הסדרת פעילותה של הרשות המבצעת בחוקה
נייר רקע לכינוס העשירי של המועצה הציבורית
נייר רקע לכינוס העשירי של המועצה הציבורית לחוקה, בנושא הגדרת פעילותה של הרשות המבצעת בחוקה.
- הפרק בחוקה הדן ברשות המבצעת אמור להסדיר את אופן פעולתה של הרשות המבצעת, כדי להבטיח כי זו תפעל לשם קידום האינטרס הציבורי, ובכלל זה הגנה על חירויות היסוד של האדם. הצורך בהסדרה נובע מן העובדה שגם במדינה דמוקרטית, הפעלת הסמכויות השלטוניות נעשית, רובה ככולה, על-ידי הרשות המבצעת. על פי ההסדרים הנוהגים, בעלי התפקידים ברשות המבצעת - הן חברי הממשלה, העומדים בראש הרשות המבצעת, והן עובדי הציבור - אינם נבחרים על-ידי הציבור ולפיכך אינם נתונים לפיקוח ישיר של הציבור.
- במסמך זה מוצגות שתי תפיסות בדבר חלוקת התפקיד בין הרשות המבצעת והרשות המחוקקת. תפיסה אחת, מבוססת על הנחת היסוד כי, בשונה מן הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת אמורה להפעיל את סמכויותיה בדרך שאינה פוליטית (impartial): הרשות המבצעת אמורה לפעול לקידום האינטרס הציבורי, בהתאם למדיניות אותה מתווה הרשות המחוקקת. לפי הנחת יסוד זו, חלוקת הסמכויות בין הרשות המחוקקת לבין הרשות המבצעת היא זו: הרשות המחוקקת אמורה לקבוע את ההסדרים הכלליים להפעלת הסמכויות השלטוניות בעוד הרשות המבצעת אמורה ליישם את ההסדרים הללו ביחס למקרים מסוימים. כך, למשל, הרשות המחוקקת אמורה להתוות את אמות-המידה לפיהן יוענק רישיון לעיסוק מסוים ואילו הרשות המבצעת אמורה לקבוע האם, בהתאם לאמות-מידה אלה, יש להעניק רישיון לאדם מסוים המבקש זאת. התפיסה השניה, כפי שיפורט בהמשך, מבוססת על ההנחה שהבחנה בין הרשויות כפי שמוצגת לעיל אינה אפשרית.על פי תפיסה זו לא ניתן לקבוע כי קביעת המדיניות נתונה בידי הרשות המחוקקת בלבד ואילו הרשות המבצעת מופקדת על הביצוע. יתרה מכך, ניתן אף לטעון כי התווית המדיניות הנה דווקא בסמכותה של הרשות המבצעת.
מכוח התפיסה הראשונה נובעת אבחנה בין אופיין של שתי הרשויות: הקביעה של ההסדרים הכלליים היא, כמעט תמיד, עניין להכרעה ערכית. הנחת היסוד במשטר דמוקרטי היא כי אין לצפות להסכמה גורפת באשר לתוכן הראוי של ההכרעות הערכיות הרלבנטיות, ולפיכך יש להסתפק בהסכמה על "כללי משחק" לפיהם יתקבלו ההכרעות - לרוב העדפה של עמדת הרוב. מכאן גם ההכרה באופי ה"פוליטי" של הכרעותיה של הרשות המחוקקת. חברי הרשות המחוקקת מכריעים במידה רבה כנציגים של מגזרים חברתיים - הכרעתם היא ביטוי לעמדת אותם מגזרים ביחס ל"טוב החברתי המשותף". לעומת זאת, היישום של ההסדרים הכלליים במקרה קונקרטי הוא בעל אופי שונה. ראשית, על פי ההסכם החברתי בין בני החברה, המסגרת המדינית המשותפת, המדינה, היא "נאמן הציבור" - חובתה לפעול לטובת כל בני החברה. מתוקף הגדרת ההסדרים שנקבעו בחקיקה כ"כלליים" (במובן של אוניברסליים), נדרש להבטיח כי יישומם יהיה "כללי" ולא "פוליטי". בשלב היישום אין מקום עוד להתחשב באינטרסים של מגזרים מסוימים (אלא במידה שהדבר מתבטא בהסדרים הכלליים). שנית, היישום של ההסדרים הכלליים מחייב מידה פחותה בהרבה של הפעלת שיקול דעת וקבלת הכרעות ערכיות מהנדרש בעת קביעת ההסדרים עצמם.
לעומת זאת, ניתן לטעון, כי ההבחנה בין אופי ההכרעות בשתי הרשויות אינו מדויק. חבר כנסת בהכרעותיו אמור לייצג את האינטרסים שלו תוך שימת לב לאינטרס הכללי, ואינו צריך להיות מחוייב אך ורק לאינטרסים האישיים שלו או לאלו של בוחריו. זאת ועוד, חבר ממשלה בהכרעותיו אכן צריך להיות מחוייב לאינטרס הכללי אך בהכרעותיו הוא מביא לידי ביטוי את האינטרסים הכלליים כפי שהוא רואה אותם. - כאמור, התפיסה הראשונה המוצגת כאן משקפת תפיסה אחת - זו המקובלת בפסיקת בית המשפט העליון בישראל - לפיה הרשות המבצעת אמורה לפעול בהתאם לדפוס הפעולה של הרשות השופטת: הפעלת הסמכות השלטונית אמורה להיעשות על-ידי גורם ניטרלי, תוך שמיעת כל הנוגעים בדבר, הנמקת ההחלטה, הפעלת שיקול דעת עצמאי וכדומה. כאמור, בצד תפיסה זו אפשרית גם גישה אחרת, המוצאת ביטוייה במגוון רחב של הסדרים קיימים. לפי גישה זו, הרשות המבצעת אמורה לפעול דווקא בהתאם לדפוס הפעולה של הרשות המחוקקת: הפעלת הסמכות השלטונית נעשית על-ידי גוף פלורליסטי, בו ניתן ייצוג לבעלי האינטרסים השונים. דוגמאות מובהקות לכך הן, בראש ובראשונה, הרשויות המקומיות, אך גם גופים אחרים, כגון המועצה להשכלה גבוהה (בה משתתפים נציגים של כל סוגי המוסדות המוכרים להשכלה גבוהה), מועצת הבריאות (בה משתתפים נציגי כל המגזרים הקשורים למשק הבריאות), מועצות הייצור החקלאיות, וועדות התכנון והבנייה השונות. בגופים אלה, ההחלטה אינה מתקבלת על-ידי גורם "ניטרלי", האמון על הערכת המשקל הראוי של מכלול האינטרסים הרלבנטיים, לשם זיהוי "האינטרס הציבורי". ההחלטה מתקבלת על-ידי גוף ובו ייצוג לאינטרסים השונים ("ציבור של אינטרסים"), מתוך שאיפה להשגת פשרה בין מייצגי האינטרסים.
ואולם, ניתן לראות הסדרים אלו בדרך המיישבת בין שתי התפיסות כך שבעוד המשתתפים בהפעלת הסמכות השלטונית מייצגים אינטרסים שונים הרי שמשתתפים אלו אינם צריכים לייצג את האינטרס הפרטיקולרי אלא אך ורק לתת ביטוי לצרכים הייחודיים של כל קבוצה תוך הכרעה על פי אינטרסים כלליים מוסכמים.
לבחירה בין המודלים הללו של קבלת החלטות שלטוניות השפעות חשובות על הדינים החלים על רשויות מינהליות (כגון, האיסור על כהונה תוך ניגוד עניינים, החובה להעניק זכות טיעון, חובת הנמקה ועוד). נראה כי אין מקום להעדיף, באופן גורף וכללי, את אחד המודלים. תחת זאת, ניתן לקבוע שתי מסגרות נפרדות של הסדרים, שיוחלו בהתאם לבחירת המחוקק באחד המודלים. - הסדרת פעילותה של הרשות המבצעת יכולה להיעשות בשלושה אפיקים עיקריים: קביעה של הסדרים "מבניים" קביעה של הסדרים "דיוניים" וקביעה של הסדרים "מהותיים":
א) ההסדרים ה"מבניים" עוסקים במקומה של הרשות המבצעת בהסדר הפרדת הרשויות במדינה ובקביעת הרכבה של הרשות המבצעת: אופן הכינון של ממשלה והכוח של הכנסת להביע בה אי אמון אמצעי הפיקוח המסורים לכנסת על פעילותה של הממשלה וחלוקת הסמכויות בתוך הרשות המבצעת, בין הממשלה (כחבר שרים) לבין בעלי התפקידים האחרים (עובדי הציבור).
