מודל זה יוצר תמריץ לתמיכה בממשלה במישור המיקרו - קרי חבר הפרלמנט - משום הסיכון האישי הכרוך בהתמודדות בבחירות נוספות. תמריץ זה צפוי להשפיע בעיקר על חברי פרלמנט שדורגו בתחתית רשימת המועמדים של מפלגותיהם, קרי אלו שבחירות נוספות מאיימות על מקומם בפרלמנט. 3. מנגנון הכרעה בעת התמודדות צמודה: כמודל "זכות ראשונים", מודל זה מספק מנגנון להכרעה בין מקימי ממשלה פוטנציאלים. 4. קיצור תהליך מינוי מקים הממשלה: כמודל "זכות ראשונים", מודל זה מקצר את תהליך מינוי מקים הממשלה. כאמור, יתרון זה הוא משני בישראל משום מגבלת הזמן המוטלת על ממנה מרכיב הממשלה גם במודל הנהוג היום. 5. חיזוק מעמדו של מרכיב הממשלה בתהליך הרכבת הממשלה: כמודל "זכות ראשונים", מודל זה אינו משתף את סיעות הפרלמנט בשלב מינוי מקים הממשלה, ולכן פוטר לכאורה את מקימי הממשלה הפוטנציאלים מהצורך לגייס את תמיכתן של הסיעות במועמדותם להקמת הממשלה. לפיכך הוא עשוי לחזק את מעמדו של מרכיב הממשלה בתהליך. יתר על כן מעמדו של מרכיב הממשלה בתהליך מחוזק משום האיום הטמון במערכת בחירות נוספת. המחירים הצפויים הכרוכים באימוץ המודל 1. אפקטיביות תלויה בדבר: האפקטיביות של מודל זה תלויה במידה שהבוחרים, המועמדים והנבחרים ירגישו מאוימים מקיום מערכת בחירות נוספת אם הממשלה המוצעת לא תעבור את מבחן האמון בפרלמנט. היות שאין עירבון שקיום בחירות נוספות ייתפס כאיום, האפקטיביות של המודל מוטלת בספק. 2. תמריץ לדחיית ממשלה מוצעת: מודל זה מספק תמריץ שלילי לתמיכה בממשלה המוצעת לסיעות שמעריכות כי הישגיהן בבחירות עתידיות יהיו טובים מהישגיהן בבחירות הנוכחיות. כלומר, דווקא "איום" הבחירות עשוי לתמרץ סיעות מסוימות שלא לתמוך בממשלה המוצעת כדי לקבל הזדמנות ל"מקצה שיפורים" בבחירות נוספות. 3. שחיקת המערכת הדמוקרטית: בהיעדר אפשרות למינוי מרכיב ממשלה חלופי לזה בעל זכות ראשונים, מודל זה עשוי להגביר את תכיפותן של מערכות בחירות. נוסף על עלותן הכספית והפוליטית של בחירות תכופות, הן שוחקות את המערכת הדמוקרטית ופוגעות הן באמון הציבור במערכת והן בנכונותו להשתתף בתהליך הדמוקרטי, קרי להצביע. הפתח שפותח מודל זה לקיום בחירות כלליות תכופות וסמוכות עשוי לערער את יציבות המערכת הדמוקרטית ואת אמון הציבור בה. 4. וחוזר חלילה: משום השילוב בין זכות ראשונים ובין עריכת בחירות עקב כישלון בניסיון להרכיב ממשלה, מודל זה אינו מבטיח שאם ייכשל הניסיון להרכיב ממשלה תופקד זכות הרכבת הממשלה בידי מועמד אחר מזה שנכשל. כלומר, מודל זה מאפשר מצב שבו ראש הרשימה הגדולה אינו זוכה באמון הפרלמנט, ובעקבות בחירות נוספות הוא שוב ממונה להרכיב ממשלה וחוזר חלילה. היות שבמודל זה נקבעת זהות מרכיב הממשלה באופן אוטומטי ושרירותי על פי תוצאות הבחירות (ראש הרשימה הגדולה) אין ערובה לכך שהזכות להרכבת ממשלה תעבור מידי מועמד אחד למועמד אחר או מידי רשימה אחת לרשימה אחרת, בהנחה שראש הרשימה מוחלף בתהליך פנים-מפלגתי. בעניין זה שונה מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה" מן המודל הנהוג היום בישראל וממודל "זכות ראשונים". 