הסנקציות הבינלאומיות על מתנחלים: השלכות ומשמעויות לישראל
משטרי הסנקציות הכלכליות שנוקטות מדינות כוללים בין השאר הקפאת רכוש של יחידים ותאגידים, כמו שנעשה כעת כלפי מתנחלים, איסור על עשיית עסקאות עם אנשים מסוימים ואיסור על תנועה של יחידים לשטח המדינות. מי רשאי להטיל אותם וכיצד על ישראל להגיב כלפיהם?
Photo by Chaim Goldberg/Flash90
ב-1 בפברואר 2024 חתם נשיא ארצות הברית ג'ו ביידן על צו נשיאותי (Executive order no. 14115) הקובע כי אלימות המתנחלים הגיעה לרמה שבה היא מסכנת את השלום, הביטחון והיציבות בגדה המערבית, בישראל ובכלל המזרח התיכון, וחותרת תחת מדיניות החוץ האמריקאית. בשל איומים אלו הכריז נשיא ארצות הברית כי קיימת שעת חירום לאומית (national emergency) וקבע כי לשר החוץ אנתוני בלינקן ולשרת האוצר ג'נט ילן סמכות להטיל מגבלות כלכליות ומגבלות תנועה שונות על מי שהם סבורים כי הוא שותף באלימות המתנחלים. אכן, משרד החוץ האמריקאי הודיע כבר על הטלת סנקציות על ארבעה מתנחלים ישראלים.
הטלת הסנקציות לא הייתה מוגבלת לארצות הברית. ב-12 בפברואר הודיע שר החוץ הבריטי דיוויד קמרון על הטלת סנקציות כלכליות על ארבעה מתנחלים הקשורים לפעולות כנגד פלסטינים בשטחים (רק אחד מהם כלול בסנקציות של ארצות הברית). ב-13 בפברואר הטילה צרפת סנקציות על 28 מתנחלים, ששמותיהם טרם פורסמו. שרת החוץ של קנדה מלאני ג'ולי הודיעה גם היא שקנדה תטיל סנקציות על מתנחלים המואשמים באלימות מתנחלים. על פי דיווחים בתקשורת, מוסדות האיחוד האירופי גם הם מנסים להטיל סנקציות על כמה מתנחלים, אך מאמצים אלו נבלמים על ידי צ'כיה והונגריה, בעלות בריתה של ישראל באיחוד האירופי. ב-14 במרץ הטיל משרד האוצר האמריקאי סנקציות נוספות.
מטרת מסמך זה להבהיר את מסגרת הסנקציות הכלכליות הבינלאומיות, ולמקם את הסנקציות המוטלות על ישראלים במסגרת זו. במסגרתו נעסוק גם בהשלכות האפשריות של הטלת הסנקציות.
סנקציות כלכליות מוטלות על ידי מוסדות בינלאומיים, ובעיקר על ידי מועצת הביטחון של האו"ם, זה עשרות שנים מכוח סמכותה הכללית של מועצת הביטחון המעוגנת במגילת האו"ם. הסנקציות כוללות הקפאת נכסים (למשל של פעילי טרור), איסורים על קיום קשרי מסחר בסחורות כמו נפט או נשק עם מדינות כמו איראן או צפון קוריאה, או מגבלות כלליות על העברת חומרים כימיים מסוימים בין מדינות.
בעשור האחרון התפתח משטר הסנקציות לכיוון של הטלת סנקציות כלכליות על ידי מדינות מסוימות במערב. הסנקציות הכלכליות הפכו להיות כלי אכיפה מרכזי כלפי מדינות, יחידים ותאגידים בתוך מדינות, הנתפסים כאחראים להפרות סדרתיות של הסדר העולמי: מאיימים על היציבות והשלום בעולם, או מפרים את זכויות האדם. הסנקציות הבינלאומיות המופנות כלפי אזרחים במדינה מבטאות חוסר אמון ביכולתה או ברצונה של המדינה שהם אזרחיה או תושביה לאכוף את החוק על אותם היחידים או התאגידים.
משטר הסנקציות הכלכליות הבינלאומי זכה לתשומת לב בינלאומית רבה בשנתיים האחרונות, לאחר שמדינות שונות במערב הטילו סנקציות על מספר רב של אזרחים ותאגידים ברוסיה, בטענה כי אלו מהווים את בסיס התמיכה במלחמה שבה פתחה רוסיה כנגד אוקראינה בפברואר 2022.
