מבט השוואתי: השתלטות על גופי ביטחון באמצעות מינויים ופיטורים

להורדת הסקירה המלאה (PDF)

Photo by Canva

מבוא

השתלטות על גופי הביטחון, השיטור, המודיעין והאכיפה המדינתיים (להלן: גופי הביטחון) ושימוש בהם הוא יסוד מרכזי במהלכים להחלשת דמוקרטיות ומוסדותיהן עד כדי פירוקן והחלפתן במשטרים אוטוקרטים.¹ גופי ביטחון שעברו השתלטות צפויים לסייע להשתלטות על יתר מוסדות המדינה ועל מנגנוני המידע והבקרה בחברה ומוקדי הכוח בה, לתרום לביצור שלטון ארוך טווח אגב יצירת תלות מתמדת בשליטים, ליצור מצג שווא של דמוקרטיה מתפקדת גם כשהיא חלשה או כבר איננה, ולשמש להשתקת ביקורת על השלטון.²

ההשתלטות על גופי הביטחון הופכת אותם מרשויות הפועלות על-פי דין ולטובת הציבור במדינה דמוקרטית לגופים המחויבים לשליטים, כך שהלכה למעשה, שלטון החוק והפרדת הרשויות מפורקים וזכויות יסוד אינן מוגנות. בתנאים כאלה גם לא יכולות להתקיים בחירות סדירות, חופשיות והוגנות.³ באופן זה ההשתלטות על גופי הביטחון – שאליה נלווית גם השתלטות על רשויות שלטון אחרות ועל שומרי סף נוספים – עלולה לסייע להוציא אל הפועל מהלכים נוספים להחלשת הדמוקרטיה: הצרת צעדי האופוזיציה ופגיעה בתחרות הפוליטית במטרה לבצר את השלטון גם בטווח הרחוק.⁴

למותר לציין כי בהקשרים אחרים מינויים ופיטורים במוסדות המדינה, לרבות בגופי הביטחון, אשר נעשים כדין ולמטרות ראויות, עשויים להיות תקינים ואף ראויים במדינות דמוקרטיות. בדומה לכך, התהליכים והמהלכים המביאים להחלשת דמוקרטיות עד כדי חיסולן הם רבים ורחבים מסוגיית המינויים והפיטורים בגופי הביטחון. מסמך קצר זה מפנה זרקור עם אלומת אור ממוקדת על מינויים ופיטורים של ממלאי תפקידים בגופי הביטחון, בייחוד תפקידים בכירים ומשפיעים, כרכיב מרכזי בהשתלטות על גופים אלה במסגרת תהליכים של פירוק מדינות דמוקרטיות או גיבוש וביצור של משטרים אוטוקרטים. המסמך מתמקד במינויים ופיטורים בתהליכים כאלה שהתרחשו בשלושת העשורים האחרונים בוונצואלה, תורכיה, פולין והונגריה.

המתואר במסמך זה מבקש להמחיש כי מינויים ופיטורים בהליכי השתלטות אנטי-דמוקרטיים על גופי הביטחון נועדו להפוך את גופי הביטחון למחויבים לשליטים, מפלגותיהם, שותפיהם ועושי דברם, באופן שמבטל את כפיפותם לחוק – ולדמוקרטיה בכלל – ומערער על נאמנותם לציבור (או גובר עליהן). לא אחת המינויים והפיטורים משתלבים ברפורמות ארגוניות, בשינוי הגורמים הממנים ואף בחקיקה ייעודית. הם גם משתלבים, כאמור, במהלכים רחבים יותר של פגיעה בחירויות ובמוסדות הדמוקרטיים, אשר חורגים מהיקף מסמך זה.

1. תורכיה

מפלגת הצדק והפיתוח (Justice and Development Party, להלן גם: מצו"ף) בראשות רג'פ טאיפ ארדואן זכתה ברוב פרלמנטרי בבחירות כלליות שנערכו בסוף 2002. היא הייתה המפלגה הראשונה בעלת אופי מוסלמי מובהק שהקימה ממשלה ללא שותפים קואליציוניים.⁵ תקופת כהונתה הראשונה של מצו"ף התאפיינה בניהול ענייני המדינה ובהיצמדות, לפחות לכאורה, להבטחותיה לחזק את הדמוקרטיה ואף לקדם ולהשלים תהליך של הצטרפות לאיחוד האירופי. במסגרת זו גם היחס לגופי הביטחון לא התאפיין תחילה בהתקפות גסות או בעלות אופי אוטוקרטי ברור.

