סף החסימה החוקי: ישראל במבט השוואתי

הפורום לתיקון שיטת הממשל הוקם כדי לשמש סמכות ציבורית מקובלת ומעוגנת בתודעה הציבורית אשר תבחן, תגבש ותניע שיח ציבורי מעמיק שעיקרו רפורמות ושינויים שמטרתם לשמר את הדמוקרטיה הפרלמנטרית כשיטת השלטון בישראל. צוותי המחקר של המכון מגבשים הצעות קונקרטיות, ישימות ומבוססות לשינויים ולתיקונים בשיטת הבחירות, במבנה המפלגות ותפקודן ובשיטת השלטון. לקראת המפגש השני של הפורום נכתב נייר העבודה בנושא סף החסימה החוקי: ישראל במבט השוואתי הכולל ניתוח של המצב הקיים ושורת המלצות לתיקונו.

תקציר נייר העבודה
סף החסימה החוקי הוא מנגנון הקבוע בחוק לפיו רשימה שאיננה מצליחה לזכות בשיעור מוגדר מהקולות הכשרים, לא זכאית להשתתף בחלוקת המושבים בבית הנבחרים.

מטרותיו של מנגנון זה הינן ליצור חסם כניסה לפוליטיקה למפלגות חדשות (במיוחד אם הן קיצוניות) ולהפחית את מספר המפלגות בבית הנבחרים.

אימוץ סף חסימה גובֶה מחיר: הוא פוגע בשיקוף המדויק של העדפות הבוחרים ובעיקרון הייצוגיות.

ככל שסף החסימה גבוה יותר הוא עשוי להטיב עם המפלגות הגדולות, למתן את רמת השיסוע בקואליציה ובממשלה, ולחזק את כושר המשילות.

ככל שסף החסימה נמוך יותר הוא יוביל (לצד שמירה על עקרון הייצוגיות) למערכת מפלגות מקוטבת מאוד, המקשה במשטרים פרלמנטריים על הרכבת קואליציות, לפגיעה ביציבות ולערעור כושר המשילות.

בחינה השוואתית בינלאומית מצביעה על כך שסף החסימה החוקי הנהוג בישראל (2%) הוא מהנמוכים מבין 17 הדמוקרטיות (הנבחנות במחקר) ששיטתן יחסית ושהנהיגו סף חסימה חוקי. רק בהולנד ובקפריסין סף זה נמוך יותר (0.67% ו-1.8% מקולות הבוחרים בהתאמה). בדנמרק הוא זהה לסף הנהוג בישראל, וב-13 המדינות הנותרות נהוג סף חסימה חוקי גבוה יותר.

מהדמיות של תוצאות הבחירות לכנסת ב-2009 לפי ספי חסימה הגבוהים מ-2% (המבוססות על ההנחה שהצבעת הבוחרים לא משתנה), מצטיירות שתי מגמות בולטות: ככל שעולה סף החסימה החוקי (עד לרמה של 5%) מצטמצם מספרן של המפלגות במערכת הפוליטית מחד, וגדֵל שיעור הקולות המבוזבזים מאידך. ככלל ניתן לראות כי:

• העלאת סף חסימה ל-2.5% (הצעה שאושרה בעבר בקריאה טרומית) הייתה מונעת רק ממפלגת בל"ד להשתתף בחלוקת המושבים, וצעד זה לא היה מביא לשינויים מהותיים בחלוקת המושבים.

• העלאת סף החסימה החוקי ל-3% כבר מביאה לשינוי משמעותי יותר בתוצאות הבחירות: שלוש מפלגות - בל"ד, מר"צ והבית היהודי - לא היו עוברות את סף החסימה. גם שיעור הקולות המבוזבזים היה גדל באופן ניכר, ל-11.4% מסך הקולות הכשרים.

• העלאת סף החסימה החוקי ל-4% או ל-5% הייתה מביאה לכך שכמחצית ממספר המפלגות שזכו בפועל בבחירות 2009 לא היו זוכות במושבים (בל"ד, מר"צ, הבית היהודי, חד"ש, האיחוד הלאומי, רעם-תע"ל, ובהדמיה של סף חסימה העומד על 5% - גם יהדות התורה). בהתאמה, גם חמישית עד רבע מקולות הבוחרים היו מתבזבזים.

