התפטרות מנהלת רשות החברות הממשלתיות מיכל רוזנבוים לא תעלים את כשלי השר אמסלם

העימותים בין השניים בשנה האחרונה פגעו בהתנהלות רשות החברות הממשלתיות. רוזנבוים צדקה כשטענה שאמסלם שואף בגלוי לפוליטיזציה של המינויים הבכירים ברשות החברות ובחברות הממשלתיות, לצד הקידום בפועל של מינויים שבחלקם היו בלתי ראויים.

מיכל רוזנבוים, מנהלת רשות החברות הממשליות המתפטרת (תמונה: משרד הכלכלה); השר דוד אמסלם (תמונה: חיים גולדברג/פלאש 90)

הודעתה של מנהלת רשות החברות הממשלתיות מיכל רוזנבוים על התפטרותה הקרובה אינה מפתיעה. היא הגיעה לאחר חודשים רבים של מערכת יחסים עכורה ביותר בינה לבין השר הממונה על רשות החברות הממשלתיות דוד אמסלם. בין נקודות השפל הקודמות אפשר לציין את פנייתה של רוזנבוים למשנה ליועץ המשפטי לממשלה גיל לימון בבקשה להבהיר את חלוקת הסמכויות בינה ובין השר – צעד שאליו התנגד אמסלם נחרצות, ואף טען כי מדובר ב"פוטש". גם בשל כך שיגר השר אמסלם בחודש יולי מכתב למנהלת הרשות שבו הוא הודיע על "ניתוק היחסים" ביניהם, ודרש ממנה לא לפנות אליו עוד. בחודש אוגוסט הוא אף פנה לנציב שירות המדינה דניאל הרשקוביץ בדרישה להדיח את רוזנבוים מתפקידה. הנציב קיבל את הדרישה – אך היועצת המשפטית לממשלה מנעה את המשך הליך ההדחה.

במהלך השנה האחרונה החליפו רוזנבוים ואמסלם האשמות הדדיות קשות. האשמותיה העיקריות של רוזנבוים מפורטות במכתב ההתפטרות שלה. במכתב טוענת רוזנבוים שלפי תפיסת עולמו של השר אמסלם, החברות הממשלתיות "אינן משאב ציבורי אלא 'משאב ג'ובים' שאמור לשמש אותו לצבירת כוח ומעמד פוליטיים". תפיסה זו, לדבריה, הולידה שורה ארוכה של התנהלויות פסולות, ובהם לחצים אדירים למינוי מקורבים, דוגמת מכרז "תפור" למינוי יועץ משפטי לנתיבי ישראל – מינוי שנפסל בידי רשות החברות; "חיסולי חשבונות" פוליטיים, דוגמת תמיכתו של השר בהדחת יו"ר דירקטוריון דואר ישראל (הדחה שנפסלה בבג"ץ) ובהדחת מנכ"ל רכבת ישראל (שהתפטר לבסוף בעצמו); סירוב להעביר לקופה הציבורית דיבידנדים שצברו החברות הממשלתיות בסך של כ-2 מיליארד ש"ח; סירוב למנות דירקטורים ויושבי ראש דירקטוריונים רבים, דבר שיצר מחסור חמור בדירקטורים בחברות רבות, וכן הקפאת מכרזים והתקשרויות, לרבות ברשות החברות עצמה; ניסיון לחלק בונוסים כספיים מופרזים לעובדים בניגוד לנהלים, ועוד. לדבריה, התנהגותו הפסולה של השר אמסלם נמשכה גם לאחר ה-7 באוקטובר ובמשנה חומרה, כאשר היא פגעה גם ביכולת השירות הציבורי לספק מענה לאתגרים שניצבו בפניו לאור המלחמה. זאת, בהמשך  לסירובו להעביר את כספי הדיבידנדים למדינה וכן בהתקפותיו כלפי צעדים שונים שנקטה רשות החברות, כמו הקמת חמ"ל סיוע למפונים.

