ניגוד עניינים במרחב הציבורי – ריאיון עם דורון נבות
לקראת יום העיון שנערך ב-22 באפריל 2010 לרגל יציאתו לאור של הספר ניגוד עניינים במרחב הציבורי: משפט, תרבות אתיקה ופוליטיקה, שוחחנו עם ד"ר דורון נבות כדי לברר מהו ניגוד עניינים ומהן הסכנות האפשריות הטמונות בתופעה.
הספר כשמו כן הוא - עוסק במצבים של ניגוד עניינים בקרב אנשים שממלאים תפקידים ציבוריים. הדגש הוא על עובדי ציבור, נבחרים וממונים, שנמצאים או עלולים להימצא במצב של ניגוד עניינים. הספר מנתח את המושג ניגוד עניינים מכמה נקודות מבט, וכן את ההתמודדות עמו במשפט המנהלי ובמשפט הפלילי. עוד בספר התייחסות פרטנית לניגודי עניינים של חברי כנסת, שופטים ועורכי דין, ולתופעות משיקות כמו פרוטקציוניזם ושחיתות.
כל בן אנוש שממלא שליחות עלול להיקלע לניגוד עניינים בנסיבות כאלה ואחרות - מה שמחייב מודעות וערנות של כל ממלא שליחות, קל וחומר בעל תפקיד ציבורי. ניגוד עניינים נוצר כאשר לממלא השליחות יש עוד אינטרס מלבד ביצוע השליחות בצורה הטובה ביותר. מילוי שליחות באופן הטוב ביותר הוא דאגה לאינטרסים של השולח, ואצל עובדי ציבור הכוונה לאינטרסים של הציבור. כאשר לעובד הציבור יש עוד אינטרס בסוגיה שהוא מטפל בה מלבד האינטרס הציבורי, הוא נמצא במצב של ניגוד עניינים. אם הוא יקבל החלטות במצב זה - בלי אישור מתאים ובלי לנקוט את הפעולות הנדרשות לצמצום הסיכון שהוא ישקול שיקולים זרים - הוא יפעל באופן בלתי לגיטימי ומסוכן, ואולי אפילו פלילי. לכן יש איסורים שמטרתם למנוע קבלת החלטות במצב של ניגוד עניינים, או להסדיר את קבלת ההחלטות באישור ובתנאים מיוחדים.
הסכנה הראשונה היא שממלא את השליחות לא יבצע אותה כראוי שכן הוא יושפע מהאינטרס הנוסף ויפגע באינטרס שהוא אמור לקדם. אצל עובד ציבור הסכנה שהוא יקדם את האינטרס הנוסף על חשבון טובת הציבור. הסכנה השנייה היא עיוות בשיקול דעתו של עובד הציבור. כלומר, הוא לא יפעל אך ורק למען האינטרס הנוסף, אבל מערכת השיקולים שלו תהיה שונה מזו שהייתה לו לולא אינטרס זה. הסכנה השלישית היא פגיעה באמון הציבור בשלטון. כלומר, מי שפועל בניגוד עניינים פוגע במראית העין של הדברים, ועל כן גם אם ההחלטה שיקבל תהיה בסופו של דבר לטובת הציבור, עצם ניגוד העניינים עלול להביא אותנו, הציבור, שלא להאמין שהוא פעל לטובתנו. חוקרים ציינו סכנות נוספות, כמו פגיעה בדיאלוג בין עובד הציבור לאזרחים, אבל אלה הסכנות העיקריות.
לא בהכרח. לעתים פעולה בניגוד עניינים היא אכן פעולה מושחתת, שכן עובד הציבור לא רק פועל בניגוד עניינים, אלא ממש שוקל שיקולים אישיים זרים. אבל ייתכנו מצבים, לפחות באופן תאורטי, שעובד ציבור יפעל בניגוד עניינים ויצליח להתגבר על ההשפעה הפוטנציאלית של האינטרס הנוסף. כלומר, הוא עלול לפעול בניגוד עניינים, שלא כדין, באופן שיגרום לנו לחשוד ביכולתו לשרת את הציבור, אבל בסופו של דבר יפעל באופן ענייני בלי לנסות לקדם את האינטרס הנוסף שלו, או בלי שהלה ישפיע על שיקול דעתו. אם הוא אינו פועל במטרה לקדם את האינטרס הנוסף, הוא אינו פועל באופן מושחת, וגם אי-אפשר לומר שהוא שוקל שיקולים אישיים זרים. ואולם גם אם הוא פועל לטובת העניין, הוא פועל בניגוד עניינים. אם הוא עושה זאת בלי רשות מיוחדת, הוא עושה מעשה לא ראוי, לעתים לא חוקי, ובנסיבות מסוימות אף פלילי. כך ייתכן שהוא יפר אמונים גם אם לאמתו של דבר לא שקל שיקולים אישיים זרים ולא פעל באופן מושחת.