5. מנדט פופולרי בלי תואר: מודל זה מעניק לראש הרשימה הגדולה רק את הזכות להרכיב ממשלה ולא את ראשות הממשלה. המשמעות היא בחירה של ראש הממשלה בשני שלבים על ידי שני גופים שונים - בחירת המועמד לראשות הממשלה על ידי הציבור (ראש הרשימה הגדולה) ומינוי ראש הממשלה על ידי הפרלמנט (הצבעת אמון). כלומר, מודל זה מחלק את הסמכות בין שני גופים שונים (הבוחרים והפרלמנט), שהעדפותיהם בעניין הממשלה המיועדת אינם זהים בהכרח, שלא כמו המודל הנהוג היום בישראל, שלפיו זהות מרכיב הממשלה נקבעת על פי העדפות סיעות הפרלמנט. היות שאין עירבון לכך שההעדפה של הציבור בעניין המועמד תעלה בקנה אחד עם ההעדפה של הפרלמנט, האפקטיביות של מודל זה להקמת ממשלה מוטלת בספק. 6. סמכות ללא אחריות: מודל זה מעניק לפרלמנט את הסמכות למנוע הרכבה של ממשלות, אבל מפקיד את הסמכות הבלעדית למינוי מרכיב הממשלה בידי הבוחרים. לפיכך הוא פוטר את הפרלמנט מאחריות ומונע ממנו את האפשרות לגבש חלופה לממשלה המוצעת שדחה. 7. הטלת מלאכת הרכבת הממשלה על הזכאי אך לא בהכרח הכשיר: כמודל "זכות ראשונים", מודל זה אינו מבטיח שמרכיב הממשלה הוא מי שיש בכוחו להקים ממשלה בכלל וממשלה בת-קיימא בפרט, קרי ממשלה שתזכה באמון הפרלמנט. כלומר, בהנחה שאינה משנה באופן מהותי את התנהגות הבוחרים, אימוץ מודל זה עשוי להביא לידי מינוי מרכיב ממשלה שמאמציו נדונו מראש לכישלון ולא לידי מינויו של מועמד מבטיח יותר שאינו ראש הרשימה הגדולה. היות שבמודל זה, שלא כמו במודל "זכות ראשונים", אי-קבלת אמון הפרלמנט משמעה קיום בחירות חדשות, הסיכון הכרוך במינוי מרכיב ממשלה לא כשיר הוא גדול יותר. 8. אבדן גמישות: מודל זה פוגע פגיעה ניכרת בגמישות התהליך של מינוי מקים הממשלה. שלא כמו מודל "זכות ראשונים" בצורתו המלאה, הוא נוקשה בכל הנוגע להכתבת זהות מרכיב הממשלה - אך ורק ראש הרשימה הגדולה. 9. ספקולטיביות: היות שאין בנמצא דוגמאות ליישום מודל זה, קשה להעריך את מידת האפקטיביות שלו ואת השפעותיו בפועל. אימוץ מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה" כאמצעי לעידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות - הערכה משום הענקת זכות הראשונים לראש הרשימה הגדולה ולו בלבד, מודל זה עשוי לעודד תחרות דו-גושית והקמת קואליציות טרום-בחירות. כבמודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה", השפעה זו מיוחסת לתמריץ החיובי שהמודל עשוי ליצור למפלגות הגדולות לחבור למפלגות קטנות לפני הבחירות, ובמידה פחותה לתמריץ החיובי שהמודל עשוי ליצור למפלגות קטנות בעלות צביון אידאולוגי מובהק לחבור למפלגה גדולה (ראו לעיל). השפעה זו מיוחסת גם לתמריץ שלילי שמודל זה יוצר - עריכת בחירות נוספות אם הממשלה המוצעת לא תעבור את מבחן אמון הפרלמנט. ייתכן שתמריץ שלילי זה יעודד מפלגות להתאגד לפני הבחירות לשני גושים או קואליציות בהנהגת שתי מפלגות שלטון פוטנציאליות. עם זאת האפקטיביות של המודל כאמצעי לעידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות היא מוגבלת, משום שכמודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה", מודל זה יוצר תמריץ שלילי למפלגות בעלות צביון אידאולוגי לא מובהק לחבור למפלגות הגדולות לפני הבחירות (ראו לעיל). כמו כן השפעתו של התמריץ החיובי למפלגות הגדולות לחבור למפלגות קטנות עשויה להיות קטנה יותר כאשר מסתמן ניצחון ברור של מפלגה גדולה מסוימת. נוסף על כך, כמו בעניינו של מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה", יש מקום להניח כי אימוץ מודל זה כאמצעי לעידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות עשוי להטות את מאזן הכוחות בתוך הקואליציות הללו לטובתן של המפלגות הקטנות (ראו לעיל). מאחר שעל פי מודל זה רק ראש הרשימה הגדולה רשאי להרכיב ממשלה, שלא כמו במודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה", התמורה להשגת המעמד של הרשימה הגדולה גדולה מזו שמוענקת על פי המודל הנהוג היום או מודל "זכות ראשונים", וכגודל התמורה כך כוח ההשפעה והמיקח של המפלגות הקטנות, הנחוצות להשגת המעמד הנכסף. אימוץ מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה" כאמצעי לעידוד הצבעה למפלגות הגדולות ויצירת מערכת דו-גושית - הערכה יש מקום להניח כי אימוץ מודל זה עשוי לעודד את הבוחרים להצביע עבור אחת המפלגות הגדולות, קרי אלו שמתמודדות על הזכאות להרכיב ממשלה. כמו כן יש מקום להניח שבמודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה" תמריץ זה גדול מבמודל "זכות ראשונים", משום שהזכאות להרכבת ממשלה ניתנת אך ורק לראש הרשימה הגדולה ולא לראש הרשימה השנייה בגודלה או לנציגי סיעות המיעוט, כפי שנהוג במודל "זכות ראשונים". עם זאת האפקטיביות של המודל כאמצעי לעידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות היא מוגבלת, בעיקר כאשר מסתמן ניצחון ברור של מפלגה גדולה מסוימת. בתנאים אלו מודל זה מספק תמריץ שלילי לבוחרים להצביע עבור המפלגות הגדולות. עבור הבוחרים המזוהים עם הגוש שמייצגת המפלגה המובילה מצב זה מספק תמריץ חיובי להצביע הצבעה כנה או אסטרטגית למפלגות קטנות שידחפו את המפלגה המובילה בכיוון הרצוי. עבור הבוחרים שאינם מזוהים עם הגוש שמייצגת המפלגה המובילה מצב זה מספק תמריץ חיובי להצביע הצבעה כנה עבור מפלגות המייצגות עמדות או מרכיבי זהות משניים. כלומר, האפקטיביות של מודל זה כאמצעי לעידוד הצבעה למפלגות הגדולות ויצירת מערכת דו-גושית מותנית בתחרות גדולה בין המפלגות הגדולות מלכתחילה, שאותה מיועד אימוץ המודל לבסס. כמו כן יש מקום להניח כי אימוץ מודל זה כאמצעי לעידוד הצבעה למפלגות הגדולות ויצירת מערכת דו-גושית, כמו אימוץ מודל "זכות ראשונים לראש הסיעה הגדולה", צפוי להפחית את שיתוף הפעולה בין המפלגות הגדולות, וליצור קיטוב על משמעויותיו הבעייתיות. שימור או שינוי, ואם שינוי - איזה שינוי? אשר להיבט של תהליך הרכבת הממשלה עצמו, עמדת ענף ממשלות היא שחרף מגבלותיו המודל הנהוג היום בישראל טוב משני המודלים החלופיים. אנו מוצאים שמודל הרכבת הממשלה המיושם בישראל כיום מאפשר יצירה של ממשלות בפרק זמן סביר, אפילו מהיר יחסית, ומאפשר להן לתפקד ולהתקיים. בפשטות - התהליך הקיים פועל את פעולתו. יתרונותיו הבולטים של מודל זה הם: (1) עידוד שותפות חוצת רשויות, ההכרחית לצורך תפקודה של הרשות המבצעת; (2) קוהרנטיות במישור העקרוני והמעשי - אותו הגוף שאחראי להקמת ה ו"מושקע" בה הוא גם הגוף המוסמך להחליפה; (3) עידוד התאגדות של סיעות במסגרת ממשלות קואליציה, ומכאן גם עידוד הידברות, הסכמה ופשרה; (4) גמישות - היעדר מבחן זכאות למינוי מרכיב הממשלה מקנה לממנה מרכיב הממשלה - הנשיא - גמישות בתהליך, שעשויה להיות רצויה ונחוצה כשזהותו של מרכיב הממשלה אינה מסתמנת בבירור מתוצאות הבחירות; (5) ניסיון מוכח - מעלותיו ומגבלותיו ידועות ומובנות; (6) סטטוס קוו - משום הסיכון הכרוך בכל רפורמה שימור הסטטוס קוו מהווה יתרון. חסרונו העיקרי של המודל הקיים בישראל