משטרי הסנקציות הכלכליות כוללים הקפאת רכוש של יחידים ותאגידים (כמו שנעשה כלפי המתנחלים), איסור כולל על עשיית עסקאות עם אנשים מסוימים או חברות (כולל העברת כספים מכל סוג שהוא) איסור על תנועה של יחידים לשטחן וכן איסור על יצוא או יבוא של סחורות או שירותים למדינות מסוימות.
בכל מדינה המטילה סנקציות המקור להטלת סנקציות שונה. בארצות הברית קיימים מספר חוקים המסמיכים את הנשיא להטיל סנקציות לפי שיקול דעתו, באמצעות צו נשיאותי. כך למשל ה-Emergency Economic Powers Act או ה-National Emergencies Act. באיחוד האירופי בדרך כלל כל הטלה של סנקציות דורשת הליך חקיקה נפרד של הפרלמנט והמועצה. בבריטניה קיימים חוקים דוגמת ה-Global Human Rights Sanctions Regulations (2020) המאפשרים לשר החוץ להטיל סנקציות כלכליות במקרים מסוימים.
בכל מדינה קיימות רשויות שתפקידן לאכוף את הסנקציות. בארצות הברית, למשל, קיימת סוכנות מיוחדת בתוך משרד האוצר האמריקאי Office of Foreign Assets Control (OFAC) שתפקידה לאכוף את הסנקציות. OFAC מנהל רשימות מסודרות של יחידים ותאגידים שעליהם הוטלו הסנקציות, ומנוע חיפוש של סנקציות הזמין באינטרנט.
ההליך של הטלת הסנקציות הוא הליך מנהלי, שבו שיקול הדעת של הרשות המנהלית המטילה את הסנקציות רחב יחסית, והיא יכולה לשקול מגוון רחב של שיקולים. ההליך שקוף רק במידה מוגבלת וכיוון שהסנקציות מוטלות על אזרחים זרים, פעמים רבות הן מוטלות תוך שלילת "זכות הטיעון" של מי שעליו הוטלו הסנקציות לפני הטלתן. לעיתים ההחלטות לגבי הסנקציות מבוססות על חומר חסוי, שמי שעליו הוטלו הסנקציות יכול להיות חשוף רק לחלקו או לתמצית שלו.
כמו כל הליך מנהלי במדינה דמוקרטית, קיימים מנגנונים לבחינה מחדש של ההחלטות. למשל: OFAC מאפשרת חריגים מאיסור ביצוע עסקאות בצורה של רישיונות (licenses). כנגד החלטות של OFAC ניתן לעתור לבית הפדרלי. בדרך כלל נמנעים בתי המשפט מלהתערב בהחלטות OFAC.
הצו הנשיאותי הוחל בינתיים רק לגבי ארבעה מתנחלים, אך היקף התחולה הפוטנציאלי שלו גדול. בצו מסמיך נשיא ארצות הברית את שרי החוץ והאוצר להטיל סנקציות על כל מי שמסכן את היציבות בגדה המערבית, וכל מי שפועל באלימות לפגיעה באנשים או ברכושם, או לשלילת רכושם. הצו גם חל על ארגונים, לרבות ארגונים ממשלתיים, התומכים בפעולות כאלה.
הרקע לצו הוא דיווחים רבים של ארגוני זכויות אדם בחודשים האחרונים על אלימות גוברת של מתנחלים כלפי התושבים הפלסטינים ועל השתלטות מתנחלים על רכוש פלסטיני, שנעשית לעיתים בתמיכה או לפחות בעצימת עיניים של צה"ל או של רשויות ממשלתיות ישראליות,
סביר להניח כי הצו מונע גם על ידי צורך פוליטי פנים-אמריקאי לרצות את הקהילה הערבית-אמריקאית הגדולה, שאינה מרוצה, בלשון המעטה, מהתמיכה האמריקאית החד-משמעית בישראל במלחמה בעזה.
עד כה לא נמסר מידע על כוונה להרחיב בצורה משמעותית את היקף הסנקציות המוטלות על ידי ארצות הברית מעבר לאלו שהוטלו עד כה. אך FINCEN (היחידה במשרד האוצר האמריקאי המספקת מידע למערכת הפיננסית בדבר פשעים כלכליים הלבנת הון וכו') כבר הוציאה אזהרה בדבר הטלת הסנקציות. באזהרה זו כלולים "דגלים אדומים" - שורת אזהרות מפני קשרים עם גופים הפועלים בשטחים ועוסקים בפעילות קיצונית כנגד פלסטינים, קניית נשק, ועוד.