הדרכים העיקריות הן לאסור על אדם לקבל החלטות בניגוד עניינים, בלוויית סנקציה; להסדיר את ניגודי העניינים עם ממלא תפקיד; להתיר פעולה בניגוד עניינים במגבלות; ולהימנע מלמנות אדם לתפקיד מסוים אם יש חשש שניגוד העניינים שלו רחב מדי או שהוא יהיה בניגוד עניינים מוסדי. בישראל קיימת סנקציה פלילית כלפי עובד ציבור שפועל בניגוד עניינים בנסיבות מחמירות. זו דוגמה לטיפול מהסוג הראשון. דוגמה להסדרים מספק לנו ההסכם עם היועץ המשפטי לממשלה המכהן, עוה"ד יהודה וינשטיין, שמנוע מלטפל בסוגיות מסוימות שמעמידות אותו בניגוד עניינים. לעתים גורם משפטי או היועץ המשפטי לממשלה מתירים לעובד ציבור לפעול בניגוד עניינים, מכיוון שאין שום דרך אחרת להתמודד עם הבעיה. דוגמה לכך היא כאשר שופטים צריכים להחליט בענייני מעמד בית המשפט, שכן אי-אפשר להטיל את ההחלטה הזאת על מי שאינם שופטים. ודוגמה לדרך הטיפול האחרונה - ב-1952 מונה הלל דן, המנהל האגדי של סולל בונה ואחד האנשים החזקים במשק, ליושב ראש ועדת השילומים של כספי הפיצויים מגרמניה. הוא היה בניגוד עניינים, ובשלב מסוים ראש הממשלה משה שרת אמר לו שעליו להחליט: סולל בונה או ועדת השילומים. הלל דן בחר בסולל בונה.
זה תלוי. כאמור, בנסיבות מסוימות הוא אפילו עלול לעבור עברה פלילית - עברת מרמה והפרת אמונים.
כן, גם אם לא הוכח שהוא פעל באופן מושחת או שקל שיקולים זרים (אישיים או לא אישיים). שמעון שבס למשל הורשע בעברות של מרמה והפרת אמונים על שפעל בניגוד עניינים בנסיבות מחמירות, אבל בית המשפט קבע שלא הוכח שהוא סטה מן השורה או שקל שיקולים זרים.
אני מעריך שיש כמה סיבות. ראשית, בישראל יש אליטה פוליטית, כלכלית, חברתית ושלטונית, שבה האנשים קרובים מאוד זה לזה. משמעות הדבר שכמעט כל אחד בצמרת חבר או ידיד של האחר או שיש להם אינטרסים כלכליים ופוליטיים משותפים. בגלל האופי הריכוזי של המשק יש בעלי הון מעטים והם מכירים את כל מקבלי ההחלטות, וכנראה נהנים מקרבתם במידה כזאת או אחרת. הפוליטיקאים חברים זה של זה, ואפילו אם הם ממפלגות יריבות לכאורה, בסופו של דבר הם יכולים להקים יחד מפלגה אחת, כמו שהיה במקרה של 'קדימה'. למצב זה תורם גודלה הקטן של החברה הישראלית.
שנית, בישראל הסוגיה של ניגוד עניינים חדשה יחסית, וההתארגנות מולה עדיין קורמת עור וגידים. בג"ץ אמנם דיבר על ניגוד עניינים כבר בשנות השישים, וכללים לטיפול במצב כזה נקבעו כבר בתקופת ממשלת בגין הראשונה, בסוף שנות השבעים, ובכל זאת הנושא עדיין בחיתוליו.
הסיבה השלישית קשורה לדעתי בעובדה שלעתים לא ברור מתי עובד ציבור או שליח נמצא בניגוד עניינים, ומתי לא. לפעמים גם מבצע השליחות עצמו לא יכול לדעת זאת.