ראוי לציין שגם השר אמסלם הטיח האשמות ברוזנבוים. בין היתר, טען שהיא מנהלת מערכת הכפשות בלתי מוצדקות נגדו, מסרבת לעבוד מולו בצורה סדירה ולממש את מדיניותו, בולמת צעדים שביקש לבצע שהיו מוצדקים ונחוצים לפי גישתו (דוגמת התנגדותה להדחת יו"ר דירקטוריון רשות הדואר), וכן טען שהיא מתעמרת בעובדים הכפופים לה. את טענת ההתעמרות העלו גם כמה עובדים, ובהם סגנה של רוזנבוים נדב צוק, שאף האשים אותה בניגודי עניינים והפעלת לחצים פסולים על עובדים, ושיגר תלונות למבקר המדינה ולנציב שירות המדינה בעניין זה. אין ספק כי העימותים בין השניים פגעו בהתנהלות הרשות ועדיף  היה לברר את המניעים להם ולנסות ליישבם.

אין ביכולתנו להכריע בדבר נכונות מכלול הטענות שהטיחו זה בזו השר אמסלם ומנהלת רשות החברות. יחד עם זאת, הפרטים שכן ידועים מאפשרים לנו לומר שהתנהלותו של השר אמסלם הייתה רחוקה מלהיות תקינה או מועילה.

ראשית, בעוד שאי הסכמות מקצועיות וחיכוכים ברמה מסוימת בין השר למנהל הרשות הם טבעיים וכמעט בלתי נמנעים, והיו גם בעבר (למשל, בממשלה הקודמת, סביב מינוי עמיר פרץ לדירקטוריון התעשייה האווירית), הרי שכל עוד מנהלת הרשות היא בעלת התפקיד והסמכויות והאחריות הציבורית הנלווים, אסור לשר האחראי על הרשות לזלזל בה, אסור לו לנתק את יחסיו עמה, ואסור לו להתעלם מהסמכויות המוענקות לה בחוק או מהנחיות הייעוץ המשפטי בעניין זה, והאחריות המקצועית המוקנית לה. בהקשר זה חשוב לזכור שתפקידה של מנהלת הרשות הוא גם להתייחס להצעות המדיניות שהדרג הנבחר מבקש לקדם, להזהיר מפני השלכות שליליות ככל שהן קיימות ולהציב בפניו חלופות במקרים המתאימים, לרבות כאלה שהדרג הנבחר לא אוהב. זהו תפקידו של כל פקיד ציבור בכיר. זהו גם תפקידה של מנהלת הרשות, כמנהלת גוף רגולטורי בעל חשיבות אדירה למשק, האחראית בין היתר ליישום הוראות החוק לעניין מאות מינויים של דירקטורים ומנהלי חברות ממשלתיות מרכזיות המעניקות שירות ציבורי חיוני ואורגנים מרכזיים אחרים בחברות הממשלתיות.

שנית, צודקת רוזנבוים בטענתה שהשר אמסלם שואף בגלוי לפוליטיזציה של המינויים הבכירים ברשות החברות ובחברות הממשלתיות עצמן. נראה שהשר עצמו לא יכחיש זאת, והדבר מתווסף  לכל אותם מקרים שבהם ניסה השר לכאורה לקדם מינויים לא ראויים. כך, השר אמסלם כבר ניסה בעבר (בממשלה ה-35, ממשלת נתניהו-גנץ, שגם בה הוא היה השר הממונה על רשות החברות הממשלתיות) לבטל את נבחרת הדירקטורים. רפורמה זו עוגנה בהסכמים הקואליציוניים של הממשלה הנוכחית, והשר אמסלם ממשיך במאמציו בכיוון זה. מטרת המהלך נדמית להיות ברורה: לאפשר לשרים למנות כדירקטורים כמעט את כל מי שהם מעוניינים בו מלכתחילה, ובעיקר בלא שיתחייב סינון של ממש לפי קריטריונים של התאמה וכישורים.