ההשתלטות על הצבא, בדומה להשתלטות על המשטרה, לא הייתה מיידית ולא נעשתה באבחת חרב. עם זאת, היא הייתה מהצעדים הראשונים שנקטו ארדואן ושותפיו, עוד לפני מרבית המהלכים המתקדמים לפירוק הדמוקרטיה במדינה ולמעבר הדרגתי למשטר אוטוקרטי. נראה כי הסיבות העיקריות להסתערות המוקדמת על הצבא הייתה מעמדו המושרש, לצד בתי המשפט – בייחוד בית המשפט החוקתי, כשומר החוקה החילונית והדמוקרטית של המדינה ויכולתו הבלתי-מבוטלת להוות משקל נגד לממשלות נבחרות הסוטות, לכאורה, ממסגרת זו.⁶ במקביל, החלו ארדואן ושותפיו להשתלט עם על המשטרה ושירותי המודיעין באמצעות פיטורי מתנגדיהם וגורמי מקצוע עצמאיים או דחיקתם ומינוי עושי דבריהם במקומם.

הרמטכ"ל התורכי Hilmi Özkök, מונה באוגוסט 2002, חודשים ספורים לפני עליית מצו"ף לשלטון. ממשלת מצו"ף לא החלה בניסיונות לפיטורים המוניים או אסטרטגיים (לרבות פיטורי הרמטכ"ל עצמו), אלא בשינויים מקדימים בגופים האחראיים והממנים. מעמדה של המועצה לביטחון לאומי (MGK) הפך למייעץ, היא הוכפפה לראש הממשלה, והוכנסה במפורש אפשרות למנות למזכיר המועצה אזרח, להבדיל מגורם צבאי בכיר.⁷ לתפקיד אכן מונה אזרח שמיעט לכנס את המועצה, ובעצם, תרם לשחיקת מעמדה.⁸

ב-2006 הוחלף הרמטכ"ל, בסוף תקופת כהונתו, בגנרל שצמח בשורות הצבא ולא היה מזוהה עם מצו"ף. מפנה משמעותי חל ב-2007, לאחר הבחירות ותחילת כהונתה השנייה של ממשלת מצו"ף.⁹ כהונה זו, שבה החלה אוטוקרטיזציה מובהקת במדינה, נפתחה בחקירות נרחבות וחשודות בהטייה ובמגמתיות נגד בכירים בצבא בעבר ובהווה, כמו גם יריבים פוליטיים ודמויות ביקורתיות. החקירות, שאליהן נלוו מעצרים, כתבי אישום והדחות רבות הופנו כלפי כמה מאות קצינים, בהם בכירים ביותר, ומרביתם זוהו כחילונים, רפובליקנים או ליברליים שנחשדו בקנוניה נגד הממשלה. מכלול החקירות, האישומים וההדחות כונה פרשת Ergenekon, וקצת לאחריה התעוררה פרשה דומה נוספת שכונתה Sledgehammer. בין הקצינים העצורים והמואשמים היה גם רמטכ"ל לשעבר שהואשם בלא-פחות מניהול ארגון טרור (ואף הוטל עליו מאסר ממושך, אך הוא שוחרר בעקבות החלטת בית המשפט החוקתי).¹⁰

החקירה וההעמדה לדין התאפשרה בעזרת אנשי מצו"ף ועוד יותר מכך – בעזרת בעלי ברית של ארדואן, אנשי פתהוללה גולן. גולן היה איש דת משפיע ואף המנהיג הרוחני של מצו"ף במשך כמה שנים, ורבים שעו לקריאותיו ולהדרכתו. אנשיו כבר הצליחו בשנות שלטון מצו"ף ושותפיה, עוד במהלך הכהונה הראשונה (2002-2007), לתפוס עמדות מפתח במשטרה ובתביעה באמצעות מינויים, אף לפני ביצוע גלי פיטורים נרחבים או מתוקשרים.¹¹

