שיעור הכספים הקואליציוניים המובהקים גדל פי ארבעה מאז 2015
השוואת הכספים הקואליציוניים שהקצו ממשלות נתניהו בתקציבי 2016-2015 ו-2024-2023 וכן ממשלת בנט בתקציב 2022-2021 מתמקדת בהעברות סקטוריאליות, בין השאר לקצבאות ילדים וקשישים ובכספים ש"נצבעו" למטרות פוליטיות ייעודיות. הממשלה הנוכחית ויתרה על מנגנוני ההקצאה המקובלים – שמבוססים על תשתית מקצועית מדידה - והקצתה סכומים גבוהים בפער משמעותי (כ-11.2 מיליארד ש"ח) מכל גידול ריאלי אחר בתקציב, בעיקר דרך תקנות ייעודיות-מגזריות או משרדים מגזריים.
Photo by Amit Shabi/POOL
העבודה נערכה במרכז לממשל וכלכלה במכון בהנחיית פרופ' קרנית פלוג, סגנית הנשיא למחקר ולשעבר נגידת בנק ישראל.
סביב הכספיים הקואליציוניים והפוליטיים בתקציב 2023–2024 מתנהל שיח ער ומשמעותי, ולא בכדי. במסגרת אישור התקציב לשנים האמורות בממשלה ובכנסת, חלק משמעותי ביותר של פעולות חדשות ותוספתיות בתקציב נקבע על פי ההסכמים הקואליציוניים, בהיקפים חריגים מההיקפים שהכרנו בעבר, תוך שימוש כמעט בכל החלק הגמיש במגבלת ההוצאה בטווח הקצר לטובת מימוש הסכמים אלו. כפי שיודגם בהמשך, שימוש זה נעשה בנתיב העוקף ברובו תקצוב בהתאם לשיקולים מקצועיים. ביום 27.11.2023 אישרה הממשלה את תקציב 2023 המתוקן שהועבר לאישור הכנסת. לאור מלחמת "חרבות ברזל" הופחתו בו תקציבים קואליציוניים מסוימים ותוגברו אחרים. בשינויים לא גדולים אלו אין כדי לשנות מהותית את המסקנות על אופן התנהלות הממשלה והקואליציה בעת אישור התקציב.
כפי שנבחן בנייר זה, אשר ייכלל בעבודה רחבה יותר שתפורסם בקרוב על סדרי עדיפויות רצויים לשנים 2024 ואילך, היקפם וטיבם של הכספים הקואליציוניים בתקציב 2023/24 השתנה מהותית ביחס לממשלות עבר. על מנת להציע סדר עדיפויות חדש, אחראי ובר-קיימא, יש לכלול בו הפחתה מהותית בהיקף הכספים הקואליציוניים. לשם כך יש לאבחן את הכספים הקואליציוניים הכלולים בתקציב הנוכחי ביחס לכספים קואליציוניים בעבר וביחס לגידולים אחרים בתקציב.
מבלי להיכנס להיסטוריה הארוכה של כספים קואליציוניים, מדובר בתקציב שבעת המשא ומתן בין מקבל המנדט להרכבת הממשלה לבין המפלגות אשר ירכיבו את הקואליציה העתידית מובטח בהסכם חתום למטרות מסוימות. כמו כן, גם ועדת הכספים היא זירה שבה מוסכם על כספים קואליציוניים ופוליטיים נוספים, והכנסת במליאתה מאשרת את כלל התקציב במסגרת חוק התקציב השנתי.
המטרה בקיומם של כספים פוליטיים וקואליציוניים היא עצם הכללתם במסגרת הסכמית פוליטית. כלומר, הגורמים הפוליטיים מבקשים להבטיח אותם במסגרת הסכמית הנותנת להם עדיפות יתרה, והם אינם מתבססים על עבודה מקצועית מלאה. בכל מובן אחר מדובר בכספי תקציב לכל דבר ועניין – נכללים במגבלת ההוצאה ובמגבלת הגירעון, משולמים באמצעות תקנות תקציביות, בהתאם לכללי אותן התקנות, ונתונים לקיצוץ במקרה שהממשלה והכנסת יחליטו על כך.
