הפורום לתיקון שיטת הממשל: מפגש שלישי - ענף שיטת הבחירות

1. שינוי פתק ההצבעה בד בבד עם חלוקה לאזורי בחירה הניסיון הבין-לאומי מראה כי שיטת בחירות רשימתית פתוחה למחצה, שבה הבוחרים יכולים להצביע לרשימה מפלגתית (אשרור רשימת מועמדים שקבעה המפלגה) או למועמד אחד או יותר מרשימת המועמדים (באמצעות סימון או דירוג) רווחת מאוד במדינות שבהן נהוגה חלוקה לאזורי בחירה. אנו סבורים כי יש לאמץ בישראל שיטת בחירות פתוחה למחצה בד בבד עם הכנסתו של מרכיב האזור. עם זאת אין פירושו של דבר שאי-אפשר לקיים בחירות רשימתיות פתוחות למחצה בשיטה ארצית. בסלובקיה, לדוגמה, הונהגה שיטה ארצית ב-1998 (החלוקה לארבעה מחוזות בחירה בוטלה), וכל מפלגה בה מציגה רשימה שיכולה להכיל עד 150 מועמדים. כל בוחר בסלובקיה יכול לסמן עד ארבעה ממועמדי המפלגה שהוא מצביע לה. מועמדים שזכו ב-3% או יותר מסך הקולות הכשרים שניתנו למפלגה הם הראשונים שזוכים במושב בפרלמנט, ויתר המועמדים נקבעים לפי הרשימה שהציגה המפלגה. 2. מספר המועמדים שיש לסמן בפתק ההצבעה אם תתקבל הסכמה עקרונית שבישראל תאומץ שיטת בחירות רשימתית פתוחה למחצה במתכונתה המורחבת (סימון של יותר משני מועמדים ברשימה המפלגתית), יהיה צורך להכריע בשאלות כגון כמה סימונים יוקצו לכל בוחר ואם תינתן לו אפשרות לדרג את המועמדים המופיעים ברשימה המפלגתית (לתשובות על שאלות אלה עשויות להיות השפעות ניכרות על המפלגות ובייחוד על מערכת היחסים שבין הנציגים הנבחרים במפלגות הבינוניות והקטנות). בחינת השאלות הללו מעלה מגוון גדול של אפשרויות: א. סימון של עד שני מועמדים בכל המפלגות - האפשרות הראשונה (והמוגבלת) מעניקה לבוחר שלוש ברירות: הצבעה למפלגה בכללותה, סימון מועמד יחיד ברשימה המפלגתית או סימון של שני מועמדים ברשימה המפלגתית. אפשרות זו, הנהוגה למשל בצ'כיה, ממתנת תופעות שליליות שעלולות להתעורר עקב סימונים רבים (ראו בהמשך). נוסף על כך נשמר כוחם של הגופים הבוחרים במפלגות, בעיקר הבינוניות והקטנות, בקביעת רשימות המועמדים, והמפלגות אינן מאבדות את השליטה בנבחריהן. עם זאת בשיטה זו השפעת הבוחרים על רשימות המועמדים, בעיקר במפלגות הגדולות, היא שולית. ב. סימון של עד שלושה או ארבעה מועמדים בכל המפלגות - אפשרות רחבה יותר מקודמתה, הנהוגה למשל בסלובקיה (שבה יכולים הבוחרים לסמן עד ארבעה מועמדים), היא לאפשר לבוחרים לסמן עד שלושה או ארבעה מועמדים ברשימה המפלגתית. אפשרות זו מעצימה את כוחם של כלל בוחרי המפלגה, אך עלולה להחליש את הגוף המפלגתי הבוחר ואת כוחו בקביעת רשימת המועמדים, בעיקר במפלגות הקטנות, הזוכות בחמישה מושבים לכל היותר. ג. סימון של עד חמישה מועמדים בכל המפלגות - אפשרות זו היא למעשה הרחבה נוספת של האפשרות לסמן מועמדים ברשימה המפלגתית ואינה נהוגה בשום מדינה. יתרונה בולט בעיקר במפלגות גדולות הזוכות, למשל, ב-30 מושבים: סימון של חמישה מועמדים יכול להיות בעל ערך ולהביא לידי בחירתם של אחדים שאולי לא היו מצליחים להיבחר בדרך אחרת, וזאת בלי ליצור השפעות מרחיקות לכת על הרשימה המפלגתית. הבעיה נוצרת במפלגות קטנות הזוכות, למשל, בחמישה מושבים: סימון של חמישה מועמדים יכול לקדם את מי שהארגונים המפלגתיים אינם חפצים למקמם במקום גבוה ברשימה, כלומר ככל שמספר הסימונים רב יותר הגופים