מאחורי כל גבר עומד עוד גבר: סגניות ראש רשות בשלטון המקומי

מימין לשמאל: חפצי זוהר, סגנית ראש עיריית באר שבע, תמונה: ויקיפדיה; חגית משה, סגנית ראש עיריית ירושלים, תמונה: ויקיפדיה; חן אריאלי, סגנית ראש עיריית תל אביב-יפו, תמונה: יונתן זינדל/פלאש90

הקדמה

חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975 מסדיר את הליך מינוי סגני ראשי הרשויות בישראל. החוק מחלק בין סוגים שונים של סגני ראש רשות (למשל, סגן המשמש גם כממלא מקום של ראש הרשות לעומת כאלה שלא). מכיוון שחברי המועצה בישראל אינם זכאים כלל לשכר או תגמול כספי, חשובה במיוחד החלוקה בין סגן ראש רשות בשכר וסגן ראש רשות שלא בשכר. החוק קובע מכסה של סגנים ושל סגנים בשכר שכל רשות רשאית למנות. הקריטריון המרכזי למכסה זו הוא מספר התושבים ברשות ולצידו יש גם כללים מיוחדים הנוגעים לרשויות בנגב ובגליל ורשויות קולטות עלייה. אף שאין חובה למנות סגני ראש רשות מרבית הרשויות נוהגות לעשות זאת ואף להגיע למקסימום במכסה שנקבעה להן. ברוב המקרים מתמנים הסגנים בהתאם להסכמות המתגבשות לאחר הבחירות בעת הקמת הקואליציה העירונית, אך קורה שבמהלך הקדנציה חלים שינויים בהרכב איוש סגני ראש הרשות.

סגני ראש הרשות, ובפרט אלו המקבלים שכר מהרשות המקומית, הם למעשה חלק מהנהלת הרשות ואחראים לסייע לראש הרשות בניהול השוטף של הרשות. החוק מאפשר לראש הרשות לאצול מסמכויותיו לסגניו, ובהנחיות משרד הפנים, בהתאם לפסיקה, נקבע כי סגן ראש רשות יהיה רשאי לקבל שכר אך ורק אם הואצלו לו סמכויות. מלבד הסמכויות המואצלות לחלק מהסגנים, עצם קבלת תפקיד הסגן, ובעיקר תפקיד הסגן בשכר המאפשר לחבר המועצה לעבוד בתפקידו ברשות, משקפים במידה לא מבוטלת את מידת הכוח שיש לנציגים המקומיים השונים במועצת הרשות.¹

בסקירה זו אנו מבקשים לנתח את היקף ושיעור המינוי של נשים לתפקידי סגניות ראשי רשויות בישראל. מכיוון שמינוי הסגנים והסגניות נעשה מתוך חברי המועצה, הניתוח יעשה גם בהשוואה להצגת מספר ושיעור חברות המועצה בישראל.

מבחינת מסד נתונים, אף שהחוק קובע כי מינוי סגנים בשכר כפוף לאישור משרד הפנים, בקשת חופש מידע שהגשנו למשרד הפנים נענתה באופן חלקי בלבד. מהמשרד התקבל מידע הכולל רשימת סגנים רק בחלק מהרשויות המקומיות, וגם זאת ללא הבחנה בין סגנים בשכר ולא בשכר. מידע מקיף יותר קיבלנו מעמותת עורכי דין לקידום מנהל תקין שאספה נתונים על רוב הרשויות מאתרי האינטרנט שלהן, מפרוטוקולים ומפנייה לרשויות, ואנו מודים לעמותה על מסירת המידע. שילוב של שני מקורות אלו ובדיקות שערכנו באופן פרטני בעצמנו באופנים שונים הוביל ליצירת רשימה מלאה של סגני ראשי רשויות ב-242 הרשויות בהן נערכו בחירות בפברואר 2024, בחלוקה לסגנים בשכר ולא בשכר, המשמשת לצורך סקירה זו.

ממצאים כלליים

מהממצאים עולה כי לאחר בחירות 2024 מונו בשלטון המקומי בישראל 73 סגניות ראש רשות, מתוכן 41 הן סגניות בשכר. בתרשים הבא מוצגת השוואה של שיעור הסגניות בהשוואה לשיעור חברות המועצה.