עם זאת, אותה מסגרת הסכמית קואליציוניות מחייבת פוליטית. התנערות ממנה עשויה להוביל לנפילת הממשלה. בהתאם, שר שנכנס למשרד ומתנהל בעניין תקציבו מול שר האוצר, משרד האוצר, מליאת הממשלה וראש הממשלה, מנהל אותו כאשר מה שנקבע בהסכמים הקואליציוניים הוא, ככלל, כבר עובדה מוגמרת שאין לשנותה. סדר העדיפויות שהוא מגבש עם בכירי משרדו יקבל כנתון את ההסכמים הקואליציוניים, גם אם הוא או הדרג המקצועי רואים לנגד עיניהם סדר עדיפויות שונה לגמרי.
בשנים האחרונות, לאור פרשת 242 (ישראל ביתנו) שכללה מקרי שחיתות הקשורים בכספים קואליציוניים, נקבעו הוראות לשקיפות, נימוק ואפיון של הכספים הקואליציוניים.
על מנת לבצע ניתוח של ממשלות והסכמים קואליציוניים שונים על בסיס שווה, יש לסווג כספים שנחשבים רשמית, בהתאם להחלטות הממשלה, כקואליציוניים לסיווגים שיאפשרו השוואה נכונה והוגנת, וגם בסיס להמלצות להתנהלות בכספים הקואליציוניים בעתיד.
כלומר, לצורך עבודה זו נסרקו תקציבים ונבחנו כקואליציוניים אם הם קיימו אחת משתי האפשרויות הבאות:
- הופיעו בהסכם קואליציוני שהונח על שולחן הכנסת ותוקצבו בפועל לאחר מכן.
- לא הופיעו בהסכם קואליציוני, אולם נכללו בהחלטות ממשלה על כספים קואליציוניים ופוליטיים.
ניתוח תקציבי של המטרות הכלולות בהסכמים הקואליציוניים האחרונים מעלה שניתן לסווג הסכמים קואליציוניים לקבוצות מובחנות בעיקר לפי שני פרמטרים מרכזיים – רמת הסקטוריאליות ואופן ההצדקה המקצועי שלהם.
- ההנמקה המקצועית תיבחן בשאלות הבאות:
- האם ישנה הלימה בין יעדים ממשלתיים, בדגש על כאלו שנכונים לממשלות שונות, כגון צמצום פערים חברתיים, הגדלת פריון העבודה והתעסוקה, האצת הצמיחה, תמיכה במוצר ציבורי או בצריכה ציבורית, או השגת מטרות לאומיות רחבות בהקצאת כספים זו? מהי רמת ההלימה?
- האם מדובר בהקצאה ממשלתית מוכרת, ארוכת טווח, שגידולים בה אינם קשורים תמיד להסכמים קואליציוניים ופוליטיים? האם מדובר בתקציב קיים (ומקורו אינו בסיכום קואליציוני קודם) שעבר שחיקה ריאלית או נומינלית?
- האם ישנה תמיכה מקצועית מגורמי המקצוע בהשגת יעדים מול הקצאות אלו? האם התקצוב הוא תולדה של עבודה מקצועית שבוצעה בקדנציות קודמות, והאם זהו כלי תקצובי מוכר גם במדינות אחרות? האם הדרגים במשרד הרלוונטי תמכו או התנגדו לתקציבים אלו באופן עקבי בממשלות שונות?
- האם התקצוב מתבסס על ועדה מקצועית שנתנה המלצות?