ב) ההסדרים ה"דיוניים" מבטאים דרישות של "צדק פורמאלי". עניינם בדפוסי הפעולה לפיהם נדרשת לפעול הרשות המבצעת, האמורים לשפר את איכות ההחלטות ואת אמון הציבור בהגינות השלטון. המדובר, בין היתר, בעקרונות בדבר איסור על כהונה תוך ניגוד עניינים החובה להעניק זכות טיעון לכל מי שעלול להיפגע מהחלטות שלטוניות מסוימות החובה לקבוע אמות מידה כלליות לפיהן מופעל שיקול דעת שלטוני החובה למסור לציבור מידע בדבר אופן פעולתה של הרשות החובה המוטלת על בעל הסמכות להפעיל שיקול דעת עצמאי חובת היוועצות חובת הנמקה ועוד.
ג) ההסדרים ה"מהותיים" מכוונים לתוכנן של ההחלטות הלגיטימיות של הרשות המבצעת. המדובר בהיקפו של שיקול הדעת המוקנה לרשות המבצעת כוחה לקבוע הסדרים שיש בהם פגיעה בזכויות יסוד של האדם המידה בה מוגבלת הרשות מכוח הוראות חוק התקציב השנתי סמכותה של הרשות המבצעת לחוקק הסמכות להחיל החלטות למפרע ולשנות מדיניות קיימת ועוד. - במצב הקיים בישראל, חלק ניכר מן ההסדרים האמורים, תהא תפסיתנו אשר תהא, אינו מוצא ביטויו בהוראות "חוקתיות" (במסגרת חוקי היסוד) ואף לא בהוראות חוק רגילות. חוק-יסוד: הממשלה מוקדש, רובו ככולו, להסדרים מבניים, בעיקר אלה הנוגעים לשיטת המשטר ולכוחה של הכנסת להביע אי אמון בממשלה. אין בו כמעט כל התייחסות לגורמים אחרים ברשות המבצעת מלבד הממשלה (כחבר שרים) אין בחוק היסוד כל התייחסות להסדרים דיוניים והוא כולל הסדרים מהותיים מועטים מאד. הסדרים דיוניים מעטים נקבעו בחקיקה (ובכל זה, חוק חופש המידע, חוק חובת הנמקות וחוק הפרשנות). ההסדרים המהותיים כלולים, בעיקרו של דבר, בהוראות חוק ספציפיות המקנות סמכויות מסוימות לרשויות המינהל.
כתוצאה מכך, עיקרם של ההסדרים הקיימים הוא פרי ההלכה הפסוקה. בית המשפט העליון פיתח שורה ארוכה של הסדרים מבניים, דיוניים ומהותיים, האמורים להתוות את אופן פעולתה של הרשות המבצעת. - נראה כי יש מקום לעגן את ההסדרים האמורים בחקיקה. העיגון עשוי לחזק את מעמדם הפורמאלי של הסדרים אלה. הדבר עשוי גם להגביר את המודעות להם בקרב בעלי התפקידים ובקרב הציבור הרחב, באופן הצפוי להגביר את מידת יעילותם בשיפור איכות ההחלטות השלטוניות. אכן, אין זה מובן מאליו כי הכרחי לעגן הסדרים מסוג זה בחוקה דווקא, וסקירה השוואתית מלמדת כי לרוב מקובל להימנע מכך. חרף זאת, נראה כי במציאות הקיימת בישראל, בה התרבות הפוליטית טרם הגיעה לבשלות המקובלת בדמוקרטיות בעולם המערבי, יש מקום לשקול עיגון חוקתי רחב היקף של הסדרים האמורים להתוות את אופן הפעולה של הרשות המבצעת. מטבעה של חוקה, נדרשת קביעה של הוראות תמציתיות וכלליות בלבד, אשר ישמשו עוגנים להסדרים מפורטים יותר, אותם ניתן יהיה לפתח ולשנות מעת לעת.
- בהתאם לכך, מוצע כי הפרק בחוקה הדן ברשות המבצעת יכלול את תשעת החלקים הבאים:
א) עקרונות יסוד: הגדרת תכליתו של הפרק בחוקה הדן ברשות המבצעת הגדרת מהותה של הרשות המבצעת הממשלה כחבר שרים העומד בראש הרשות המבצעת.
ב) סמכויות הרשות המבצעת - עקרון החוקיות סמכות לחקיקת משנה והסדרים מהותיים אחרים.
ג) הממשלה - כינונה, קביעת הרכבה, פיזורה (הסדרים מבניים).
ד) חלוקת הסמכויות בתוך הרשות המבצעת בין הממשלה לבין עובדי הציבור (הסדרים מבניים נוספים) ובעלי תפקידים מיוחדים ברשות המבצעת.
ה) אופן הפעלת סמכויות שלטוניות - הסדרים דיוניים.
ו)קביעת חוק התקציב.
ז)פיקוח על הרשות המבצעת - פרלמנטארי, ציבורי, שיפוטי.
ח) בעלי תפקידים מיוחדים ברשות המבצעת.
ט) השלטון המקומי. - להלן מובאת הצעה ראשונית להסדרה של מכלול הנושאים האמורים. משולבות בה הוראות של חוק-יסוד: הממשלה הקיים, לאור העמדה העקרונית לפיה אין מקום לשנות שוב את שיטת המשטר. בצד הסעיפים הובאו דברי הסבר תמציתיים ונושאים הטעונים בירור.
פרק: הרשות המבצעת
סימן א: עקרונות יסוד
1. תכליתו של פרק זה להסדיר את אופן פעולתה של הרשות המבצעת, כדי להבטיח כי זו תפעל לשם קידום האינטרס הציבורי ותוך הגנה על זכויות היסוד של האדם.
2. הרשות המבצעת היא נאמן הציבור והיא תפעיל את הסמכויות השלטוניות המוקנות לה לשם קידום רווחת האדם והציבור ותוך כיבוד זכויות היסוד המוגנות לפי החוקה. הרשות המבצעת תפעל מתוך הכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין, ותוך כיבוד ערכיה של מדינת ישראל. הרשות המבצעת תיישם את המדיניות אותה מתווה הכנסת בחקיקה, מתוך שאיפה לממש את תכלית החקיקה.
סעיף זה נועד לבטא את התפיסה היסודית, לפיה הרשות היא נאמן הציבור ותכלית קיומה קידום רווחת האדם.הסיפא מייצגת את התפיסה הראשונה ונועדה לבטא את מעמדה של הרשות המבצעת במערך רשויות השלטון. מנגד, כאמור, מוצע לבטל סעיף זה אך על מנת לעגן את היחסים בין הכנסת לממשלה במשטר פרלמנטרי יש לקבוע כי הממשלה חייבת לכבד את החלטות הכנסת.
3. הרשות המבצעת מורכבת מן הממשלה, העומדת בראש הרשות המבצעת רשויות הביטחון, תאגידים ממשלתיים וגופי סמך.
סעיף זה נועד להחיל את הוראות פרק זה על מכלול הגופים הכלולים ברשות המבצעת. יש לבחון האם לכלול במסגרת זו גם גופים נוספים.
סימן ב: סמכויות הרשות המבצעת
4. הרשות המבצעת מוסמכת לפעול אך ורק בהתאם לסמכויות שהוקנו לה כדין. הרשות המבצעת תהא רשאית להפעיל סמכויות משלימות, אך ורק במידה שהן נחוצות לשם הפעלת הסמכויות שהוקנו לה בחוק ובכפוף לכל דין.