חשוב להזכיר את הנזק האדיר שפוליטיזציה של מינויים בכירים ומינויים שנדרשת בהם מקצועיות גורמת לאפקטיביות של הממשלה, ואת הנזק שהיא צפויה לגרום לחברות הממשלתיות. באופן כללי, יש קשר מובהק בין מינויים מקצועיים ועצמאיים בשירות הציבורי לבין אפקטיביות גדולה יותר של הממשלה. הדבר הוכח במחקרים אמפיריים רבים, למשל במחקר שפרסם פרופ' מומי דהן במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה ב-2016. כך בוודאי תיפגע גם האפקטיביות של הממשלה עקב ביטול או החלשה של מנגנון נבחרת הדירקטורים, המבטיח סינון והתאמה של כשירות המועמדים לכהונה של דירקטרוים בחברות ממשלתיות. במהלך השנים צומצמה מאוד ההשפעה הפוליטית על מינוי דירקטורים בחברות הממשלתיות, והדבר אכן שיפר באופן משמעותי את תפקוד החברות. כך ב-1993, כשתוקן חוק החברות הממשלתיות באופן שקבע תנאי סף למינוי דירקטורים וחייב שמועמדים בעלי זיקה פוליטית יהיו בעלי "כישורים מיוחדים". מאוחר יותר, יצירת מנגנון המיון של נבחרת הדירקטורים ב-2013, שכלל הנגשת המועמדות לכהונה באופן פומבי בצד בחינה וסינון מקצועיים מתוגברים, הוביל לטיוב ניכר באיכות ההנהלות, ולצד צעדים נוספים קידם שיפור דרמטי בהישגי החברות הממשלתיות, שעברו מהפסד לרווח. אין מחלוקת שניתן לטייב היבטים שונים בהליכי המיון של נבחרת הדירקטורים, אך לא ידוע על גורם מקצועי משמעותי כלשהו שהמליץ על ביטולה או החלשתה.

באופן כללי יותר, ברור שהתנהלות השר אמסלם ושרים נוספים בממשלה בעניין רשות החברות הממשלתיות ונבחרת הדירקטורים אינה מנותקת מהקשר כללי יותר. התנהלות זו משתלבת בתפיסה כללית שיש להחליש את כל מי שמוסמכים לאזן, לבקר או לבלום את הדרגים הנבחרים בממשלה או שהם מופקדים להפעיל שיקול דעת מקצועי עצמאי. תפיסה זו באה לידי ביטוי מובהק במהלכים הדרסטיים שקודמו לשינויים במערכת המשפט, וגם בניסיונות הגוברים להחלשת עצמאותו של השירות הציבורי (ראו כאן על מאמצי המכון הישראלי לדמוקרטיה לחזק ולשקם את השירות הציבורי).

גם אם אכן עו"ד מיכל רוזנבוים לא תחזור בה מהתפטרותה ותעזוב בקרוב את תפקידה כמנהלת רשות החברות הממשלתיות, טענותיה הקשות כנגד התנהלותו של השר אמסלם והכשלים בהתנהלותו שהן מצביעות עליהם לא ייעלמו. על הגורמים המוסמכים לבדוק אותן באופן מעמיק, להשתמש בכל האמצעים העומדים לרשותם כדי לבלום התנהלות לא תקינה שתימצא, ולהבטיח כי מתקיימים ומכובדים הסמכויות והכללים המאפשרים ניהול תקין וראוי של רשות החברות הממשלתיות, לטובת הציבור בישראל. בהקשר זה מוטל תפקיד מרכזי גם על ראש הממשלה, שלפי מכתב ההתפטרות של רוזנבוים נמנע מלהתערב בפעולותיו של השר אמסלם אף שהיא פנתה אליו בעניין זה, וייתכן שאף ניסה לגרום לה "לפנות את הדרך".

יש גם לקוות שהמועמד הבא שייבחר לתפקיד מנהלת הרשות (מה שלא אמור לקרות בעת המלחמה, לפי ההסכם הקואליציוני בין הליכוד למחנה הממלכתי) לא יהיה מינוי פוליטי המתמנה כדי לרצות את השר, אלא יהיה מינוי מקצועי, עצמאי, שיוכל לבצע את תפקידו כמנהל בעל כישורים וכשומר סף כהלכה, והכל  תוך שמירה על יחסי עבודה תקינים עם עובדי הרשות. אמנם מדובר במינוי המתבצע על ידי הממשלה, לאחר המלצה של שר האוצר ובכפוף לבדיקת ועדת המינויים (שגם את חבריה למעשה ממנה הממשלה), וככזה הוא הליך שיש בו השפעה פוליטית ניכרת. אלא, שעלינו לצפות מן חברי הממשלה להיות מעוניינים במינוי נושאי משרה מקצועיים ועצמאיים. אנו מצפים מחברי הממשלה לקדם מרצונם הטוב את טובת רשות החברות הממשלתיות, טובת החברות הממשלתיות וטובת הציבור עצמו, באמצעות מינוי מקצועי ועצמאי של מנהל או מנהלת לרשות החברות הממשלתיות, ומקווים שהשר האחראי על הרשות יאפשר למנהל או המנהלת לבצע את עבודתם בצורה הטובה ביותר.