המפלגתיים הבוחרים עלולים להיפגע. ד. סימון של יותר מחמישה מועמדים בכל המפלגות - מדינות אחדות מרחיבות את אפשרות הסימון ליותר מחמישה מועמדים. כך למשל נהוג בבלגיה, שבה יכולים הבוחרים לסמן מועמדים כמספר הנציגים העומדים לבחירה במחוז. החסרונות הגדולים של אפשרות זו מבחינת המפלגה הם החלשת הגופים המפלגתיים הבוחרים, היעדר שליטה על הרכב הרשימה שתיבחר ופגיעה בלכידות הרשימה ובמשמעת הסיעתית. לנוכח האמור לעיל אפשר לשקול לאמץ בישראל את אחת האפשרויות האלה: א. סימון של עד שלושה או ארבעה מועמדים בכל המפלגות ללא קשר לגודלן - השפעותיה של אפשרות זו על המפלגות הגדולות עשויות להיות צנועות למדי, ואילו השפעותיה על המפלגות הקטנות והבינוניות עשויות להיות גדולות יותר. ב. סימון מועמדים על פי גודל המפלגה - מספר הסימונים ייקבע על פי גודלה של המפלגה בבחירות הקודמות. כך לדוגמה אפשר לקבוע כי בוחריהן של מפלגות חדשות או מפלגות שהיו להן פחות מעשרה מושבים בבחירות הקודמות יוכלו לסמן עד שלושה מועמדים, ובוחריהן של מפלגות שהיו להן יותר מעשרה מושבים בבחירות הקודמות יוכלו לסמן עד חמישה מושבים. שיטה זו ממתנת את ההשפעות השליליות האפשריות של שיטת הסימונים על מפלגות קטנות וחדשות. עם זאת היא אינה נהוגה בשום מדינה בעולם, והיא פוגעת במידה מסוימת בעקרון אחידות ההצבעה. ג. קביעת אופן בחירת הרשימות על ידי המפלגות - אפשרות זו משאירה בידי המפלגות את ההחלטה אם יש לסמן מועמדים בפתק ההצבעה, כיצד וכמה. המדינה לא תקבע או תגביל בחוק את מספר הסימונים, וכל מפלגה תשרטט את פתק ההצבעה שלה כראות עיניה: אם היא תרצה להציג רשימה סגורה היא תוכל לעשות זאת, ואם היא תרצה לאפשר לבוחריה לסמן חמישה מועמדים או יותר היא תוכל לעשות גם זאת. אפשר לשער כי מפלגות שירצו להראות שהן מבוססות על הליכים דמוקרטיים ופתוחים יאפשרו לבוחריהן לסמן כמה מועמדים. רפורמה מעין זו יכולה לסייע במידת מה בשיקום מעמדן של המפלגות. ד. סימון מועמדים בפתק ההצבעה רק עם הכנסת יסוד האזור לשיטת הבחירות בישראל - לפי מתכונת זו, מספר המועמדים שיוכל כל בוחר לסמן ייקבע על פי מספר הנציגים שייצגו את מחוז הבחירה שלו. יתרונה של שיטה זו הוא בדיפרנציאליות שבה: בוחרים במחוזות קטנים, בני שישה מושבים לדוגמא, יוכלו לבחור מועמדים מעטים, למשל שלושה, ובוחרים במחוזות גדולים יותר, בני 12 מושבים לדוגמא, יוכלו לסמן מועמדים רבים יותר, למשל שישה. ביוון ובקפריסין נהוגה שיטה מעין זו. ה. הצבעת העדפה (דירוג) - האפשרות האחרונה היא בחירה באמצעות דירוג מועמדים (1, 2, 3 וכך הלאה), המכונה גם הצבעת העדפה. יתרונה הבולט של שיטה זו הוא שהיא מביאה בחשבון את העדפות הבוחרים, והן שיקבעו את התוצאות הסופיות. שיטה זו נהוגה בהצבעה המפלגתית באיסלנד ובנורווגיה, אך מאחר שנדרשת מכסה גבוהה לשינוי מיקומם של המועמדים, היא לא מביאה לידי שינוי הרשימות שקבעו המפלגות. כדי לפתור זאת אפשר לקבוע מכסה נמוכה יותר (למשל 10% מקולות הבוחרים) או לאמץ שיטת העדפה כגון "שיטת הנקודות" (points system), שבה הבוחר מעניק את מרב הנקודות למועמד המועדף עליו (5 - אם מותר לסמן חמישה מועמדים), המועמד השני בדירוג מקבל נקודות מעטות יותר (4 - אם מותר לסמן חמישה מועמדים) וכך הלאה. ואולם שיטה זו אינה נהוגה בבחירות הכלליות