סעיף זה נועד לבטא את עקרון חוקיות המינהל, שהוא אבן יסוד במשטר דמוקרטי. נדרש להתייחס לשאלה כיצד להסדיר את סוגית סמכויות הממשל הכלליות של הרשות המבצעת: אלה הן סמכויות המסורות לממשלה שלא מכוח חוק אלא מכוח היותן סמכויות הנובעות מעצם מהותה של המדינה, כלומר סמכויות שמקובל לסבור כי הן מצויות בידי כל מדינה. עם סמכויות אלה נמנות ניהול יחסי החוץ של המדינה, אך גם הענקת תמיכות, ביצוע עבודות תשתית ועוד. הנוסח המוצע כאן אינו שולל לחלוטין אפשרות להמשך הכרה בסמכויות אלה, שכן ההגדרה היא "סמכויות שהוקנה לה כדין", ולא רק סמכויות שהוקנו מכוח חוק מפורש. עם זאת, יש לבחון הגדרה ברורה יותר - כזו השוללת לחלוטין הכרה בסמכויות ממשל כלליות שאינן מכוח חוק או כזו המכירה במפורש בסמכויות כאמור, תוך התווית גבולות השימוש בהן.
5. הרשות המבצעת תפעיל את הסמכויות המוקנות לה לשם קידום התכלית לשמה הוענקו לה הסמכויות ובהתאם לערכיה של מדינת ישראל.
ביטוי לחובתה של הרשות לפעול לקידום התכלית של החוק הספציפי מכוחו הוענקה לה הסמכות ולקידום תכליות כלליות הנובעות מאופייה של המדינה. מוצע שלא לכלול אזכור מפורש לחובת כיבוד זכויות אדם הן משום שהעניין נקבע כבר בסעיף 2 לעיל והן משום שסוגיה זו אמורה להיות מוסדרת בפרק הדן בכך בחוקה.
6. הרשות המבצעת רשאית להתקין תקנות אך ורק מכוח הסמכה מפורשת בחוק, בהתאם לאמות-המידה שנקבעו בחוק.
לפי ההסדר הקבוע בסעיף 37 לחוק-יסוד: הממשלה הנוכחי, די בקביעה בחוק כי שר ממונה על ביצועו כדי להקנות לו סמכות להתקין תקנות לביצוע החוק עוד נקבע שם כי חוק יכול שיסמיך שר להתקין תקנות בעניין שנקבע בהסמכה. מוצע להרחיב את האפשרות להעניק הסמכות להתקין תקנות - בהתאם למקובל ממילא בחקיקה - גם לגורמים אחרים ברשות המבצעת, מלבד שרים. לעומת זאת, מוצע לחייב הסמכה מפורשת לכך, הכוללת אמות מידה.
העמדה המוצעת שנויה במחלוקת: יש הסוברים כי מוטב לאפשר לרשות להתקין תקנות בכל עניין, שכן בכך מובטח כי תפעל בהתאם לאמות מידה כלליות שיפורסמו. בהמשך, בסעיף 26, אכן מוצע לכלול דרישה כי הרשות תפעל על-פי אמות מידה כלליות שיפורסמו. עם זאת, הקביעה של תקנות (או "חקיקת משנה") היא בעלת מעמד שונה - מכוחה אפשרית הטלת סנקציות הרשות אינה מוסכמת לסטות מן האמור בתקנות (אלא אם הוסמכה לכך במפורש בתקנות), בשונה בכך מכוחה לסטות מאמות מידה כלליות שאינן מעוגנות בתקנות (אלא מהוות הנחיות פנימיות בלבד). מכאן התפיסה המוצעת לסייג את כוחה של הרשות להתקין תקנות.
7. הרשות המבצעת רשאית להוציא כספים בהתאם להוראות חוק התקציב השנתי ובכפוף לכל דין. הרשות המבצעת תקצה כספים על-פי אמות-מידה הוגנות, סבירות ושוויוניות.
סעיף זה נועד לבטא את התפיסה המקובלת, המעוגנת כיום בחוק יסודות התקציב, בדבר חובתה של הרשות לפעול במגבלות התקציב שאושר על-ידי הכנסת. הסיפא מבטאת עקרון המעוגן בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב.
יש לשקול האם לקבוע במפורש מהו הדין במקרה של סתירה בין חוק התקציב לבין חוקים המטילים על הממשלה חובת תשלום.
8. סמכויות שעת חירום[בהתאם להסדר שבסעיפים 38-39לחוק-יסוד: הממשלה]
הכרזת מצב חירום
א. ראתה הכנסת שקיים במדינה מצב של חירום, רשאית היא, ביוזמתה או על-פי הצעת הממשלה, להכריז על מצב חירום.
ב. תקופת תוקפה של ההכרזה תהא כפי שנקבע בה, אך לא תעלה על שנה הכנסת ראשית לחזור ולהכריז על מצב חירום כאמור.
ג. ראתה הממשלה שקיים במדינה מצב של חירום ושעקב דחיפות הענין יש להכריז על מצב חירום עוד לפני שניתן
לכנס את הכנסת, רשאית היא להכריז על מצב חירום תוקפה של ההכרזה יפקע כעבור שבעה ימים מיום נתינתה, אם לא אושרה או בוטלה קודם לכן על ידי הכנסת בהחלטה של רוב חבריה לא התכנסה הכנסת, רשאית הממשלה לחזור ולהכריז על מצב חירום כאמור בסעיף קטן זה.
ד. הכרזות הכנסת או הממשלה על מצב חירום יפורסמו ברשומות לא ניתן לפרסם הכרזה על מצב החירום ברשומות, תפורסם ההכרזה בדרך מתאימה אחרת, ובלבד שתפורסם ברשומות מיד כשניתן יהיה לעשות כן.
ה. הכנסת רשאית, בכל עת, לבטל הכרזה על מצב חירום הודעה על הביטול תפורסם ברשומות.
התקנת תקנות שעת חירום
ו. במצב חירום רשאית הממשלה להתקין תקנות שעת חירום כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים תקנות שעת חירום יונחו על שולחן ועדת החוץ והביטחון של הכנסת סמוך ככל האפשר לאחר התקנתן.
ז. ראה ראש הממשלה כי לא ניתן לכנס את הממשלה וכי קיים צורך דחוף וחיוני להתקין תקנות שעת חירום, רשאי הוא להתקינן או להסמיך שר להתקינן.
ח. תקנות שעת חירום כוחן יפה לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל או להגדיל מסים או תשלומי חובה אחרים, והכל זולת אם אין הוראה אחרת בחוק.
ט. אין בכוחן של תקנות שעת חירום למנוע פניה לערכאות, לקבוע ענישה למפרע או להתיר פגיעה בכבוד האדם.
י. לא יותקנו תקנות שעת חירום ולא יופעלו מכוחן הסדרים, אמצעים וסמכויות, אלא במידה שמצב החירום מחייב זאת.
יא. תוקפן של תקנות שעת חירום יפקע כעבור שלושה חודשים מיום התקנתן, זולת אם הוארך תוקפן בחוק, או שבוטלו על ידי הכנסת בחוק או בהחלטה של רוב חברי הכנסת.
יב. תקנות שעת חירום ייכנסו לתוקף עם פרסומן ברשומות לא ניתן לפרסמן ברשומות, הן יפורסמו בדרך מתאימה אחרת, ובלבד שיפורסמו ברשומות מיד כשניתן יהיה לעשות כן.
יג. חדל מצב החירום להתקיים, יוסיפו תקנות שעת חירום להתקיים לתקופת תוקפן אך לא יותר מ-60 ימים מסיום מצב החירום תקנות שעת חירום שתוקפן הוארך בחוק, יוסיפו לעמוד בתוקפן.
אי תחולה של תקנות שעת חירום
יד.על אף האמור בכל דין, אין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות חוק-יסוד זה, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים.
סימן ג: כינון ממשלה וכהונתה
מוצע להותיר על כנו את ההסדר שנקבע בחוק-יסוד: הממשלה מ- 2001 (ואשר נכנס לתוקף עם כינון הממשלה לאחר הבחירות לכנסת השש-עשרה). בלא קשר לעמדה באשר לשיטת המשטר הרצויה, נראה כי בהקשר זה, "אמת או יציב - יציב עדיף". מוצע לארגן באופן שונה במקצת את סדר הסעיפים, אך בלא לשנות את מהות ההסדר שהם מבטאים (משטר פרלמנטרי, בו מכהנת הממשלה מכוח אמון הכנסת. הגבלת כוחה של הכנסת להביע אי-אמון בממשלה, מכוח הדרישה ל"אי-אמון קונסטרוקטיבי" הכרה בכוחו של ראש הממשלה לפזר את הכנסת).