מינויים נרחבים אלה במשטרה ובתביעה כבר בשנים הראשונות לשלטון מצו"ף, הקלו על ביצועם של מינויים רבים נוספים, ולפי הערכות, ב-2012 או ב-2013 ההשתלטות על המשטרה הושלמה בעיקרה, וההשתלטות על הצבא הייתה בשלב מתקדם. ב-2011, על רקע רדיפות הקצינים, התפטרו הרמטכ"ל וצמרת הצבא – כמעט כולה. ארדואן, שזיהה את ההזדמנות, מינה לרמטכ"ל את הגנרל הבכיר היחיד שלא פרש ובעזרתו קידם קצינים אחרים במקום המתפטרים. הייתה זו נקודת שבר בעצמאות ובמקצועיות הצבא כגוף מאורגן.¹² בין לבין, במאי 2010 מונה פוליטיקאי המקורב מאוד לארדואן לראש ארגון המודיעין הלאומי, האמון הן על מודיעין פנימי, הן על חיצוני.¹³

ב-2013 שוב פנו ארדואן ואנשיו לשימוש מוגבר בהליכי מינויים ופיטורים כדי לטפל בבעיה חדשה. שירותי המודיעין, המשטרה, ובמידה רבה גם הצבא, היו אמנם תחת שליטתם, יחד עם בעלי בריתם עד כה, אלא שבשנה זו החל להתפתח (או להתגלות ולהחריף) קרע בין ארדואן ואנשיו לבעלי-בריתם, תומכי גולן. על רקע זה החלו ארדואן ואנשיו לפעול שוב במרץ לטיהור הצבא, המשטרה ושירותי המודיעין, הפעם – מאנשים המזוהים עם גולן, שותפיהם עד לאחרונה.¹⁴ בדצמבר 2013 ארדואן העביר מתפקידיהם עשרות קציני משטרה בכירים על רקע חקירת שחיתות נגד שריו ומקורביו.¹⁵ פעולות אלה התגברו במהלך 2014, שבראשיתה הודחו אלפי שוטרים, מהם קצינים רבים שהודחו, הועברו לתפקידים אחרים או הורדו בדרגה.¹⁶

בשנים 2016-2018 הנחיתו ארדואן ושותפיו מכת מחץ על שרידי הדמוקרטיה במדינה. תפקיד מרכזי היה גם להדחת בכירי הצבא. ארדואן ושותפיו ניצלו ניסיון כושל של הפיכה צבאית ב-15.07.2016, שהרמטכ"ל ובכירים אחרים בצבא התנגדו לו, כדי לערוך גל מעצרים, אישומים פיטורים והדחות נרחב ביותר לאורכה ולרוחבה של החברה התורכית. לפי דיווחים, תוך פחות מחודש למעלה מ-40% מהקצונה הבכירה ביותר – גנרלים ואדמירלים – נעצרו או הודחו, וכמוהם קצינים רבים מאוד בדרגות נמוכות, בינוניות וגבוהות יחסית.¹⁷ בחודש זה הודחו גם אלפי שוטרים, מהם קצינים בכירים, וההדחות נמשכו בתקופה שלאחר מכן.¹⁸ פיקוד הצבא והמשטרה עוצבו מחדש באמצעות מינויים.

 

2. ונצואלה

בשונה מהפתיחה האיטית של ממשלת מצו"ף בתורכיה, הנשיא הנבחר של ונצואלה, הוגו צ'אבס, ואנשיו נקטו במהלכי בזק אנטי-דמוקרטיים בפיזור רחב מאוד כבר ב-1999, מיד לאחר היבחרו של צ'אבס לנשיאות. כמו בתורכיה, הצעד הראשון היה טיפול מקדים בגופים הממנים ובהליכי המינוי. עד מהרה הורחבו סמכויות המינוי של הנשיא המכהן צ'אבס למנות קצינים בצבא תוך קביעת בלעדיות לנשיא.¹⁹ מאוחר יותר מינו צ'אבס ושותפיו קצינים המחויבים להם לתפקידים שונים בממשל כדי להציב את נאמניהם גם בעמדות השפעה מחוץ לצבא. כמו כן, ניצל צ׳אבס את הנאמנות האישית של בכירי הצבא לו ולשלטונו כדי להפקיד גופים אזרחיים רבים, לרבות חברות ממשלתיות וחברת הנפט הלאומית, בידי הצבא.²⁰