הסיבה הרביעית היא המחלוקת העמוקה שיש בישראל בין קבוצה חשובה ובעלת השפעה שמאמינה שבעייתו העיקרית של השלטון היא חוסר משילות ושיש לתת לו חופש פעולה רב יותר כדי לשלוט - כמו למשל עוה"ד רם כספי שהתראיין לאחרונה ל'הארץ' והתבטא בזכות המשילות - ובין המאמינים שחשוב להמשיך להילחם בשחיתות באופן אקטיבי, ובמאבק זה למגבלות משפטיות חמורות ולאקטיביזם שיפוטי יש תפקיד מרכזי. מחלוקת זו מביאה לידי כך שבמקרים רבים - מלבד הבוטים ביותר - אין הסכמה שאכן מדובר בניגוד עניינים. התוצאה היא שערוריות, האשמות נגדיות וחוזר חלילה.
תלוי את מי שואלים. אם תשאלי את אלה שחושבים שבעייתה העיקרית של ישראל היא משבר המשילות שלה, אז התשובה תהיה כנראה חיובית. להבנתי איסורים אלה כלל אינם משתקים את המדינה, אלא מגבירים את הסיכוי שהפעולה השלטונית תשרת את הציבור כולו ולא קומץ של בעלי הון או בעלי אינטרס אחרים.
ראשית יש לשנות את העברה של מרמה והפרת אמונים.
על פי ההצעה שגיבש צוות בראשותו של פרופ' מרדכי קרמניצר ובהשתתפות עוה"ד עמיר פוקס, עוה"ד גיא ורטהים ואנוכי, יש להגדיר באופן ברור יותר את המצבים שייחשבו ניגוד עניינים. עם זאת אנו מתנגדים לרעיון שצריך להוסיף לעברה יסוד של כוונה, כמו שהציע למשל עוה"ד כספי. לנוכח הקושי העצום להוכיח כוונה, הוספת יסוד זה תעקר את העברה מכל משמעות. זאת ועוד, בניגוד עניינים כאמור, אין בהכרח כוונה, ובכל זאת חשוב שעברת מרמה והפרת אמונים תטפל במי שפועל בניגוד עניינים. עוד אנו סבורים שיש לחייב בחוק ולמסד חובת התייעצות ביועץ המשפטי לממשלה כשמתעורר ספק בקרב עובד ציבור שמא הוא עלול לפעול בניגוד עניינים [להרחבה ראו מרמה והפרת אמונים: בחינה ביקורתית והמלצות לשיפור החקיקה].
ובאופן כללי יותר, מכיוון שבישראל יש לא מעט מעשי שחיתות, ומכיוון שחשוב מאוד שהשירות הציבורי ישרת את הציבור ולא את בעלי ההון או גורמים אינטרסנטיים אחרים על חשבון הציבור, אני מאמין שצריך להמשיך במאבק למען שיפור הנורמות הציבוריות ולצמצום המצבים שבהם עובדי הציבור פועלים בניגוד עניינים. את המאבק צריך לנהל בכמה מישורים. הראשון הוא המישור הכלכלי. חשוב לצמצם את הריכוזיות במשק הישראלי [להרחבה ראו אסף חמדני, ריכוזיות השליטה בישראל היבטים משפטיים], שכן צמצום כזה יתרום לצמצום ניגודי העניינים. השני הוא המישור המשפטי-פלילי והמאבק במעשי שחיתות ובניגודי עניינים חמורים. בעניין זה צריך לתמוך במבקר המדינה כשהוא מוביל מאבק נגד שחיתות; ולתמוך במשטרה, בפרקליטות ובבתי המשפט כשהם ממלאים את המוטל עליהם - מנסים לחשוף שחיתות, חוקרים חשודים,מעמידים לדין אם צריך, ומרשיעים כשנעשות עברות פליליות. אני גם מאמין שצריך לגלות ספקנות וחשדנות רבה כלפי יוזמות שמבקשות להגדיר מחדש את מעמדו של בג"ץ. בלי להיכנס לפרט כזה או אחר, את היוזמות האלה לא מציעים בדרך כלל שוחרי טובתו של שלטון החוק והמאבק בשחיתות שלטונית.
ד"ר דורון נבות הוא עמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, ומרצה באוניברסיטת חיפה.