לחילופין, מוצע לערוך שינויים אשר יבטיחו יציבות משטרית גבוהה יותר תוך הימנעות מרפורמה משטרית רחבה. על כן, מוצע לתקן את חוק יסוד: הממשלה הקיים ולהוסיף "זכות ראשונים" בהרכבת הממשלה לראש הסיעה הגדולה ביותר. במסגרת הצעה זו יטיל נשיא המדינה את תפקיד הרכבת הממשלה על ראש הסיעה הגדולה ביותר ומשלא צלחה בידו מלאכת הרכבת הממשלה יתייעץ הנשיא עם ראשי הסיעות לשם הטלת התפקיד על בעל הסיכוי הגבוה ביותר. בכך, ישנו ביטוי להגברת הוודאות והיציבות המשטרית תוך שמירה ראויה על ההסדר הקיים.
9. הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים.[סעיף 5(א) לחוק-היסוד]
10. מקום מושבה של המשלה הוא ירושלים.[סעיף 2 לחוק-היסוד]
11. הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת.[סעיף 3 לחוק-היסוד]
12. ראש הממשלה יהיה מבין חברי הכנסת.[סעיף 5(ב) לחוק-היסוד, חלקי]
13. א. הטלת התפקיד להרכיב ממשלה[בהתאם לסעיף 7 לחוק היסוד]
(1) משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגיהסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך הנשיא יטיל את התפקיד כאמור בתוך שבעה ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות או מיום היווצרות העילה לכינון ממשלה חדשה, ובמקרה של פטירת ראש הממשלה - בתוך 14 ימים מיום הפטירה.
(2) נתקיימה ההתייעצות לפני שנתכנסה הכנסת החדשה, יתייעץ הנשיא עם נציגי רשימות המועמדים שתיוצגנה בכנסת החדשה.
(3) סעיף זה לא יחול על כינון ממשלה בעקבות הבעת אי אמון לפי סעיף 15 או בעקבות הגשת בקשה לנשיא המדינה לפי סעיף 16-ב' , ויחולו ההוראות המפורטות בסעיפים האמורים.
ב. התקופה להרכבת ממשלה[בהתאם לסעיף 8 לחוק היסוד]
לחבר הכנסת שנשיא המדינה הטיל עליו את התפקיד להרכיב ממשלה לפי 13-א' נתונה למילוי תפקידו תקופה של 28 ימים הנשיא רשאי להאריך תקופה זו בתקופות נוספות, ובלבד שלא יעלו יחד על 14 ימים.
ג. הטלת התפקיד מחדש[בהתאם לסעיף 9 לחוק היסוד]
(1) עברה התקופה לפי 13-ב' וחבר הכנסת לא הודיע לנשיא המדינה שהרכיב ממשלה, או שהודיע לו לפני כן שאין בידו להרכיב ממשלה, או שהציג ממשלה והכנסת דחתה את הבקשה להביע בה אמון לפי סעיף 14-א' (3), יטיל הנשיא את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר אחר של הכנסת שהודיע לנשיא שהוא מוכן לקבל את התפקיד, או יודיע ליושב ראש הכנסת שאינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה, והכל בתוך שלושה ימים מיום שעברה התקופה או מיום הודעתו של חבר הכנסת שאין בידו להרכיב ממשלה, או מיום דחיית הבקשה להביע אמון בממשלה, לפי הענין.
(2) לפני שיטיל את התפקיד להרכיב ממשלה לפי סעיף זה, או לפני שיודיע ליושב ראש הכנסת שאינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה, רשאי הנשיא לחזור ולהתייעץ עם נציגי סיעות בכנסת.
(3) לחבר הכנסת שהתפקיד להרכיב ממשלה הוטל עליו לפי סעיף זה נתונה למילוי תפקידו תקופה של 28 ימים.
ד. הטלת התפקיד לפי רוב חברי הכנסת[בהתאם לסעיף 10 לחוק היסוד]
(1) הודיע נשיא המדינה ליושב ראש הכנסת, לפי סעיף 13-ג' (1), שאינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה, או שהטיל את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת לפי אותו סעיף וחבר הכנסת לא הודיע לנשיא בתוך 28 ימים שהרכיב ממשלה או שהודיע לו לפני כן שאין בידו להרכיב ממשלה או שהציג ממשלה והכנסת דחתה את הבקשה להביע בה אמון לפי סעיף 14-א' (3), רשאים רוב חברי הכנסת לבקש מנשיא המדינה, בכתב, להטיל את התפקיד על חבר הכנסת פלוני, שהסכים לכך בכתב, והכל בתוך 21 ימים מיום הודעת הנשיא, או מהיום שבו עברה התקופה לפי סעיף 13-ג' (3), או מיום הודעתו של חבר הכנסת שאין בידו להרכיב ממשלה, או מיום דחיית הבקשה להביע אמון בממשלה, לפי הענין.
(2) הוגשה לנשיא בקשה כאמור בסעיף קטן (1), יטיל הנשיא, בתוך יומיים, את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת שצויין בבקשה.
(3) הוגשה לנשיא בקשה כאמור בסעיף קטן (1), יטיל הנשיא, בתוך יומיים, את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת שצויין בבקשה.
ה. בחירות מוקדמות באין ממשלה[בהתאם לסעיף 11 לחוק היסוד]
(1) לא הוגשה בקשה כאמור בסעיף ד'-(1), או לא הרכיב חבר הכנסת ממשלה בתקופה הנתונה לו לפי סעיף ד'-(3), או שהודיע לנשיא לפני כן שאין בידו להרכיב ממשלה, יודיע נשיא המדינה על כך ליושב ראש הכנסת.
(2) הודיע הנשיא כאמור בסעיף קטן (1), או שחבר הכנסת שהוטל עליו התפקיד להרכיב ממשלה לפי סעיף ד'-(1) הציג ממשלה והכנסת דחתה את הבקשה להביע בה אמון לפי סעיף 14-א'(3), יראו את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה לפני תום תקופת כהונתה, והבחירות לכנסת יתקיימו ביום ג' האחרון שלפני תום 90 הימים מיום הודעת הנשיא, או מיום דחיית הבקשה להביע אמון בממשלה, לפי הענין.
ו. הפסקת הליכים להרכבת ממשלה [בהתאם לסעיף 12 לחוק היסוד]
נתקבל חוק על התפזרות הכנסת, ייפסקו ההליכים להרכבת ממשלה.
ז. כינון הממשלה [בהתאם לסעיף 13 (א) לחוק היסוד]
הטיל נשיא המדינה על חבר הכנסת את התפקיד להרכיב ממשלה, יודיע על כך ליושב ראש הכנסת ויושב ראש הכנסת יודיע על כך לכנסת.
14. א. כינון הממשלה[בהתאם לסעיף 13 לחוק היסוד]
(1) הרכיב חבר הכנסת ממשלה, יודיע על כך לנשיא המדינה וליושב ראש הכנסת, ויושב ראש הכנסת יודיע על כך לכנסת ויקבע ישיבה, לצורך כינון הממשלה, בתוך שבעה ימים מיום ההודעה לכנסת לפי סעיף קטן זה.
(2) חבר הכנסת שהרכיב ממשלה יעמוד בראשה.
(3) משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים, ותבקש הבעת אמון הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.
ב. הצהרת אמונים[בהתאם לסעיף 14 לחוק היסוד]
משהביעה הכנסת אמון בממשלה, או סמוך ככל האפשר לאחר מכן, יצהיר ראש הממשלה בפני הכנסת הצהרת אמונים זו: "אני (השם) מתחייב כראש הממשלה לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה, למלא באמונה את תפקידי כראש הממשלה ולקיים את החלטות הכנסת" וכל אחד מן השרים האחרים יצהיר הצהרת אמונים זו: "אני (השם) מתחייב כחבר הממשלה לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה, למלא באמונה את תפקידי כחבר הממשלה ולקיים את החלטות הכנסת".
15. הבעת אי-אמון בממשלה[בהתאם לסעיף 28 לחוק היסוד]
א. הכנסת רשאית להביע אי אמון בממשלה.
ב. הבעת אי אמון בממשלה תיעשה בהחלטה של הכנסת, ברוב חבריה, לבקש מנשיא המדינה להטיל את הרכבת הממשלה על חבר הכנסת פלוני, שהסכים לכך בכתב.