הסנקציות המוטלות על ידי ארצות הברית נחשבות לאגרסיביות במיוחד. מאז כהונתו של הנשיא טראמפ משתמשת ארצות הברית בסנקציות בהרחבה, ואלו מוטלות על אלפי יחידים ותאגידים במדינות שונות בעולם. בניגוד לשאר מדינות העולם, ארצות הברית מחייבת את אזרחיה בעולם כולו להישמע לסנקציות, בלי קשר למדינה שבה מצוי הרכוש המוקפא. יתר על כן, הסנקציות חלות על כל עסקה הנעשית בדולרים, וגם על כל עסקה שבה נעשה שימוש בטכנולוגיה אמריקאית (כמו למשל חבילת התוכנות אופיס). ולבסוף, ארצות הברית גם מטילה סנקציות שניוניות – סנקציות על חברות ויחידים שאין להם כל קשר לארצות הברית ואשר עשו עסקאות עם אנשים עליהם הוטלו סנקציות.
משטר הסנקציות הנרחב האמריקאי, ובמיוחד היישום שלו ביחס למאות אזרחים רוסים, השפיע באופן ניכר על העולם העסקי. חברות רבות, במיוחד חברות פיננסיות, בודקות כל לקוח וכל עסקה אל מול רשימות הסנקציות האמריקאיות. מטעמי שמרנות, בנקים בכל מדינות המערב, נזהרים מאוד במגע עם מדינות שבהן יש מספר גדול יחסית של אנשים עליהם מוטלות סנקציות אמריקאיות (כמו רוסיה, ונצואלה או סין). משקיעים נזהרים מהשקעות במדינות שבהם מספר גדול של כפופים לסנקציות. ההשפעה של סנקציות אמריקאיות המוטלות על יחידים בתוך מדינה עלולה, אם כן, להזיק משמעותית לכלכלת המדינה כולה.
משטר הסנקציות של האיחוד האירופי, או של מדינות אחרות במערב, מצומצם יותר. הוא חל בעיקרו רק על פעילות הנעשית בתחומי המדינה המטילה את הסנקציות ועל נכסים הנמצאים באותה מדינה. אלו גם נמנעות מהטלת סנקציות "שניוניות" – דהיינו על חברות ממדינות זרות המקיימות קשרים עם מי שהוטלו עליו הסנקציות.
הנפגעים המרכזיים בטווח הקרוב מהטלת הסנקציות אינם רבים. כפי שפורסם בתקשורת, בנקים ישראלים הקפיאו חשבונות של מי שהוטלו עליו סנקציות. יש להניח כי חברות נוספות – ישראליות וזרות – יימנעו מקשרים עסקיים איתם. נסיעתם למדינות מסוימות בחו"ל תהפוך להיות בעייתית.
אלא שהפוטנציאל של הסנקציות רחב הרבה יותר. כאמור, הצו הנשיאותי מאפשר להטיל את הסנקציות על כל מי שמעורב בצורה ישירה או עקיפה במעשים של השתלטות על רכוש פרטי, ועל כל ארגון, לרבות ארגון ממשלתי, שחבריו עוסקים במעשים כאלו, ומי שעומד בראשו. בבג"ץ חוק ההסדרה משנת 2021, למשל, עלה כי מספר גדול של מבנים בהתנחלויות בנויים על קרקע פלסטינית פרטית, וכי בהתיישבות על קרקע פרטית היו מעורבים לא מעט מוסדות רשמיים, כמו מועצות מקומיות. לכאורה, פוטנציאל הסנקציות מקיף את כל האנשים והמוסדות המעורבים בכך. ככל שמספר האנשים והחברות עליהם יוחלו הסנקציות בפועל יגדל, כך יגדל הנזק הרוחבי לכלכלה הישראלית.
פוטנציאלית, יכול הצו לחול גם על פוליטיקאים בכירים ישראלים המעורבים בפעילות המנויה בצו – לרבות שרים ובכירים במשרדי ממשלה.
גופים המפרים את הסנקציות צפויים לקנסות של עשרות ולעיתים מאות אלפי דולרים לכל הפרה. גופים המפרים את הסנקציות בצורה שיטתית ובזדון צפויים לקנסות גבוהים הרבה יותר ולעיתים אף להעמדה לדין פלילי. למשל: בנקים אירופיים שהפרו את הסנקציות האמריקאיות על איראן שילמו קנסות של מאות מיליוני דולרים, וכמה פעמים אף של מיליארדי דולרים.