במדינה כלשהי. אפשרות אחרת היא לאמץ את שיטת הקול היחיד הנייד, הנהוגה באירלנד ובמלטה, אך להגביל את הצבעת ההעדפה למפלגה אחת בלבד (שלא כמו באירלנד ובמלטה שבהן יכולים הבוחרים לדרג מועמדים ממפלגות שונות). אפשרות זו מורכבת מבחינת הליך ספירת הקולות, בייחוד במישור הארצי. נסכם ונזכיר - גם אם לפתיחת פתק ההצבעה יש השפעות כלשהן, הן קרוב לוודאי מוגבלות משום שהניסיון הבין-לאומי מוכיח כי מרבית הבוחרים נוטים לראות בפתק ההצבעה פתק סגור או לסמן מועמדים מעטים, מוכרים ובולטים, שעל פי רוב כבר מכהנים והיו זוכים בלאו הכי בייצוג. כמעט בכל המדינות שקיימת בהן שיטה רשימתית פתוחה למחצה השינויים ברשימות המועמדים עקב סימון מועמדים ביום הבחירות הם מעטים ושוליים. רק בבלגיה, שבה האפשרות לסמן מועמדים היא הרחבה ביותר (כגודל מחוז הבחירה), ניכרו שינויים גדולים יותר במערכת הבחירות שהתקיימה בשנת 2003. בבחירות אלה סימנו 67% מהבוחרים מועמד אחד או יותר מהמועמדים ברשימות המפלגתיות, ובזכות הצבעות ההעדפה הצליחו 18 מועמדים לעקוף מועמדים שהיו ממוקמים מלכתחילה במקומות גבוהים יותר ברשימה המפלגתית. לולא הצבעות ההעדפה 11 מהם לא היו נבחרים כלל, שכן הם היו ממוקמים במקומות לא ראליים. נראה כי יתרונה של השיטה אינו בשינוי הרשימות המתמודדות דווקא, אלא בחשיבותה הסמלית: הרחבת אפשרויות הבחירה העומדות לפני הבוחרים לשם חיזוק הקשר בין הבוחרים לנבחריהם. יש עוד שתי סוגיות הדורשות הכרעה בעניין פתיחת פתק ההצבעה: א. נוסחת החלוקה של הקולות האישיים - יש לקבוע את מכסת הקולות הנדרשים למועמד כדי להיבחר באופן מידי (למשל 5%, 10% או 25% מקולות הבוחרים). ככל שהמכסה גבוהה יותר, כך קשה יותר למועמדים להיבחר במישרין באמצעות קולות הבוחרים. ב. פתיחה הדרגתית של פתק ההצבעה - אפשר לקבוע כי במערכת הבחירות הראשונה יסומן מועמד אחד, במערכת הבחירות השנייה יסומנו שני מועמדים, ובמערכת הבחירות השלישית יסומנו שלושה מועמדים. 3. הסתירה בין הכנסת מרכיב אישי להצבעה לעידוד הקמת קואליציות טרום-בחירות בהסכם המכונן את המערך האלקטורלי טרום-בחירות (להלן: קואליציית טרום-בחירות) נקבע סדר הרשימה המשותפת המתמודדת בבחירות ונקבעת חלוקת המקומות ברשימה בין המפלגות השונות המרכיבות אותה. אלא שבבחירות כלליות בשיטה רשימתית פתוחה למחצה יכולים הבוחרים לשנות את סדר הרשימה שנקבע, ו"להפר" את ההסכם שהושג בין המפלגות המרכיבות אותה. לדוגמה, אם מפלגות הליכוד וש"ס מרכיבות קואליציית טרום-בחירות שבמסגרתה נקבע שש"ס תזכה לשבעה נציגים ב-30 המקומות הראשונים ברשימה, בבחירות הכלליות יכולים בוחרי הרשימה לשנות את סדרה כך ש-30 המקומות הראשונים יכללו 14 חברים מש"ס או לחלופין רק ארבעה חברים. שתי האפשרויות סבירות: הראשונה - משום שמפלגות גדולות פחות והיררכיות יותר, כמו ש"ס, יוכלו להנחות את בוחריהן להצביע למועמדים מסוימים ברשימה המשותפת וכך לקדם אותם; השנייה - משום שמצביעי הליכוד רבים יותר. החשש שכוחן של מפלגות בתוך קואליציית טרום-בחירות ייפגע מהכנסת מרכיב אישי לשיטת הבחירות עלול לגרום אפוא לסירובן להשתתף בקואליציה כזאת. כדי להפחית את חששן של מפלגות מפתיחת פתק ההצבעה וממתן אפשרות לבוחרים לסמן ביום הבחירות את המועמדים המועדפים עליהם אפשר לאמץ כל אחת מן האפשרויות האלה: א. השארת ההחלטה בידיהן של המפלגות - מפלגות שיחליטו להתמודד ברשימות משותפות יצטרכו להחליט אם הן מאפשרות לבוחריהן לסמן מועמדים בפתק ההצבעה, או שהן מעדיפות שימוש בפתק הצבעה רשימתי סגור (עם או בלי שמות) שאי-אפשר לשנותו. בחירה בברירה זו עשויה לתרום להיתכנות הרפורמה, משום שהיא תקל על מפלגות ורשימות שאינן מקיימות שום הליך דמוקרטי פנימי ואינן מוכנות לקיים שום הליך כזה (יהדות התורה, ש"ס) לתמוך בו. עם זאת אימוצה מעלה קושי אחר: אם כל המפלגות הגדולות ישתתפו בקואליציות טרום-בחירות, למשל רשימה משותפת של הליכוד וישראל ביתנו ורשימה משותפת של העבודה וקדימה, וישתמשו בפתק הצבעה רשימתי סגור, עלול להיווצר מצב שבו אף לא מפלגה גדולה אחת תשתמש בפתק הצבעה רשימתי פתוח למחצה, והשפעתה של הרפורמה תהיה מינימלית. ב. שימוש בפתק הצבעה פתוח למחצה שיאפשר לבוחרים לשנות את הרכב הרשימה באופן מינורי בלבד - אפשר לקבוע למשל שמועמד יצטרך לקבל מכסת קולות גבוהה כדי לקדם את מיקומו ברשימה, או לאפשר סימון של מועמדים מעטים בפתק ההצבעה. אמנם כך תפחת עוצמת המרכיב האישי בשיטת הבחירות, אולם יפחת גם חששן של המפלגות משינוי דרמטי של סדר הרשימה המשותפת, ותגדל הסבירות לחבירתן לקואליציית טרום-בחירות. ג. שימוש בפתק הצבעה פתוח למחצה שיאפשר למפלגות השונות לשמור על יחסי הכוחות שנקבעו ביניהן מראש ברשימה המשותפת - אפשרות זו דורשת את קיומם של מנגנונים "טכניים" שונים, כגון מתן אפשרות לסמן את מועמדיה של מפלגה אחת בלבד (למשל רק את מועמדי הליכוד) והיעדר אפשרות לסמן את מועמדי המפלגה האחרת (למשל מועמדי ש"ס), שמקומם ברשימה יהיה מובטח על פי ההסכמים שנחתמו טרם הבחירות. במילים אחרות, המרכיב האישי בשיטת ההצבעה יחול רק על מועמדי אחת המפלגות ברשימה המשותפת ולא על מועמדי המפלגה האחרת. חסרונו של מנגנון זה הוא היותו מסובך מן הבחינה הטכנית, ואם יאומץ יהיה גם צורך לתת את הדעת לאפשרות שמפלגות יבקשו לשריין מועמדים נוספים ברשימה: מזכ"ל, בכירים, נציגי מגזרים (נשים, מיעוטים ועוד). ד. כינון הסכמים בין המפלגות המרכיבות רשימות משותפות שיסייעו להן לשמור על יחסי הכוחות ביניהן ברשימה המשותפת - כך למשל הן יוכלו לקבוע שאם אחת המפלגות החברות ברשימה המשותפת תיפגע במידה ניכרת משינוי סדר הרשימה על ידי הבוחרים, חבר כנסת אחד מהמפלגה שקיבלה מושבים נוספים יתפטר מהכנסת, ובמקומו ייכנס לכנסת מועמד מן המפלגה שנפגעה משיטה זו. הסכם דומה, שנחתם אמנם בנסיבות אחרות, יושם על ידי הסיעה המשותפת של יהדות התורה לאחר בחירות 1992: מיד לאחר הבחירות התפטר חבר כנסת שנבחר מטעם אגודת ישראל, ובאמצע הקדנציה התפטר, על פי הסכם רוטציה, נציג נוסף שלה, ובמקום שניהם נכנסו לכנסת נציגי דגל התורה. כך סיימה דגל התורה את הקדנציה עם שני חברי כנסת (מתוך ארבעה ברשימה המשותפת), אף על פי שמיד לאחר הבחירות לא כיהן בכנסת אפילו אחד מחבריה. ה. מזעור החשש האמור באמצעות הצגת השוואות בין-לאומיות מבוססות - על פי הניסיון הבין-לאומי, השפעתם של הבוחרים על סדר המועמדים שקבעו המפלגות היא שולית למדי. לפיכך אין בסיס לחשש שהבוחרים "יטרפו את הקלפים" וישנו את סדר הופעת המועמדים במערך האלקטורלי, ואין צורך למנוע מהבוחרים את אפשרות סימון המועמדים, החשובה לחיזוק הקשר בין הבוחר לנבחר.