ג. החליטה הכנסת כאמור, רואים את הממשלה כאילו התפטרה עם קבלת ההחלטה הנשיא יטיל, בתוך יומיים מקבלת ההחלטה, את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת שצויין בהחלטה.
ד. לחבר הכנסת שנשיא המדינה הטיל עליו את התפקיד להרכיב ממשלה לפי סעיף זה נתונה למילוי תפקידו תקופה של 28 ימים הנשיא רשאי להאריך תקופה זו בתקופות נוספות, ובלבד שלא יעלו יחד על 14 ימים.
ה. עברה התקופה לפי סעיף ד' וחבר הכנסת לא הודיע לנשיא המדינה שהרכיב ממשלה, או שהודיע לו לפני כן שאין בידו להרכיב ממשלה, יודיע נשיא המדינה על כך ליושב ראש הכנסת.
ו. הודיע נשיא המדינה כאמור בסעיף ה' או שהציג חבר הכנסת ממשלה והכנסת דחתה את הבקשה להביע בה אמון לפי סעיף 14-א' (3), רואים את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה לפני תום כהונתה, והבחירות לכנסת יתקיימו ביום ג' האחרון שלפני תום 90 הימים מיום הודעת הנשיא, או מיום דחיית הבקשה להביע אמון בממשלה, לפי הענין.
16. סמכות ראש הממשלה לפזר את הכנסת[בהתאם לסעיף 29 לחוק היסוד]
א. נוכח ראש הממשלה כי קיים בכנסת רוב המתנגד לממשלה, ושעקב כך נמנעת אפשרות לפעולה תקינה של הממשלה, רשאי הוא, בהסכמת נשיא המדינה, לפזר את הכנסת בצו שיפורסם ברשומות הצו ייכנס לתוקפו 21 ימים אחרי יום פרסומו, אלא אם כן הוגשה בקשה לפי סעיף ב', ורואים את הממשלה כאילו התפטרה ביום פרסום הצו.
ב. בתוך 21 ימים מיום פרסום הצו, רשאים רוב חברי הכנסת לבקש בכתב מנשיא המדינה להטיל על חבר כנסת פלוני, שהסכים לכך בכתב, ושאינו ראש הממשלה, להרכיב ממשלה.
ג. הוגשה לנשיא המדינה בקשה כאמור בסעיף ב', יודיע על כך הנשיא ליושב ראש הכנסת הנשיא יטיל, בתוך יומיים, את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת שצויין בבקשה.
ד. לחבר הכנסת שנשיא המדינה הטיל עליו את התפקיד להרכיב ממשלה לפי סעיף זה נתונה למילוי תפקידו תקופה של 28 ימים הנשיא רשאי להאריך תקופה זו בתקופות נוספות, ובלבד שלא יעלו יחד על 14 ימים.
ה. לא הוגשה בקשה כאמור בסעיף ב', או עברה התקופה כאמור בסעיף ד', וחבר הכנסת לא הודיע לנשיא שהרכיב ממשלה או שהודיע לו לפני כן שאין בידו להרכיב ממשלה, יודיע נשיא המדינה על כך ליושב ראש הכנסת.
ו. הודיע נשיא המדינה כאמור בסעיף קטן ה' או שחבר הכנסת שהוטל עליו התפקיד להרכבת ממשלה לפי סעיף זה הציג ממשלה והכנסת דחתה את הבקשה להביע בה אמון לפי סעיף 14-א' (3), יראו את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה לפני תום תקופת כהונתה, והבחירות לכנסת יתקיימו ביום ג' האחרון שלפני תום 90 הימים מיום כניסת הצו לתוקף או מיום סיום התקופה להרכבת ממשלה או מיום ההודעה לנשיא או מיום דחיית הבקשה להביע אמון בממשלה, לפי הענין.
ז. ראש הממשלה לא יהיה רשאי להשתמש בסמכותו לפי סעיף זה -
(1) מתחילת כהונתה של כנסת חדשה עד כינון הממשלה החדשה
(2) לאחר שהכנסת הביעה אי אמון בממשלה לפי סעיף 15
(3) לאחר התפטרות ראש הממשלה, או מיום מתן פסק דין שבו נקבע כי עבר עבירה שיש עימה משום קלון עד יום החלטת הכנסת לפי סעיף 19-ג' (1).
ח. שר הממלא את מקומו של ראש הממשלה לא יהיה רשאי להשתמש בסמכות הנתונה לראש הממשלה לפי סעיף זה.
17. צירוף שר[בהתאם לסעיף 15 לחוק היסוד]
הממשלה רשאית, על פי הצעת ראש הממשלה, לצרף שר נוסף לממשלה החליטה הממשלה לצרף שר, תודיע על כך ועל תפקידו של השר הנוסף לכנסת עם אישור ההודעה על ידי הכנסת ייכנס השר הנוסף לכהונתו וסמוך ככל האפשר לאישור יצהיר את הצהרת האמונים.
18. כשירותם של השרים[בהתאם לסעיף 6 לחוק היסוד]
א. לא יתמנה לשר מי שאינו אזרח ישראלי ותושב ישראל.
ב. לא יתמנה לשר מי שמכהן במשרה או בתפקיד המפורטים ב__ [סעיף 7 לחוק יסוד: הכנסת], אלא אם כן חדל לכהן באותה משרה או באותו תפקיד עובר למינויו או במועד מוקדם יותר, כפי שייקבע בחוק.
(1) לא יתמנה לשר מי שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר וביום מינויו טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר או מיום מתן פסק הדין, לפי המאוחר, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות הענין, משום קלון.
(2) יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לא יקבע כאמור בפסקה (1), אם קבעבית המשפט, לפי דין, כי יש עם העבירה שבה הורשע משום קלון.
ג. לא יתמנה לשר מי שהוא בעל אזרחות שאינה ישראלית, אם דיני המדינה שהוא אזרח שלה מאפשרים את שחרורו מאזרחות זו, אלא לאחר שעשה את כל הדרוש מצדו לשם שחרורו ממנה.
ד. חבר הכנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא יהיה לשר בתקופת כהונתה של אותה כנסת הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק לענין סעיף קטן זה, "פרישה מסיעה" - כהגדרתה ב__ [סעיף 6א' לחוק יסוד: הכנסת].
19.א. מילוי מקומו של ראש הממשלה [בהתאם לסעיף 16 לחוק היסוד]
(1) נעדר ראש הממשלה מן הארץ יזמן ממלא מקומו את ישיבות הממשלה וינהל אותן.
(2) נבצר מראש הממשלה זמנית למלא את תפקידו, ימלא את מקומו ממלא מקום ראש הממשלה חלפו 100 ימים רצופים שבהם כיהן ממלא מקום ראש הממשלה במקום ראש הממשלה והוא לא חזר למלא את תפקידו, יראוהו כמי שנבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו.
(3) לא היה ממלא מקום לראש הממשלה או שנבצר מממלא מקום ראש הממשלה למלא את תפקידיו לפי סעיפים קטנים (1) ו - (2), תקבע הממשלה שר אחר, שהוא חבר הכנסת, למלא תפקידים אלה.
ב. חקירת ראש הממשלה בתקופת כהונתו ואחריה, הגשת כתב אישום והרשעה [בהתאם לסעיף 17 לחוק היסוד]
(1) לא תיפתח חקירה פלילית נגד ראש הממשלה אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה.
(2) לא תיפתח חקירה פלילית נגד מי שכיהן כראש הממשלה, בשל חשד לביצוע עבירה שנעברה בעת כהונתו או בשנה לאחר שחדל לכהן, אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה.
(3) כתב אישום נגד ראש הממשלה יוגש בידי היועץ המשפטי לממשלה לבית המשפט המחוזי בירושלים, שיישב בהרכב של שלושה שופטים הוראות בענין כתב אישום שהוגש בטרם החל ראש הממשלה לכהן בתפקידו ייקבעו בחוק.
(4) בית המשפט שהרשיע את ראש הממשלה בעבירה, יקבע בפסק דינו אם יש באותה עבירה משום קלון.