ב-2002 בוצעו הטיהורים הנרחבים ביותר בצבא. הרקע היה השפל בפופולריות של צ'אבס ומחאת ענק ציבורית, שבמסגרתה הפגין המון אדם ברחובות הבירה ובשלב מסוים אף צר על ארמון הנשיאות. צ'אבס הורה לצבא להתפרס ברחובות ולדכא בכוח את המחאות (דבר שלא היה אפשרי ללא שפיכות דמים), אך גילה שהמסורת של צבא מקצועי ומרוסן יחסית טרם התפוגגה כליל. ראשי הצבא לא מילאו את הוראותיו, ונראה שאף דרשו את התפטרותו. לבסוף כמה מהם אף הביאו להחזקתו במשמורת לזמן קצר. אחרים הביאו לשחרורו. בחודשים שלאחר אירועים אלה כמאתיים קצינים בעמדות השפעה פוטרו, אולצו לפרוש או הורדו בדרגה. אחרים קודמו. בדומה לכך, בתקופה זו צ'אבס השתלט גם על משטרת מטרופולין הבירה – הארגון החמוש השני בגודלו במדינה – והחליף את ראשיה.²¹

הדחת קצינים שנתפסו כביקורתיים או בלתי-מחויבים לחלוטין לצ'אבס ושותפיו נמשכה גם ב-2003 ובשנים שלאחר מכן. באותה עת נעשה ארגון מחדש גם של שירותי המודיעין, ובראשם הוצב נאמן לצ'אבס. פיטורי אנשי מקצוע הגונים, עצמאיים או ביקורתיים ומינוי עושי דבר צ'אבס בצבא ובשירותי המודיעין נמשך גם בשנים הבאות.²² כך, לצד שחיתות, איומים ותמריצים כלכליים בקנה מידה עצום, הובטחה המחויבות המוחלטת של גופי הביטחון לשליטי המדינה.

המחויבות של גופי הביטחון לשליטים סייעה גם לחילופי השלטון בין צ'אבס למחליפו מדורו לאחר פטירתו של צ'אבס ב-2013. אך לאחר מכן גם מדורו המשיך במינויים ופיטורים, שמעבר לתחלופה עיתית או טבעית, שימשו לשימור מחויבות הצבא לו, באופן אישי, ולשלטונו.²³

 

3. פולין

עם עליית מפלגת ״חוק וצדק״ לשלטון בשנת 2015, החלו מהלכים נרחבים להחלשת האיזונים והבלמים במדינה, כאשר החלשת ארגוני הביטחון השתלבה ברצף המהלכים הרחב, שכוון ברובו בשנים הראשונות להחלשת מערכת המשפט, לפגיעה בעצמאות השירות הציבורי, ולהשתלטות על התקשורת.

מהלכי הפוליטיזציה בגופי הביטחון נפתחו עם פיטורי מפכ״ל המשטרה בשלהי שנת 2015, חודשים ספורים לאחר שמונה לתפקיד על ידי הממשלה הקודמת.²⁴ המפכ״ל הבא שמונה התפטר בתוך שבועות ספורים, לאחר שנפתחה נגדו חקירה פלילית, ואילו המפכ״ל שמונה אחריו נתפס כמינוי פוליטי, ובמשך שבע שנות כהונתו, הוא הפגין יד קשה נגד מפגינים נגד השלטון והואשם באכיפה סלקטיבית של החוק, והפעלתו בעיקר נגד מתנגדים לשלטון.