- האם הכספים הללו משויכים למשרד ייעודי שהפעילות בו אינה מוגדרת פעילות ליבה ממשלתית, משרד חדש או שר שני במשרד שנועד לפקח עליהם? משרד ייעודי יוגדר כמשרד נושאי שאין לו אחריות רגולטורית או משקית מובחנת לשירות ציבורי או לאחד מענפי המשק ועיקרו הקצאת תקציב. מדובר במשרדים כגון משרד ההתיישבות, הנגב והגליל, מורשת, ירושלים ומסורת, שוויון חברתי, שיתוף פעולה אזורי.
- רמת הסקטוריאליות תיבחן בשאלות האלה: מה היקף הנהנים, מה משקלם באוכלוסייה וכמה אחידה זהותם? האם התקנה התקציבית כבר מפנה לאוכלוסייה מסוימת? האם מדובר בתמיכה אוניברסלית או לאו?
לצורך הניתוח נגדיר 3 מדרגות לדירוג כספים קואליציוניים בהתאם למאפיינים שהוצגו לעיל:
- הבטחת תקציב (לא קואליציוני באופיו) – הבטחה של מסגרת תקציבית וקביעתה לפי סטנדרטים של תקצוב מקצועי. לפיכך מדובר בתקציבים שמקצועית ניתן לנמק ולהצדיק, ויכול בהחלט שהיו מוקצים גם ללא הסכם פוליטי. מאפייני התקציב יהיו לא סקטוריאליים באופן מובהק. או סקטוריאליים, אבל בעלי תמיכה מקצועית מלאה.
- הגדלת תקציב (קואליציוני מקובל) – הגדלת היקף של מסגרת תקציבית מקובלת וקיימת בתקציבזולת כזאת שקיימת בתקציב בשל כסף קואליציוני קודם. מעבר לצפי החזוי של המבקש. תקציב זה יכול שיהיה סקטוריאלי או סקטוריאלי בחלקו. הכוונה היא שהנושא נמצא על סדר יומה של הממשלה. תקציבו היה גדל כחלק מהליך התקציב השנתי גם לולא ההסכמים הקואליציוניים, אולם ההסכם מוביל לגידול משמעותי מעבר לכך.
- תקצוב חריג (קואליציוני מובהק) – קביעה של ייעוד תקציבי פרטני וסקטוריאלי שלולא הכללתו בהסכם פוליטי, מרב הסיכויים שלא היה נכלל בתקציב המדינה ושלא היה עומד במבחן סדר העדיפויות בטווח הקצר, ואף מתנגש עם השגת היעדים ארוכי הטווח המשותפים לממשלות שונות לאורך השנים.
לצורכי הניתוח, מדרגה אחת לא תיחשב כספים קואליציוניים, מאחר שניתן לנמק מקצועית תוספות אלו וניתן לראות כי מסגרות דומות נקבעו בעבר ללא קשר לתקציב קואליציוני.
דוגמה מעניינת למדרגה הראשונה ניתן למצוא הן בממשלה הנוכחית והן בממשלה הקודמת בתקציב הבריאות, אשר הוגדל עקב הסכמים פוליטיים בשתי הממשלות אך בדרכים מעט שונות.
שר הבריאות בממשלה הקודמת, ניצן הורוביץ, כלל את נושא הבריאות בהסכם הקואליציוני שחתמה מרצ עם סיעת יש עתיד, ובעת הדיונים התקציביים ערב אישור התקציב בממשלה התייחס להכללת נושא הבריאות בקווי היסוד,מיכאל האוזר טוב, "אגף התקציבים מנסה להתעלם מקווי היסוד של הממשלה", הארץ, 26.7.2021. כמובן לצד הנמקות מקצועיות. לעומת זאת, ח"כ אריה דרעי, שהחל את דרכו בממשלה כשר הבריאות, דווקא לא הדגיש בהסכם הקואליציוני את נושא הבריאות, והוא אינו מופיע בהסכמים הקואליציוניים של ש"ס באופן מובחן, אולם בחר להשתמש במסגרות התקציב שנקבעו בהסכמים הקואליציוניים בעת גיבוש התקציב על מנת להגדיל את תקציב הבריאות. ניתן ללמוד זאת מהכללת נושא הבריאות בהחלטת הממשלה על כספיים קואליציוניים ופוליטיים.