ג.הפסקת כהונה של ראש הממשלה מחמת עבירה[בהתאם לסעיף 18 לחוק היסוד]
(1) הכנסת רשאית, בהחלטה ברוב חבריה, להעביר מכהונתו את ראש הממשלה שהורשע בעבירה ובית המשפט קבע בפסק דינו שיש עימה משום קלון החליטה הכנסת כאמור, יראו את הממשלה כאילו התפטרה עם קבלת ההחלטה.
(2) בתוך 30 ימים מיום מתן פסק הדין כאמור בסעיף קטן (1), תחליט ועדת הכנסת של הכנסת בדבר המלצתה לענין העברת ראש הממשלה מכהונתו ותביא את המלצתה בפני מליאת הכנסת לא הביאה ועדת הכנסת את המלצתה בתוך המועד האמור, יעלה יושב ראש הכנסת את הענין לדיון במליאת הכנסת.
(3) ועדת הכנסת והכנסת לא יחליטו בדבר העברת ראש הממשלה מכהונתו אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות לטעון טענותיו לפניהן.
(4) לא הועבר ראש הממשלה מכהונתו לפי סעיף זה ופסק הדין כאמור בסעיף קטן (1) נעשה סופי, תיפסק כהונתו של ראש הממשלה ויראו את הממשלה כאילו התפטרה ביום שבו פסק הדין נעשה סופי.
(5) [הוראות סעיפים 42א ו- 42ב לחוק-יסוד: הכנסת] לא יחולו על ראש הממשלה.
ד. התפטרות ראש הממשלה[בהתאם לסעיף 19 לחוק היסוד]
ראש הממשלה רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להתפטר על ידי הגשת כתב התפטרות לנשיא המדינה התפטרות ראש הממשלה - כהתפטרות הממשלה.
ה. ראש הממשלה שנפטר או שנבצר ממנו דרך קבע למלא את התפקיד [בהתאםלסעיף 20 לחוק היסוד]
(1) נפטר ראש הממשלה, רואים את הממשלה כאילו התפטרה ביום פטירתו.
(2) נבצר מראש הממשלה, דרך קבע, למלא את תפקידו, רואים את הממשלה כאילו התפטרה ביום ה - 101 שבו מכהן ממלא מקום במקומו.
ו. ראש הממשלה או ממלא מקומו שחדלו להיות חברי הכנסת[בהתאם לסעיף 21 לחוק היסוד]
(1) ראש הממשלה שחדל להיות חבר הכנסת, רואים אותו כאילו התפטר מכהונתו ביום שנפסקה חברותו בכנסת התפטרות ראש הממשלה - כהתפטרות הממשלה.
(2) שר המכהן כממלא מקום ראש הממשלה, שחדל להיות חבר הכנסת, יחדל מלכהן בתפקידו כממלא מקום ראש הממשלה.
ז. הפסקת כהונתו של שר[בהתאם לסעיף 22 לחוק היסוד]
(1) שר, למעט ראש הממשלה, רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להתפטר מן הממשלה על ידי הגשת כתב התפטרות לראש הממשלה כהונתו בממשלה נפסקת כעבור 48 שעות לאחר שכתב ההתפטרות נמסר לראש הממשלה, זולת אם חזר בו השר מהתפטרותו קודם לכן.
(2) ראש הממשלה רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להעביר שר מכהונתו כהונתו של השר נפסקת כעבור 48 שעות לאחר שכתב ההעברה מכהונה נמסר לידיו, זולת אם חזר בו ראש הממשלה קודם לכן.
(3) כהונתו של שר בממשלה נפסקת עם בחירתו או התמנותו לאחד התפקידים שנושאיהם מנועים מהיות מועמדים לכנסת.
ח. הפסקת כהונת שר מחמת עבירה[בהתאם לסעיף 23 לחוק היסוד]
(1) כתב אישום נגד שר, למעט בעבירות שייקבעו בחוק, יוגש ויתברר בבית משפט מחוזי הוראות בענין כתב אישום שהוגש בטרם החל השר לכהן בתפקידו ייקבעו בחוק.
(2) בית המשפט שהרשיע שר בעבירה, יקבע בפסק דינו אם יש באותה עבירה משום קלון קבע בית המשפט כאמור, תיפסק כהונתו של השר ביום מתן פסק הדין.
(3) סעיף זה לא יחול על ראש הממשלה.
ט. מילוי מקומו של שר[בהתאם לסעיף 24 לחוק היסוד]
(1) נעדר שר, למעט ראש הממשלה, מן הארץ, רשאית הממשלה לקבוע כי שר אחר ימלא את מקומו ממלא המקום ימלא את תפקידיו של השר, כולם או מקצתם, הכל כפי שתקבע הממשלה.
(2) חדל שר לכהן או שנבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו, ימלא את התפקיד ראש הממשלה או שר אחר שתקבע הממשלה.
(3) תקופת מילוי המקום של שר שחדל לכהן כאמור בסעיף קטן (2) לא תעלה על שלושה חודשים.
י.סגני שרים[בהתאם לסעיף 25 לחוק היסוד]
(1) שר הממונה על משרד רשאי, בהסכמת ראש הממשלה ובאישור הממשלה, למנות לאותו משרד, מבין חברי הכנסת, סגן שר אחד סגן שר ייכנס לתפקידו משהודיעה הממשלה בכנסת על מינויו לסגן שר שמונה על ידי ראש הממשלה ייקרא "סגן שר במשרד ראש הממשלה".
(2) סגן שר יפעל בכנסת ובמשרד שנתמנה לו, בשם השר שמינה אותו ובמסגרת הענינים שמסר לו.
(3) חבר הכנסת שפרש מסיעתו לא יתמנה לסגן שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק לענין סעיף קטן זה, "פרישה מסיעה" - כהגדרתה ב__ [סעיף 6א' לחוק יסוד: הכנסת]
יא.פקיעת כהונתו של סגן שר[בהתאם לסעיף 26 לחוק היסוד]
כהונתו של סגן שר נפסקת בכל אחת מאלה:
(1) סגן השר התפטר בהגשת כתב התפטרות לשר שמינה אותו
(2) השר שמינה אותו חדל להיות שר או להיות ממונה על אותו משרד
(3) ראש הממשלה, הממשלה או השר שמינה את סגן השר החליטו להפסיק את כהונתו ואולם ראש הממשלה לא יעביר סגן שר מכהונתו אלא לאחר שהודיע על כוונתו לעשות כן לממשלה ולשר שמינה את סגן השר
(4) כוננה ממשלה חדשה
(5) סגן השר חדל להיות חבר הכנסת.
יב.הפסקת כהונת סגן שר מחמת עבירה[בהתאם לסעיף 27 לחוק היסוד]
בית המשפט שהרשיע סגן שר בעבירה יקבע בפסק דינו אם יש באותה עבירה משום קלון קבע בית המשפט כאמור, תיפסק כהונתו של סגן השר ביום מתן פסק הדין.
20.רציפות הממשלה[בהתאם סעיף 30 לחוק היסוד]
א. עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה כאמור בסעיפים 19-ג', ד', ה', ו' או סעיף 15 או עם הגשת בקשה לפי סעיף 15-ב', יפתח נשיא המדינה בהליכים להרכבת ממשלה חדשה כאמור בחוק-יסוד זה.
ב. עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה כאמור בסעיפים 19-ג', ד', ה', ו', סעיף 15 או 16 תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה.
ג. ראש הממשלה שהתפטר ימשיך במילוי תפקידו עד שתיכון הממשלה החדשה נפטר ראש הממשלה, נבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו או הופסקה כהונתו מחמת עבירה, תקבע הממשלה שר אחר שהוא חבר הכנסת וחבר סיעתו של ראש הממשלה, לכהן כראש הממשלה בפועל עד שתיכון הממשלה החדשה.
ד. ממשלה המכהנת לפי סעיף קטן ב', רשאית למנות חבר הכנסת להיות שר בתפקידו של שר שחדל לכהן מינויו של שר לפי סעיף קטן זה אינו טעון אישור הכנסת.
סימן ד: חלוקת הסמכויות בתוך הרשות המבצעת
21. חברי הממשלה אחראים באחריות משותפת להחלטות הממשלה ולפעולותיה.
מוצע להסתפק בקביעה כללית של עקרון האחריות המשותפת, בלא לקבוע הסדרים מפורטים בדבר משמעותה. לראש הממשלה מסורה סמכות להעביר שר מתפקידו במקרה של הפרת עקרון האחריות המשותפת.