גם בצבא נרשמו פיטורים רבים, כאשר לאורך השנים 2017-2015 קצינים רבים בצבא פוטרו או פרשו בשל לחץ פוליטי. כך, על פי דיווחים, כ-30 גנרלים – כרבע ממספר הגנרלים בצבא הפולני – וכן כ-260 קצינים בכירים נוספים אולצו לעזוב את תפקידם בפרק זמן זה.²⁵ דוגמא מובהקת לרדיפה של בכירים בצבא התרחשה בשנת 2015 כאשר גורמי שלטון, בגיבוי של כוחות חמושים, פשטו באישון ליל על מתקן נאט״ו ליד ורשה במטרה להחליף את מפקד המתקן במקורב לשלטון.²⁶

בכירים לשעבר במערכת הביטחון בפולין התריעו כי פיטורי הקצינים הבכירים – על היקפם ומהירות הוצאתם אל הפועל – מעמידים בסיכון ממשי את תפקודו היעיל של הצבא. בנוסף, הם ציינו כי המהלכים נעשים בד בבד עם מהלכי פוליטיזציה נוספים בצבא, כולל התערבות ישירה בסמכויות הפיקוד של הצבא, והקמה של ״כוח להגנה טריטוריאלית״, שנועד להיות כפוף ישירות לשר הבטחון.²⁷ עוד נטען כי הבכירים שאולצו לעזוב את הצבא הוחלפו במקורבים למפלגת ״חוק וצדק״, בדומה למהלכים שנעשו בשירות המדינה ובתקשורת הציבורית.²⁸

במקביל, נערכו מספר שינויים ארגוניים בארגוני הביטחון. במוקד – רפורמות בארגוני המודיעין שגררו צמצום של כוח האדם בארגונים לצד קידום מינויים חדשים על ידי השלטון. בנוסף, ארגוני מודיעין הוכפפו באופן ישיר לשרים דומיננטיים ממפלגת השלטון. ארגוני מודיעין שונים גם קיבלו סמכויות מעקב נרחבות יותר, מהלך שיצר דאגה בקרב רבים בפולין כי סמכויות אלה – שמופעלות על ידי גורמים מקורבים לשלטון – תופעלנה נגד מי שמתנגד לשלטון.²⁹

 

4. הונגריה

מפלגת פידס בראשות ראש הממשלה ויקטור אורבן חזרה לשלטון בהונגריה בשנת 2010 ופנתה במהרה לפוליטיזציה של מינויים במוסדות רבים – בשירות המדינה, במערכת המשפט, בתקשורת ובאקדמיה. מגמה זו לא פסחה גם על מנגנוני הביטחון.

סמוך לאחר עלייתו של אורבן לשלטון, נערכו שינויים מבניים רבים בשירותי המודיעין והשירות החשאי, באופן שהביא לאיחוד יחידות שונות, שבראשם הוצבו מקורבים לאורבן, ואף הוקמו ארגוני ביטחון חשאים חדשים. כך, לדוגמא, בשנת 2010, מיד עם עליית אורבן לשלטון, הוקם המרכז למלחמה בטרור (TEK), שלו סמכויות מעקב וחיפוש נרחבות. מאבטחו האישי של אורבן מונה לעמוד בראש המרכז, שנחשב כיום לבעל כוח רב בהונגריה.³⁰ בשנת 2018 נערכו חילופים בצמרת משרד ראש הממשלה, שאליו כפופה בין היתר סוכנות המודיעין הממשלתית IH. השר החדש זימן אליו את המנהל הכללי של הסוכנות ואת סגניו ופיטר אותם. במקביל לשיחת הפיטורין, צוותים ממשרד הפנים פשטו על הסוכנות ובמשך שבועות רבים חקרו את עובדי המשרד, ערכו חיפושים בארכיונים והחרימו מחשבים. על פי דיווחים בתקשורת, מטרת הפשיטה הייתה להחרים מסמכים העוסקים בפעילות כלכלית של עסקים המקורבים לשלטון (כולל חברה שבבעלות חתנו של ראש הממשלה).³¹ צעד משמעותי אחר לפוליטיזציה של ארגוני המודיעין התרחש בשנת 2022, כאשר לאחר ניצחון נוסף בבחירות, סוכנויות מודיעין רבות הועברו למשרד הקבינט של ראש הממשלה.³² בראש משרד זה עומד יד-ימינו של ראש הממשלה, ולאחרונה, בשלהי ממשל ביידן, אף הוטלו עליו סנקציות אישיות.³³

במקביל לשינויים המבניים ולפוליטיזציה במינויים, נרשמו גם צעדים להרחבה של סמכויות שירותי המודיעין, צעד שעורר חשש מהפעלת כלים נגד האופוזיציה, החברה האזרחית ועיתונאים. חשש זה החריף בשלהי 2023 כאשר נחקק חוק להקמת המשרד להגנת הריבונות, שלו ניתנו סמכויות נרחבות למעקב, איסוף מידע וחקירה נגד ארגונים, מפלגות ואזרחים החשודים בקשר עם גופים זרים.

