מהו חוק ההדחה? כל מה שחשוב לדעת על הדחת חבר כנסת

כדי לפתוח בהליך הדחה נדרשת בקשת 70 ח"כים, בהם לפחות 10 מהאופוזיציה • ההדחה תתאפשר אם הכנסת קבעה שמעשי חבר הכנסת מסיתים לגזענות או תומכים במאבק מזוין נגד ישראל • המחוקק המודח זכאי לערער על ההחלטה לבית המשפט העליון, שיבחן האם היא מוצדקת ועולה בקנה אחד עם הראיות והעילות להדחה.

Photo by Yonatan Sindel/Flash90

כללי – אודות תיקון 44 לחוק יסוד: הכנסת

תיקון 44 לחוק יסוד: הכנסת ("חוק ההדחה")  אושר סופית בכנסת ביולי 2016. לפי תיקון זה (סעיף 42א(ג) לחוק יסוד הכנסת), הכנסת יכולה, ברוב גדול ובפרוצדורה מיוחדת, להדיח את אחד מחבריה. מאז שעבר התיקון לחוק היסוד ועד לימים אלה, מעולם לא הגיעה בפועל בקשה להדחה לדיון בוועדת הכנסת והדיון הצפוי בעניין ח"כ עופר כסיף הוא הראשון.

העילות לפיהן ניתן להדיח חבר כנסת

חוק היסוד קובע בפירוש שבכדי להדיח חבר כנסת, תנאי הוא שהכנסת "קבעה שהתקיים בו, לאחר היבחרה של אותה כנסת, האמור בסעיף 7א(א)(2) או (3) לגבי מועמד": דהיינו, בין היתר, שהכנסת קבעה שבמעשיו של חבר הכנסת יש משום "הסתה לגזענות" או "תמיכה במאבק מזוין, של מדינת אויב או של ארגון טרור, כנגד מדינת ישראל. חשוב לשים לב, שהתיקון, בניגוד לסעיף 7א שעוסק בפסילת חברי כנסת לפני בחירות, לא כלל בין העילות להדחת חבר כנסת את העילה הראשונה לפסילות שהיא "שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית" אלא רק את שתי העילות האחרות, שהוזכרו.

הפרוצדורה לפיה ניתן להדיח חבר כנסת

הפרוצדורה קבועה הן בחוק יסוד הכנסת והן בחוק הכנסת. ראשית, על מנת לפתוח בהליך הדחה יש צורך  בבקשה של 70 חברי כנסת, בהם לפחות 10 חברי אופוזיציהסעיף 42א(ג)(3) לחוק יסוד הכנסת.. בקשה זו יש להגיש בצירוף ראיות ונימוקים ליושב ראש הכנסתסעיף 8א(א) לחוק הכנסת.. בשלב זה עוברת הבקשה לטיפול ועדת הכנסת. על הדיון בוועדה יש להודיע לחבר הכנסת 10 ימים מראש, והוועדה לא יכולה להחליט בעניין בלא מתן זכות טיעון לחבר הכנסת וגם ליועץ המשפטי לממשלה; חבר הכנסת רשאי להיות מיוצג על ידי עורך דין בדיוןסעיף 8א(ג) ו(ד)  לחוק הכנסת.. החלטת ועדת הכנסת חייבת להיות ברוב של שלושה רבעים מחבריהסעיף 42א(ג)(2) לחוק יסוד הכנסת. אם ועדת הכנסת ממליצה שלא להדיח את חבר הכנסת, החלטתה היא סופית. אם הוועדה מחליטה להמליץ להדיח את חבר הכנסת, אזי מליאת הכנסת חייבת להתכנס על מנת להדיח את חבר הכנסת, ברוב של 90 מחבריה.