הסנקציות משקפות חוסר אמון של מדינות המערב ביכולתה של מדינת ישראל לאכוף בעצמה את החוק ביהודה ושומרון. חוסר אמון זה עלול להוות סימן לקהילה הבינלאומית, כי אין לסמוך עוד על מערכת אכיפת החוק הפנימית בישראל. חוסר אמון זה עלול להיתרגם במהירות ליתר נכונות של מוסדות בינלאומיים, דוגמת בית הדין הפלילי הבינלאומי, להתערב בנעשה בישראל, ובמיוחד ביהודה ושומרון. המדיניות הישראלית ארוכת השנים שלפיה אין לחקור חשדות נגד חילי צה"ל במוסדות בינלאומיים כיוון שישראל עושה זאת בעצמה, עומדת כולה בסכנת קריסה.
חוסר האמון הזה בעייתי במיוחד כעת, כאשר המלחמה בעיצומה וישראל זקוקה לכל התמיכה הבינלאומית שהיא יכולה לזכות בה. אם ממשלת ישראל לא תאחה את הקרעים מול הממשל האמריקאי בקרוב, הנזק הכלכלי והתדמיתי לישראל עלול להיות משמעותי דווקא בשעה שהיא אינה יכולה להרשות זאת לעצמה.
ראשית, פוליטיקאים ישראלים צריכים להיזהר מניסיונות לפעול כנגד הגופים העסקיים הנשמעים לסנקציות, דוגמת הבנקים הישראלים. הבנקים, במצב זה, רק מבקשים לשמור על עצמם מפני השלכות חמורות שיהיו לסנקציות לגביהם. פעילות פוליטית שמטרתה להכריח את הבנקים הישראלים שלא להישמע לסנקציות עלולה להיות בעלת השפעה שלילית על מערכת הבנקאות הישראלית.
שנית, ניתן לפעול בערוצים דיפלומטיים מול הרשויות האמריקאיות למניעת ההרחבה של הסנקציות. ככל שיש טענות כנגד העובדות שעליהן מבוססות הסנקציות, יש לפעול באמצעים המקובלים לשם הסרת הסנקציות, בארצות הברית.
בסופו של דבר התגובה הישראלית הנכונה ביותר היא פעולה נחושה של מוסדות אכיפת החוק בישראל כנגד כל פעולה ביהודה ושומרון המופנית כנגד אזרחים פלסטינים והחזרת האמון הבינלאומי ביכולתה של ישראל לפעול בעצמה כנגד פעולות אלו.
קיימים מספר חוקים ישראלים האוסרים על מסחר עם מדינות מסוימות ומסמיכים את הממשלה להטיל סנקציות אישיות.
- פקודת הסחר עם מדינות האויב
- חוק למניעת הפצה או מימון של נשק להשמדה המונית
- חוק המאבק בתוכנית הגרעין של איראן
- פקודת היבוא והיצוא
- חוק הפיקוח על יצוא בטחוני
עם זאת, לא קיימת הסמכה כללית בישראל להטיל סנקציות על מדינות מכוח שיקול הדעת של הממשלה.
כך, למשל, מבחינה פורמלית לא הטילה ישראל כל סנקציות על יחידים או תאגידים רוסיים בשנתיים האחרונות. אלא שתאגידים ישראלים רבים כפופים לסנקציות מכוח היותם פעילים בארצות הברית או באיחוד האירופי, משתמשים בטכנולוגיה אמריקאית, או שהם חוששים מפני סנקציות שניוניות. בשל כך, בפועל, המשק הישראלי מטיל את הסנקציות, לפחות כפי שהן בארצות הברית.
מגזר הבנקאות הישראלי זהיר במיוחד ביחס להטלת הסנקציות. הבנקים הישראלים כבר נכוו בעבר קשות כאשר סייעו לאזרחי ארצות הברית להתחמק מתשלומי מס הכנסה אמריקאים ונקנסו במאות מיליוני דולרים. בשל זהירות זו נמנעים הבנקים הישראלים מכל מגע עם מי שמוטלות עליו סנקציות אמריקאיות, ובמקרים רבים גם עם מי שמוטלות עליו סנקציות באיחוד האירופי.