אם כן, אמנם בדרכים שונות, אבל בשני המקרים מדובר בתוצאה זהה – בשל סיכומים פוליטיים מוקדמים זכה תקציב הבריאות להגדלה מובטחת בעת אישור תקציב המדינה ברף גבוה ביחס לשנים עברו, אבל הגידול איננו יוצא דופן. בשל האוניברסליות של השירות, תקציב משרד הבריאות הוא מאוד לא סקטוריאלי, ובכך שני מקרים אלו עונים על ההגדרה הראשונה. בתקציב 2021/22 הנושא נכלל בהסכמים הקואליציוניים אולם לא אוזכר בהחלטות הממשלה על כספים קואליציוניים ופוליטיים, ובתקציב 2023/24 – בדיוק להפך. המהות זהה.
נושא משמעותי המדגים את המדרגה השנייה הוא ההסכם הקואליציוני עם רע"ם להרחבת תוכנית החומש לחברה הערבית. הסכם קואליציוני זה קבע מסגרת תקציבית כללית ומשמעותית ללא פירוט ייעוד ספציפי. בנוסף, ההחלטה הרחיבה תוכנית מקצועית קיימת – החלטת ממשלה 922. ליבת תקציב ההחלטה החדשה (לאחר התקציב הקואליציוני) – תחבורה, דיור, חינוך, אזורי תעשייה, תעסוקה – הופיעה כולה בהחלטה הקודמת. ההחלטה לוותה בבקרה ובצוותים מקצועיים הן בגיבוש והן ביישום. ניתן לקבוע כי מעורבות הדרג הפוליטי בתכנים הייתה נמוכה, בשל העובדה שלרע"ם, אשר הנושא מופיע בהסכמים הקואליציוניים שלה, לא היה ייצוג בממשלה. ניתן גם לומר ברמה גדולה של ודאות כי הרחבה בהיקף מסוים הייתה זוכה לתמיכה רחבה של כלל גורמי המקצוע ושל גורמים פוליטיים רבים. לעומת זאת, אף שקיימות הצדקות מקצועיות ומעורבות פוליטית נמוכה, גודל התקציב, קיומו בהסכמים הקואליציוניים והיותו סקטוריאלי מציבים אותו במדרגה השנייה.
הדגמה נוספת חשובה למדרגה השנייה היא קצבאות הילדים. קצבת ילדים נתפסת כל השנים ככספים קואליציוניים, והיא אכן כזאת. קצבאות הילדים גדלות בעיקר סביב דרישות קואליציוניות. אמנם משפחות מרובות ילדים נהנות מהן יותר, אולם התפלגות ההוצאה היא כהתפלגות מספר הילדים בישראל,הקצבה לילד ראשון, חמישי ואילך אף נמוכה בכ-20%. והיא איננה מוכוונת רק לציבור מסוים.
מדרגה 3 היא כאמור כספים קואליציוניים קלאסיים: תוספת למערכות החינוך הייעודיות – חרדית וממלכתית דתית , כרטיסי מזון ועוד. חשוב לחדד כי גם תקציב סקטוריאלי מאוד שיש לו הצדקות מקצועיות מלאות לא ישויך למדרגה זו.
לצורך ניתוח הכספים הקואליציוניים ביצענו השוואה בין 3 ממשלות בתקציב שאישרו בשנתיים הראשונות לקיומן – הממשלה הנוכחית, ממשלת בנט וממשלת נתניהו שהוקמה ב-2015. מבחינה מתודולוגית כללנו כהסכמים קואליציוניים את התקציבים הבאים:
- כל נושא שהופיע בהחלטות הממשלה על כספים קואליציוניים ופוליטיים.
- נושאים שהופיעו בהסכמים קואליציוניים ותוקצבו על ידי הממשלה באופן משמעותי ומובחן, אבל לא הופיעו בהחלטות הממשלה על כספים קואליציוניים ופוליטיים.