סמכות בית המשפט העליון להתערב

לחבר הכנסת יש זכות ערעור לבית המשפט העליון.סעיף 42א(ג)(4) אין מדובר בדיון בבג"ץ על ההחלטה, אלא בערעור על ההחלטה עצמה ולכך יש חשיבות: לא מדובר בשאלה של חריגה מסמכות של הכנסת או של סבירות ההחלטה, אלא האם ההחלטה מוצדקת ועולה בקנה אחד עם הראיות והעילות להדחה. אף שמעולם לא התנהל עוד הליך כזה בבית המשפט העליון, צפוי כי הוא יהיה דומה לזה המתנהל בערעור על פסלות חבר כנסת או הסרת/מתן חסינות של חבר כנסת, והניסיון הוא שבית המשפט נכנס "לעובי הקורה", בשונה ממנהגו באשר לביקורת על הליכים רגילים המתנהלים בכנסת. זאת משום שהליך ההדחה בכנסת הוא הליך "מעין שיפוטי", בה הכנסת לא מקבלת החלטה "פוליטית" – היא מקבלת החלטה משפטית הפוגעת פגיעה קשה ביותר בזכות לבחור ולהיבחר.

כך גם כתבה נשיאת העליון בדימוס אסתר חיות כשפירטה את האיזונים הקיימים בתיקון ההדחה, בעתירה שהוגשה נגד החוק:

" הביקורת השיפוטית על החלטת הדחה מכוח החוק מעוגנת בו כחלק אינהרנטי ממנגנון הפסקת הכהונה, ובשים לב לאופייה המעין-שיפוטי של סמכות ההדחה עסקינן בביקורת שיפוטית שהיקפה רחב יחסית"בג"ץ 577416 בן מאיר נ' הכנסת (27.5.2018), סעיף 31 לפסק הדין של הנשיאה חיות..

השופטת חיות גם הבהירה ש"בהינתן התכלית המשותפת העומדת ביסוד חוק ההדחה מזה ובסעיף 7א לחוק היסוד מזה, מן הראוי כי אמות המידה שנקבעו בפסיקה לעניין הפעלת המנגנון הקבוע בסעיף 7א לחוק היסוד ינחו את הכנסת גם לצורך הפעלת המנגנון הקבוע בחוק ההדחה". בהליכים העתידים לבוא "על פי אמות המידה הנ"ל, מן הראוי שהפעלת סמכות ההדחה תעשה באופן דווקני ומצומצם ולא תופעל אלא במקרי קיצון חריגים שבחריגיםשם.".

מכאן שסביר להניח גם שדרישת בית המשפט, במסגרת הביקורת השיפוטית, בהתאם לזו הקיימת להליכי פסילת מועמד, תהיה לראיות חד-משמעיות, ברורות ומשכנעות, המצביעות על קיום אחת משתי העילות: הסתה לגזענות או תמיכה במאבק מזוין כנגד מדינת ישראל. במידה שלא יצביעו הראיות על התקיימות אחת העילות, סביר שבית המשפט יתערב בהחלטה, גם אם תתקבל ברוב הגדול הנדרש של חברי הכנסת.