22. הרשות המבצעת תפעל באמצעות משרדי ממשלה שייקבעו בחוק. בראש כל משרד יעמוד שר. השר אחראי לנעשה במשרדו, אחראי לכל התפקידים עליהם הוא ממונה, ובידיו הסמכות למילוי אותם תפקידים.
מוצע להימנע מלקבוע בחוקה את משרדי הממשלה, לאור האפשרות בצורך לשנות קביעה זו מעת לעת. מוצע עם זאת לעגן קביעת משרדי הממשלה בחוק של הכנסת (לעומת ההסדר הקבוע בסעיף 31 לחוק-יסוד: הממשלה, לפיו די באישור של הכנסת להחלטת הממשלה בדבר הקמת משרדים וביטולם. מוצע עם זאת להימנע מלחייב את הכנסת לקבוע בחוק את שטחי הפעולה של כל משרד.
הסיפא מבטאת את עקרון האחריות המיניסטריאלית. בסעיף 4 לחוק-יסוד : הממשלה הנוכחי נקבע כי "שר אחראי בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם ממונה השר". מוצע להטיל על השר אחריות כללית (ולא רק "בפני ראש הממשלה"). המדובר באחריות "ציבורית".
23. הוקנו בחוק סמכויות לגורם מסוים ברשות המבצעת, יפעילן אותו גורם בעצמו, אלא אם נקבע אחרת בחוק. השר הממונה על הגורם בעל הסמכות והממשלה רשאים להתוות מדיניות כללית להפעלת הסמכויות שהוקנו בחוק, אם אין כוונה אחרת משתמעת מן החוק.
סעיף זה מבטא תפיסה מקובלת בדיני המינהל הציבורי, שאינה מעוגנת עדיין במפורש בחקיקה.הנחת היסוד היא כי הענקת סמכות בחוק לגורם מסוים דווקא ברשות המבצעת אינה מקרית. לפיכך, גורם זה הוא האמור להפעיל את הסמכות ולא אחר.
הסיפא נועדה להתמודד עם המתח הקיים בין עקרון עצמאות שיקול הדעת של בעל הסמכות המינהלית לבין הצורך בקיום פיקוח על אופן הפעלת הסמכות, בהתווית מדיניות כללית ובמשמעות הנובעת מעקרון האחריות המיניסטריאלית. ההסדר המוצע מבטא איזון בין עצמאות שיקול הדעת ביחס למקרים קונקרטיים לבין הכרה בכוחו של השר הממונה להתוות מדיניות כללית. הסייג בדבר כוונה אחרת משתמעת מכוון,בעיקרו, להפעלת סמכויות מעין שיפוטיות, האמורה להיעשות באופן עצמאי לחלוטין.
24. אצילת סמכויות הנתונות לממשלה או לשר[בהתאם להסדר הקבוע כיום בסעיף 33 לחוק-היסוד]
מוצע להותיר על כנו את ההסדר בדבר אצילת סמכויות המסורות על-פי דין לממשלה או לשר. מוצע להותיר על כנו את ההסדר בדבר אצילת סמכויות הממשלה או שר, הקבוע בסעיף 33 לחוק היסוד.
מוצע לשקול את ביטול ההסדר הקיים בדבר העברת סמכויות הנתונות לשר אחד לשר אחר בהחלטת ממשלה או, לחילופין, להגבילו.
א. הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, על פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת.
ב. סמכות הנתונה על פי דין לממשלה רשאית הממשלה לאצול לאחד השרים סעיף זה לא יחול על סמכויות הממשלה לפי סעיף זה, למעט סמכויות לפי סעיף א'.
ג. הממשלה רשאית, באישור הכנסת, להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לשר אחד, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר.
ד. סמכות הנתונה לאחד השרים על פי חוק או שהועברה לו על פי סעיף ג', למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאצול, כולה, מקצתה או בסייגים, לעובד ציבור.
ה. סמכות שהממשלה אצלה לשר, למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאצלה, כולה, מקצתה או בסייגים, לעובד ציבור אם הסמיכה אותו הממשלה לכך.
ו. בסעיף זה, סמכות הנתונה לממשלה או לשר, לרבות חובה המוטלת עליהם.
ז. הוראות סעיף זה יחולו אם אין כוונה אחרת משתמעת מן החוק המקנה את הסמכות או המטיל את החובה.
25. שר הממונה על ביצועו של חוק רשאי ליטול לעצמו כל סמכות, למעט סמכות בעלת אופי שיפוטי, הנתונה על-פי אותו חוק לגורם כלשהו, אם אין כוונה אחרת משתמעת מן החוק. השר רשאי לעשות כאמור לעניין מסוים או לתקופה מסוימת. הודעה על נטילת סמכות כאמור תפורסם ברשומות בטרם תופעל הסמכות על-ידי השר.
מוצע להותיר על כנו את ההסדר הקבוע בסעיף 34 לחוק היסוד, בדבר נטילת סמכויות, בשינויים קלים. הדבר מאפשר לשר להתערב במקרים מתאימים, תוך נטילת אחריות ציבורית למעשה.
סימן ה: אופן הפעלת סמכויות שלטוניות
26. הרשות המבצעת תפעיל את הסמכויות המוקנות לה בהתאם לאמות-מידה כלליות שייקבעו מראש ויפורסמו.
הצעה אחת היא לעגן עיקרון כללי זה בדבר אופן הפעלת סמכויות המינהל. במקרה שכזה, יש לשקול הרחבת היקפה של הדרישה באשר לתוכנן של אמות המידה, כגון מפורטות, שוויוניות, ענייניות וכדומה. הצעה אחרת היא לבטל סעיף זה, כיוון שאינו בעל אופי חוקתי.
27. נושא תפקיד ברשות המבצעת אינו רשאי להפעיל סמכויות שלטוניות בנסיבות בהן קיים חשש ממשי לניגוד עניינים בין האינטרס הציבורי עליו מופקד נושא התפקיד לבין אינטרס אישי או מוסדי שלו, אלא אם משתמעת כוונה אחרת מהוראות החוק מכוחו הוא פועל.
מוצע לעגן עיקרון כללי זה בדבר איסור על פעולה תוך ניגוד עניינים. הסיפא מכוונת לסייג את תחולת האיסור למקרים בהם אין הוא מתאים, כגון הפעלת סמכות על-ידי גוף פלורליסטי בו מיוצגים בעלי אינטרסים.
28. הרשות המבצעת לא תפעיל סמכויות המוקנות לה בטרם ניתנה הזדמנות נאותה לכל אדם העלול להיפגע מהפעלת הסמכות להשמיע טענותיו בפני הרשות, אלא אם משתמעת כוונה אחרת מהוראות החוק מכוחו היא פועלת.
מוצע לעגן עיקרון כללי זה בדבר חובת שמיעה. הסיפא מכוונת לסייג את תחולת העיקרון למקרים בהם אין הוא מתאים, כגון קביעת אמות מידה כלליות.
29. הרשות המבצעת תנמק את אופן ההפעלה של הסמכויות המוקנות לה, בכפוף לסייגים המתחייבים בנסיבות העניין.
30. הרשות המבצעת תפעל בהגינות וביעילות.
31. לכל אזרח או תושב ישראלי הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית. פרטים יקבעו בחוק.
סימן ו: קביעת חוק תקציב
32. תכלית
תקציב המדינה נועד לקבוע את הוצאות הממשלה לשם השגת מטרותיה ויישום מדיניותה וזאת על-פי סדרי העדיפויות שקבעה כחוק. ככזה מהווה תקציב המדינה תצהיר מדיניותה הרשמי של הממשלה.
33. הכנת התקציב ואישורו
א. הממשלה תגיש לחקיקת הכנסת את "הצעת חוק התקציב" לשנת הכספים הקרובה ועמה הצהרה על תחזית לתקציב השנתיים העוקבות,וזאת לא פחות מששה חודשים לפני מועד אישורו.
ב. הצעת חוק התקציב לשנה הקרובה תתבסס על תכנית התקציב הרב-שנתית שהוכנה והונחה על שולחן הכנסת בשנה הקודמת.