תרשים 1. שיעור ומספר הנשים בתפקיד סגנות ראש רשות, בהשוואה לשיעור ומספר חברות המועצה, לאחר בחירות 2024

 

נשים מהוות 15% מכלל הסגניות ומהסגניות בשכר, בעוד ששיעורן בקרב חברות המועצה גבוה יותר ועומד על 20%, כלומר, ישנה נטייה גבוהה יותר למנות גברים לתפקידי סגנות של ראשי רשויות, אף בהתחשב בשיעורן הנמוך ממילא של נשים במועצות הרשויות המקומיות.

מכיוון ששיעורן של נשים בקרב חברי מועצה ברשויות הערביות הוא נמוך במיוחד, בתרשים הבא מוצגים הנתונים בחלוקה בין רשויות יהודיות לרשויות ערביות. 

תרשים 2. שיעור הנשים בתפקיד סגנות ראש רשות, בהשוואה לשיעור חברות המועצה, לאחר בחירות 2024, לפי מגזר

 

ברשויות הערביות יש שיעור מזערי של נשים חברות מועצה. מתוך אלו מונו רק שתי נשים לתפקיד סגנית ראש הרשות, במועצה המקומית ג'יש (גוש חלב) ובמועצה המקומית דיר חנא, ושתיהן סגניות שלא בשכר.² לעומת זאת ברשויות היהודיות שיעור הסגניות – בשכר ושלא בשכר – גבוה יותר, ועומד על 20%, אך הוא נמוך יותר משיעור חברות המועצה ברשויות אלו העומד על 26%.

תרשים 3 מציג את הנתונים על היחס בין שיעור חברות המועצה ושיעור הסגניות בפילוחים לפי המעמד המוניציפלי של הרשות המקומית והדירוג החברתי-כלכלי שלהן. מכיוון שברשויות הערביות אין כמעט חברות מועצה וסגניות, הניתוח ממוקד ברשויות יהודיות בלבד. 

תרשים 3. שיעור הנשים בתפקיד סגנות ראש רשות, בהשוואה לשיעור  חברות המועצה, לאחר בחירות 2024, לפי מעמד מוניציפלי ולפי דירוג חברתי-כלכלי, רשויות יהודיות

 

מהתרשים עולה כי בניתוח לפי דירוג חברתי-כלכלי שיעור הסגניות גבוה יותר ככל שהדירוג החברתי-כלכלי גבוה יותר, וזאת כאמור, אף שהניתוח אינו כולל את הרשויות הערביות. ברשויות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך יש דומיננטיות גבוהה של הציבור החרדי ונראה שהדבר גורם לשיעור הנמוך במיוחד של סגניות ברשויות אלו (6%). באשר לניתוח לפי מעמד מוניציפלי, ניתן לראות שברשויות הגדולות ביותר, העיריות, שיעור הסגניות ובפרט הסגניות בשכר הוא הנמוך ביותר (18% ו-17% בהתאמה). עם זאת, מכיוון שמרבית תפקידי הסגנות בשכר הם בעיריות (מכיוון שמכסת הסגנים נקבעת לפי מספר התושבים), מרבית הסגניות בשכר מכהנות בעיריות (27 מתוך 41).

איוש תפקידי הסגנים בשלטון המקומי משקף במקרים רבים את יחסי הכוחות בין הרשימות מועצה, בעיקר בעיריות ובמועצות מקומיות שבהן הבחירות למועצה מתקיימות על בסיס רשימתי (בניגוד למועצות אזוריות שבהן הבחירה למועצה מבוססת על נציגות מוגדרת מראש לכל יישוב, בדרך כלל נציג אחד ליישוב). כלומר, ככל שכוחה של רשימה במועצת הרשות גדול יותר, כך גובר הסיכוי שהיא תקבל תפקידי סגנות, ובפרט סגנות בשכר, בדיוק כשם שבממשלה המספר והחשיבות של תפקידי השרים שמקבלת כל מפלגה בקואליציה נגזרים מכוחה היחסי בכנסת. בשל מיעוט תפקידי הסגנות בשלטון המקומי, טבעי הדבר שמרבית תפקידי הסגנות ניתנים לראשי רשימות (60% בכלל הרשויות, ו-52% ברשויות יהודיות) או למי שנבחרו כמספר 2 ברשימה (26% בכלל הרשויות).³