העתירה לבג"ץ כנגד חוק ההדחה

לאחר שאושר חוק ההדחה, הוגשו כנגדו עתירות לבית המשפט העליון. עיקר הטענות כנגד החוק היו שהוא עלול לפגוע קשות בזכות לבחור ולהיבחר, וזאת בידי גוף שלא מתאים לכך. לפי הטענות, הכנסת כגוף פוליטי לא מתאימה לגביית עדויות לשם הגעה להחלטה מעין שיפוטית. כמו כן, נטען שהכנסת מצויה במצב אינהרנטי של ניגוד עניינים כאשר היא דנה בהרחקת חבר כנסת, בין השאר משיקולים אלקטורליים בלתי ענייניים. עוד נטען כלפי תיקון החוק כי נועד להרחיק בעיקר חברי כנסת מהמפלגות הערביות ומכאן שמדובר בתיקון פרסונלי. נקודה נוספת הייתה ששתי העילות (הסתה לגזענות ותמיכה במאבק מזוין) הן למעשה עבירות פליליות, ובכך הכנסת פוגעת בהפרדת הרשויות, עוקפת את רשויות האכיפה ומבקשת להעניש את חבר הכנסת במקומן. בשנת 2018 דחה בית המשפט את העתירהבג"ץ 577416 בן מאיר נ' הכנסת, לעיל הערה 6. פה אחד. בפסק הדין בית המשפט דחה את טענת הסף של המדינה לפיה העתירה אינה "בשלה" להתברר, משום שהחוק טרם הופעל. בית המשפט פסק לעניין זה כי ההתנגשות בזכות לבחור ולהיבחר גלויה וצפויה להתקיים בכל הפעלה של סעיפי ההדחה בחוק.בג"ץ בן מאיר, סעיף 9 לפסק הדין של חיות. גם טענת העותרים כי מדובר בתיקון שסותר את סעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת, הקובע את שיטת הבחירות (כלליות, ארציות, שוות יחסיות ישירות חשאיות) נדחתה. לכך הייתה חשיבות, כי בכדי לפגוע בסעיף זה יש צורך שבכל ההליכים יעבור התיקון ברוב של 61 חברי כנסת, ואילו בקריאה הראשונה לא היה רוב כזה לתיקון. בית המשפט קבע בנקודה זו שבניגוד לטענת העותרים, התיקון לא פוגע בזכות לשוויון בבחירות וממילא אינו חל בתקופת הבחירות אלא בתקופת הכהונהשם, סעיף 16 לפסק הדין של השופטת חיות..

אולם הנימוק העיקרי על בסיסו נדחתה העתירה היה כי מדובר בתיקון לחוק יסוד, כאשר בעת שבה ניתן פסק הדין (2018) טרם התפתחה דוקטרינת הסמכות לביקורת על "תיקון חוקתי שאיננו חוקתי" (להבדיל מדוקטרינת "שימוש לרעה בחוק יסוד" שכבר הייתה קיימת בהלכה). מספר שופטים העירו, מבלי להכריע בשאלת סמכות בית המשפט העליון לבקר את חוקתיותם של חוקי היסוד, כי גם אם הייתה סמכות כזאת, "חוק ההדחה" לא מהווה פגיעה כה יסודית בדמוקרטיה המצדיקה שימוש בסמכות לביקורת על חוקי יסוד.שם, סעיף 25 לפסק הדין של השופטת חיות. 

אף כי בית המשפט מכיר בכך שתיקון החוק פוגע בזכות לבחור ולהיבחר ואפילו בזכות לחופש הביטוי הפוליטישם, סעיף 26 לפסק הדין של חיות. הוא קיבל את טענת המדינה והכנסת לפיה החוק מהווה "אמצעי משלים" לסמכות הפסילה לפי סעיף 7א בטרם הבחירות, ושהוא כולל בתוכו איזונים ובלמים שהוכנסו אליו בתהליך החקיקה. כך למשל העילה העמומה של "התנגדות לקיום המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית" הקיימת בין עילות הפסילה לפי סעיף 7א לחוק יסוד הכנסת הוסרה ממנו במהלך החקיקה; ההליך המיוחד והרוב הגדול להדחה; וכן, ובעיקר, קיום הביקורת השיפוטית, שכאמור לעיל אינה במסגרת בג"ץ אלא ערעור, ולכן תהיה ביקורת שנכנסת לעובי הקורה ודורשת ראיות חד-משמעיות להתקיימות אחת העילות.  

השופט סולברג גרס כי כלל לא נפגעת הזכות לבחור ולהיבחר, משום שהגבלת הזכות נעשתה עוד בתנאי הפסילה של מועמד (סעיף 7א לחוק) והתיקון לחוק היסוד רק מוסיף את האפשרות לפסלו גם במהלך הכהונהסם, סעיף 9 לפסק הדין של השופט סולברג..