בנוסף לפיטורים ולמינויי המקורבים בסוכנויות המודיעין, בשנת 2023 עבר חוק שמאפשר לפטר קצינים בצבא ששירתו לפחות 25 שנים, תוך מתן הודעה מוקדמת של חודשיים בלבד. נטען כי מטרת החוק היא לפטר קצינים בכירים שהפגינו נאמנות לנאט״ו, וכי הוא יביא ל״טיהור פוליטי״ בשורות הצבא.³⁴ שבועות ספורים לאחר מכן פוטר הרמטכ״ל,³⁵ וכן פוטרו מאות מפקדים בכירים נוספים.³⁶

 

סיכום

מינויים ופיטורים של ראשי גופי הביטחון וגורמים בכירים בהם, היוו מרכיב חיוני בהשתלטות עליהם ובהפיכתם מרשויות הפועלות על-פי דין ולטובת הציבור במדינות דמוקרטיות לגופים המחויבים לשליטים ופועלים למענם במדינות אוטוקרטיות (ונצואלה, תורכיה, הונגריה) או לבעלי השררה בדמוקרטיות מוחלשות (פולין). השתלטות באמצעות פיטורים ומינויים נעשתה בעיתוי ובקצב משתנה ובשילוב שינויים ארגוניים, פיקודיים וחקיקתיים.

במסגרת מהלכים אלה מפוטרים אנשי מקצועי עצמאיים או ביקורתיים ומוחלפים באחרים הנוחים יותר לשלטון, ולבסוף – בעושי דברי השליטים. פיטורים ומינויים מסוג זה הופכים לקלים, פשוטים ומהירים יותר לאחר שכבר נעשו די מינויים בכירים במסגרת ההשתלטות על גופי הביטחון. לעומת זאת, נראה, כי מניעת החלפתם של בכירי גופי הביטחון בשלבים מספיק מוקדמים עשויה להיות אפקטיבית בבלימת ניסיונות ההשתלטות.

כך היה, למשל, בברזיל, בעיצומה של מגיפת הקורונה, כאשר נשיא המדינה, בולסונרו, ניסה למנות את חברו האישי לעמוד בראש המשטרה הפדרלית. מהלך זה קודם ימים ספורים לאחר ששר המשפטים התפטר במחאה על הניסיון מצד הנשיא להתערב בעבודת המשטרה, ואף נפתחה חקירה לבירור הטענות. בית המשפט פסל את המינוי והבהיר כי ״המשטרה הפדרלית אינה סוכנות מודיעין של מוסד הנשיאות״. הנשיא תקף את ההחלטה אך ויתר על המינוי. המועמד שהנשיא ביקש למנות במקומו אמנם נבחר לנוכח הקשר שלו למועמד שנפסל, אך הוא בכל זאת לא היה תלוי באותה המידה בנשיא. כך, לדוגמה, במהלך תקופת כהונתו כמפכ״ל, קודמו חקירות נגד מקורבים לנשיא, בין היתר מכיוון שהתביעה ומערכת המשפט ליוו את החקירות מקרוב.³⁷

דוגמה זו ממחישה כיצד בלימת המינוי הפרסונאלי, לצד העמידה המתמשכת על המשמר על ידי הרשויות האחרות גם לאחר השלמת המינוי החלופי – מנעו את ״נפילת״ המשטרה לידי השלטון. אם כן, המחקר והניסיון ההשוואתי מלמדים כי יש חשיבות רבה לבלימת ההשתלטות על גופי הביטחון באמצעות מינויים ופיטורים כבר במהלכי ההשתלטות הראשונים. כך גדל לאין ערוך הסיכוי למנוע את ההשתלטות ולשמר את טיבם וייעודם של גופי הביטחון כמוסדות האמונים על-פי חוק על ביטחון המדינה ועל שלום הציבור במדינה דמוקרטית, להבדיל מרצון השליטים ומעמדם במדינה אוטוקרטית.