התרשים הבא מציג את שיעור הנשים שנבחרו כחברות מועצה מבין כלל חברי המועצה שנבחרו, לפי המיקום ברשימה של הנבחרים. מכיוון שברשויות ערביות אין כמעט נשים בכלל הנתונים מוצגים על רשויות יהודיות בלבד.

תרשים 4. חברי המועצה הנבחרים לפי מיקום ברשימה ולפי מגדר, עיריות ומועצות מקומיות יהודיות, בחירות 2024

 

מהתרשים עולה שבאופן יחסי נשים שנבחרות למועצה ממוקמות במקומות נמוכים יותר ברשימות בהשוואה לגברים. מבין כלל הנבחרים למועצה שעמדו בראש רשימות רק 13% היו נשים (88 חברות מועצה), בעוד שמבין הנבחרים למועצה שדורגו במקום השני ברשימה 35% היו נשים. ככל שיורדים בדירוג רואים את המשך מגמה זו, וכך מבין הנבחרים למועצה שדורגו במקום הרביעי ברשימה נשים מהוות 43%. באופן אחר ניתן לומר כי מבין כלל הנשים שנבחרו למועצה בעיריות ומועצות מקומיות יהודיות 21% עמדו בראש רשימה, בעוד שמבין הגברים שנבחרו למועצה בעיריות ומועצות מקומיות יהודיות 52% עמדו בראש רשימה.

ממצא זה יכול ללמד כי השיעור הנמוך של נשים בתפקידי סגנות משקף את העובדה שבאופן יחסי נשים ממוקמות בדירוג נמוך יותר מגברים ברשימות, ובפרט ששיעורן של נשים בקרב ראשי הרשימות הוא נמוך מאוד. נראה כי הדבר מלמד כי כחלק מהעיסוק בסוגיית ייצוג הנשים בשלטון המקומי, יש לבחון לא רק את בשיעור הנשים הנבחרות למועצה, אלא גם המיקום של הנשים ברשימות, ובפרט את שיעור הנשים העומדות בראש רשימה.

ניתוח לפי רשויות

בתרשים הבא מוצגים הנתונים בניתוח לפי רשות, כלומר, מוצג שיעור הרשויות שמונו בהן סגניות ראש רשות, בשכר ושלא בשכר, בכלל הרשויות וברשויות יהודיות בלבד. 

תרשים 5. שיעור הרשויות שמונו בהן סגניות לאחר בחירות 2024, כלל הרשויות ורשויות יהודיות בלבד

 

ב-26% מהרשויות המקומיות שנערכו בהן בחירות בפברואר 2024 מונתה לפחות סגנית אחת לתפקיד ראש הרשות (62 רשויות, מתוכן 60 יהודיות), ומבין הרשויות שניתן למנות בהן סגן בשכר ב-20% מונתה לפחות סגנית אחת בשכר (35 רשויות, כולן יהודיות). ניתוח של הרשויות היהודיות בלבד מצביע על שיעורים גבוהים יותר, אם כי עדיין נמוכים בהתחשב בשיעורן של נשים באוכלוסייה.

מבין 62 הרשויות שמונו בהן סגניות לתפקיד ראש הרשות, ב-52 מונתה סגנית אחת, ובעוד 10 מונתה יותר מסגנית אחת. בלוח הבא מוצגות הרשויות שבהן מונתה יותר מסגנית אחת לראש הרשות.

לוח 1. רשויות שבהן מונתה יותר מסגנית אחת לראש הרשות

 

אשקלון היא הרשות המקומית היחידה בישראל שמונו בה שלוש סגניות לראש הרשות, בעוד תשע רשויות מונו שתי סגניות בשכר ומתוכן בשש רשויות (כולל אשקלון) מונו שתי סגניות בשכר.