ג. ב"הצעת חוק התקציב" תפרט הממשלה את הוצאותיה הצפויות והכנסותיה הצפויות. במידה וצפוי גירעון, הממשלה תפרט את אומדנו, ואת דרך מימונו.
34. ועדת התקציב
א. ועדת-התקציב של הכנסת, המונה את כלל ראשיהן של ועדות הכנסת, תבחן ותדון ב"הצעת חוק התקציב" גופה, שתהא מוגשת בליווי הסברים ונימוקים לסעיפיה.
ב. לאחר אישורה בועדת התקציב, תעמוד "הצעת חוק התקציב" לחקיקת הכנסת בהליך שייקבע בחוק.
ג. לא אשרה הכנסת את "הצעת חוק התקציב" תוך שלושה חודשים לאחר תחילתה של שנת הכספים, יראו את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה לפני גמר כהונתה.
ד. לא תותנה קבלת חוק התקציב בקבלת חוק אחר.
35. תקציב נוסף
במקרה הצורך רשאית הממשלה להגיש בתוך תקופת התקציב "הצעת חוק תקציב" נוספת, ובתנאי שתוגש לועדת התקציב של הכנסת לא יאוחר משלושים ימים לפני מועד תחילתו.
36. דין וחשבון
שר האוצר יגיש לכנסת די שנה דין וחשבון על יצוע תקציב המדינה פרטים ייקבעו בחוק.
סימן ז: פיקוח על הרשות המבצעת
37. הרשות המבצעת תמסור לכנסת ולוועדותיה מידע לפי דרישתן ותסייע להן במילוי תפקידן . הוראות מיוחדות ייקבעו בחוק לחיסוי מידע כאשר הדבר נחוץ להגנה על ביטחון המדינה ויחסי החוץ או קשרי מסחר בין-לאומיים שלה או להגנה על זכות או חיסיון שבדין.
עיגון של הסדר הקבוע כיום בסעיף 42(א) לחוק היסוד.
38. כל שר הממונה על נושא בעל היבטים תקציביים, ימסור לכנסת מדי שנה, לא יאוחר מיום 31 במרץ, דין וחשבון על פעילות משרדו ועל אופן הפעלת הסמכויות המוקנות לו בשנה שחלפה.
39. הכנסת רשאית, לפי דרישה של לפחות ארבעים מחבריה, לקיים דיון בהשתתפות ראש הממשלה בנושא שהוחלט עליו דרישה כאמור יכול שתוגש לא יותר מאחת לחודש. [סעיף 42(ב) לחוק היסוד הנוכחי]
40. הכנסת, וכל ועדה מוועדותיה במסגרת מילוי תפקידיה, רשאיות לחייב שר להופיע בפניהן. [סעיף 42(ג) לחוק היסוד הנוכחי]
41. תקנות הקובעות ענישה פלילית בשל הפרתן ותקנות בהן נקבעו שיעוריהם של מסים, מלוות חובה, אגרות ותשלומי חובה אחרים, לא ייכנסו לתוקף אלא אם כן אושרו, לפני פרסומן, על ידי ועדה מוועדות הכנסת שהנושא נמצא בתחום אחריותה [שינוי של סעיף 21(א) לחוק-יסוד: הכנסת]
יש לשקול קביעת הסדרים נוספים לפיקוח - האם לעגן הפיקוח שיפוטי?
סימן ח: בעלי תפקידים מיוחדים ברשות המבצעת
42.
א. היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש התביעה הכללית, ומייעץ לממשלה.
ב. היועץ המשפטי לממשלה ימונה על-ידי הוועדה לבחירת שופטים, הפועלת לפי [סעיף 6 לחוק-יסוד: השפיטה],
בהסכמת הממשלה. היועץ המשפטי לממשלה ימונה לתקופה של ארבע שנים.
ג. הוועדה לבחירת שופטים מוסמכת להעביר את היועץ המשפטי לממשלה מתפקידו, בהסכמת הממשלה, בהחלטה שהתקבלה בתמיכה של שבעה מחברי הוועדה לפחות.
ד. סמכויות היועץ המשפטי לממשלה ייקבעו בחוק. בהפעלת סמכויותיו אין על היועץ המשפטי לממשלה מרות, זולת מרותו של הדין.
יש לשקול לפרט את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה על מנת לקבע באופן ברור יותר את תפקידיו וסמכויותיו.
סימן ט: השלטון המקומי
43. עקרונות יסוד
רשות מקומית היא נאמן הציבור והיא תפעיל סמכויותיה המוקנות לה בחוק.
44. מקור הסמכות והמהות
השלטון המקומי יכהן מכוח בחירת התושבים שבתחומו ועשייתו תהא לקידום רווחתתושביו.
45. בחירות
ראש הרשות המקומית וחברי המועצה ייבחרו על-ידי תושבי הרשות בבחירות כלליות, ישירות, שוות, חשאיות ויחסיות ראש הרשות המקומית ייבחר בבחירות אישיות פרטים ייקבעו בחוק.
46. מוסדותיה של הרשות המקומית
בכל רשות מקומית תכהן מועצה בעלת תפקידים תחיקתיים וביצועיים, וזו רשאית לקבוע את המבנה הארגוני הפנימי ליתר מוסדותיה של הרשות המקומית.
הצעה חלופית לנ"ל: "בכל רשות מקומית תכהן מועצה מחוקקת ומועצה מבצעת ואלה רשאיות..."
47. אחריות ומתן דין וחשבון
ראש הרשות המקומית וחברי המועצה נושאים באחריות משותפת בפני ציבור התושבים למילוי תפקידם ויתנו להם דין וחשבון על החלטות המועצה ומדיניותה.
48. תחומי הסמכות
א. רשות מקומית תעסוק באספקת שירותים לתושבים שבגבולותיה, בהקמת תשתיות ובעיצוב מדיניות התכנון ויישומה, ובתנאי שאין באלה חריגה מעבר לגבולותיה של הרשות המקומית ו/או שנקבעו בחוק כסמכותה של רשות אחרת מרשויות המדינה.
ב. לרשות מקומית תהא סמכות לעצב מדיניות וליישמה, לקבל החלטות ולבצען תוך לקיחה בחשבון של הצרכים הלאומיים והממלכתיים כפי שאלה נקבעו בהחלטות הכנסת ו/או הממשלה אולם הכנסת והממשלה תיתנָּהביטוי כל אחת בהחלטותיה להעדפות והצרכים הייחודיים של הרשויות המקומיות.
49. הקמת רשויות מקומיות, איחודן וביטולן
א. הקמת רשויות מקומיות, איחוד רשויות, קביעת גבולות ביניהן וביטול רשויות תעשה על-ידי ועדה מיוחדת שתוקם מכוח חוק ותפעל בהתאם לנהלים הקבועים בו.
ב. רשויות מקומיות רשאיות לשתף פעולה ביישום סמכויותיהן ולהקים שותפויות במסגרת החוק עם רשויות מקומיות אחרות לצורך ביצוע משימות שבהן יש להן עניין משותף [לפי סימן 10 סעיף 1 לחוקה האירופית].
50. פיקוח על פעילות השלטון המקומי
א. הפיקוח על רשויות מקומיות יכוון בדרך-כלל להבטיח את שמירת החוק והעקרונות החוקתיים ויבוצע באופן שיבטיח, שהתערבות הכנסת והממשלה כאמור תישמר ביחס מתאים לחשיבות האינטרסים שעליהם היא קמה להגן [לפי סימן 8, סעיף 2,3 לחוקה האירופית].
ב. הכנסת והממשלה יהיו רשאים לדרוש דין וחשבון על פעילות המועצה בתחומים שיפורטו בחוק.
51. תקציב
א. תקציבה של רשות מקומית יתבסס על מיסים ואגרות שתוסמך בחוק לקובעם ועל הקצאת משאבים מהשלטון המרכזי כפי שייקבע בתקציב המדינה.
ב. הקצאת המשאבים מהשלטון המרכזי תעשה על-בסיס קריטריוניםשיקבעו בחוק ושיש בהם התאמה למאפייניה של כל רשות מקומית ובהם מספר התושבים, צרכי הרווחה ותשתיות פיסיות.
ג. ההליכים לאישור התקציב של הרשות המקומית יקבעו בחוק ויהיו מושתתים על עקרונות של שקיפות ועל עקרונות הליך התקצוב הקבוע בסימן _ לחוקה זו.