• עוד עולה בבירור מתוצאות ההדמיות כי העלאת סף החסימה הייתה מחזקת משמעותית את שתי המפלגות הגדולות (קדימה והליכוד). הפער בניהן נותר אומנם קטן, אך כבר בסף חסימה של 3% ניכר כי שתיהן היו זוכות ברוב מוחלט של מושבי הכנסת (61 מנדטים) ויכלו, אילו חפצו בכך, להקים יחדיו קואליציה צרה.

מהאמור לעיל עולה כי להעלאה משמעותית של סף החסימה החוקי בישראל עלולות להיות השלכות שליליות:

• הדרה של קבוצות מיעוט (מחיקת המפלגות המייצגות את קבוצות המיעוט בחברה הישראלית מהמפה הפוליטית).

• פגיעה קשה בעקרון הייצוגיות ובלגיטימיות של שיטת הבחירות.

• ירידה בשיעור ההשתתפות בבחירות.

עם זאת, להעלאה הדרגתית ומתונה של סף החסימה החוקי בישראל עשויות בהחלט להיות השלכות חיוביות:

• תמרוץ מפלגות לחבור יחדיו לבריתות לפני הבחירות, שאם לא כן הן לא תעמודנה בחסמי הכניסה של שיטת הבחירות. באופן זה יצטמצם מספר המפלגות המתמודדות, מבלי שקבוצות חברתיות ומיעוטים יודרו מהכנסת.

• הבריתות המפלגתיות יעודדו מיתון עמדות קיצוניות ואולי אף יצניעו עקרונות סקטוריאליים (משום שהמפלגות הללו לא תאלצנה להילחם על אותו פלח בוחרים).

• חיזוק המפלגות הגדולות כבר מהעלאה מתונה של סף החסימה (3%). כתוצאה מכך יכולת המיקוח של המפלגות הקטנות הייתה קטֵנה, גם אם בסופו של דבר לא הייתה קמה קואליציה דו מפלגתית, והיא הייתה מקילה על תהליך הרכבת הממשלה ולא פחות מכך - על תחזוקתה.

גם בחינת ההשפעה של ספי החסימה המגוונים הנהוגים ברשויות המקומיות בישראל על מספר המפלגות בכל רשות (במערכת הבחירות של 2008) מצביעה על כך שככל שסף החסימה החוקי גבוה יותר כך קטֵן מספרן של המפלגות הזוכות במושבים, בעוד שבמקרים שבהם סף החסימה נמוך, גדֵל מספרן של המפלגות הזוכות לייצוג. כך למשל, בשלוש הרשויות המקומיות הגדולות, שבהן 31 חברי מועצה (ולכן סף החסימה החוקי בהן נמוך למדי ועומד על 2.4%) זכו 12.3 מפלגות בממוצע בייצוג; ומנגד, ב-56 רשויות מקומיות שבהן תשעה חברי מועצה (ולכן סף החסימה החוקי בהן גבוה למדי ועומד על 8.3%) זכו 5.1 מפלגות בממוצע בייצוג.

לנוכח כל האמור לעיל המלצתו של צוות המחקר היא להעלות באופן מתון והדרגתי את סף החסימה החוקי בישראל לרמה של 3%. העלאה מתונה ומדורגת:

• תפחית את מספר המפלגות בישראל ותמתן מעט את הקיצוניות בה, אך בו בזמן לא תפגע באופן ניכר בעקרון הייצוג - בעיקר של קבוצות מיעוט.

• תעודד חבירה של מפלגות בטרם בחירות לבריתות גדולות יותר, ועל ידי כך יפחת שיעור בזבוז הקולות ויוצנעו אינטרסים סקטוריאליים.

• תחזק את המפלגות הגדולות ותקל על הרכבת הממשלה ועל יכולת המשילות.

• תאפשר לבחון את ההשפעות של שינוי זה לקראת בחינה של העלאות עתידיות נוספות (עד למקסימום של 5%).

בנוסף, ניתן לחשוב על פריסת ההעלאה של סף החסימה על פני שתי מערכות בחירות: במערכת הבחירות הקרובה יועלה סף החסימה החוקי ל-2.5% ובמערכת הבחירות הבאה יועלה סף החסימה ל-3%, זאת מתוך מטרה להעניק הזדמנות, הן לבוחרים הן לנבחרים, להסתגל לחסם הכניסה החדש למערכת הפוליטית.

לבסוף, במידה ויוחלט על העלאת סף החסימה באופן משמעותי, מן הראוי לשקול בכובד ראש מתן פטור למיעוטים מסף חסימה זה על מנת להבטיח את המשך ייצוגם החיוני בבית המחוקקים הישראלי.