מהיבט זה הוא ביטויי כוח המיקח הלא פרופורציונלי של מפלגות קטנות מסוימות בשלב המשא ומתן הקואליציוני. אנו מעריכים שאימוץ אחד משני המודלים שנבחנו כאן עשוי לחזק את מעמדו של מרכיב הממשלה בתהליך, מפני שאינו זקוק עוד למפלגות אלו לצורך קבלת הזכות להרכיב ממשלה. עם זאת חשוב לציין כי במודלים אלו מרכיב הממשלה עדיין תלוי במפלגות אלו לצורך: (1) השגת המעמד של ראש הסיעה (מודל "זכות ראשונים") או ראש הרשימה הגדולה (מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה"); (2) הקמת ממשלה שתזכה באמון הכנסת; (3) תחזוק ושימור של הקואליציה, כלומר הימנעות מהצבעת אי-אמון. לפיכך אנו מעריכים שאימוץ אחד המודלים המוצעים כחלופות למודל הקיים לא ימזער את כוח המיקח של מפלגות קטנות. יתר על כן מאחר שהתמורה שמקבלות המפלגות הגדולות משיתוף פעולה עם המפלגות הקטנות (הזכות להרכיב ממשלה) גדולה מזו שמציע המודל הנהוג היום, אימוץ אחד משני המודלים החלופיים המוצעים צפוי דווקא להגדיל את כוח המיקח של המפלגות הקטנות, לפחות אלו שאינן בעלות אידאולוגיה מובהקת. לפיכך בכל הנוגע למטרה "אימוץ רפורמה למען שיפור תהליך הרכבת הממשלה" אנו מתרשמים שהנזק הכרוך באימוץ אחד משני המודלים המוצעים כאמצעי להשגתה עשוי להיות גדול מתועלתו, ולכן אנו מציעים לשקול שנית את נחיצותו של שינוי המודל הנהוג היום. חסרונותיו של מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה' בולטים במיוחד (ראו לעיל), ואנו מציעים להביאם בחשבון אם תחליט המועצה לבחון המלצה לאימוצו. עמדת ענף ממשלות היא שאימוץ אחד משני המודלים החלופיים עשוי לעודד הקמת קואליציות טרום-בחירות, אך השפעתו צפויה להיות מוגבלת. יתר על כן אנחנו מוצאים כי דווקא השילוב בין קואליציות טרום-בחירות לשני המודלים להרכבת ממשלה, שאמורים לעודד את הקמתן, הוא בעייתי, משום שהוא עשוי להטות את מאזן הכוחות הפנים-קואליציוני לטובתן של השותפות הקטנות, וכך לחשוף את המפלגות העומדות בראש הקואליציות לתביעות וללחצים. לפיכך אנו מוצאים שרפורמה של תהליך הרכבת ממשלה אינה האמצעי היעיל והמיטבי לעידוד הרכבת קואליציות טרום-בחירות, ולכן אנו מציעים לבחון אמצעים אחרים שיוכלו לעודד את הקמתן בצורה אפקטיבית יותר ובלי לשמוט את הקרקע מתחתן. עמדת ענף ממשלות היא שאימוץ אחד משני המודלים החלופיים, ובעיקר אימוץ מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה", עשוי לעודד הצבעה לרשימות הגדולות ויצירת מערכת דו-גושית, אך השפעתו זו צפויה להיות מוגבלת ואף מזיקה. לפיכך אנו מוצאים גם שרפורמה של תהליך הרכבת ממשלה אינה האמצעי היעיל והמיטבי לעידוד הצבעה למפלגות הגדולות ויצירת מערכת מפלגתית דו-גושית, ולכן אנו מציעים לבחון אמצעים אחרים לעשות זאת. מתוך אמונה בכוחה של רפורמה מוסדית להביא לידי שינויים רצויים ונחוצים במערכת הפוליטית ומתוך הכרה במעלותיהם של המודלים להרכבת ממשלה שהוצעו כחלופות למודל הנהוג בישראל והכרה בחסרונותיו של מודל זה אנו מסתייגים מהרעיון של שינוי תהליך הרכבת ממשלות בישראל. אנו סבורים שהתועלת שעשויה לצמוח משינוי אינה מצדיקה את הסיכון הכרוך בו, הנובע מהאי-ודאות בכל הנוגע להשפעותיה של רפורמה בנסיבות נתונות ובזמן נתון. סיכון גדול עוד יותר כרוך באימוץ מודל שלא יושם מעולם בישראל או מחוצה לה, קרי מודל "רק ראש הרשימה הגדולה הוא מרכיב הממשלה".