- העלאת קצבאות חריגה ב-1.5 מיליארד ש"ח בתקציב 2022-2021 שלא מסווגת כקואליציונית, אולם היא שייכת באופן מובהק מאוד למדרגה 2, ואי-הכללתה תפגום בהשוואה.
- לאחר מיפוי כל התקציבים שמקורם בהחלטות ממשלה ובהסכמים הקואליציוניים דורגו כלל הסעיפים למדרגות. מדרגה 1 הושמטה מהניתוח במלואה. אי-הכללתה בניתוח נובעת מכך שאלו אינם כספים קואליציוניים במהותם. לא ניתן להבדיל מהותית בין סעיפים שתוקצבו במסגרת קואליציונית לבין סעיפים דומים שלא נחשבו קואליציוניים. לדוגמה, תקציב שהופנה באופן כללי לתקציב משרד הבריאות לא יופיע בחישוב כלל.
*הסכומים הם במיליארדי שקלים
התקציבים המוצגים כאן הם לשתי שנות תקציב, בשלב זה ללא ניתוח אם הסכום הוא לבסיס התקציב או חד-פעמי. כמו כן, יצוין כי תקציב 2023/24 אושר בשלב מוקדם יותר של השנה השוטפת של התקציב לעומת התקציבים האחרים.
בהשוואת הסכם 2016-2015 להסכם 2024-2023 ניתן לראות כי הפער הכולל הוא משמעותי ביותר ומדובר בהסכמים קואליציוניים שהינם יותר מפי 2 סה"כ. במדרגת הכספים הקואליציוניים המובהקים הגידול הוא פי 4, בממשלה דומה מאוד בהרכבה. לכך ניתן לתת מספר הסברים אפשריים: חלק גדול מההסכם הקואליציוני של מפלגת ימינה סווג במדרגה 1 ולא נכלל בניתוח. אלו היו תקציבי חינוך כלליים ביותר ולא ניתן לראות בהם פן סקטוריאלי או היעדר הנמקה מקצועית. המדובר בסייעות, בתוכניות מתמטיקה וכיו"ב. ההסבר השני קשור למפלגת כולנו ולשר האוצר משה כחלון, שעיקר הנושאים שתוקצבו על ידם (ככל הנראה) היו לא סקטוריאליים ולא עברו כלל דרך המסננת הקואליציונית. אמנם המערכת הפוליטית, באיזונים שבין המפלגות, ראתה בתקציבים מסוימים קואליציוניים, אולם ככל הנראה מדובר בנושאי רווחה סביב ועדת אללוף ובנושאי דיור שהיו דגל מרכזי של מפלגת כולנו. בשל אופיים המקצועי והלא סקטוריאלי, הניתוח שלנו לא מאפשר סיווגם כקואליציוניים.
תופעה נוספת חשובה היא העלאת קצבאות הילדים, שנכללת במדרגה השנייה בהסכם 2016-2015. הגדלת קצבת הילדים נתפסת ציבורית כל השנים ככספים קואליציוניים, והם אכן מופיעים בהסכמים קואליציוניים שונים, ולכאורה ניתן לכלול אותם במדרגה 3. עם זאת, משפחות מרובות ילדים נהנות מהן יותר, אולם התפלגות ההוצאה הינה כהתפלגות מספר הילדים בישראל ואיננה מוכוונת אך ורק לציבור מסוים. בנוסף, בהסכם 2015–2016 שוּנה מנגנון קצבת הילדים, וחלק מן הגידול תועל לחיסכון. חיסכון זה אמור להשתחרר בתקופה שבה הוא יסייע בהקמת עסק, ברכישת השכלה או דירה, ואין ספק שמדובר במהלך מקצועי שנעשה בתיאום עם הדרג המקצועי וזכה לשבחים מפי הדרג הנבחר.
ממשלת בנט מתבלטת במדרגה שנייה בהיקף משמעותי. מדובר בעיקר בהעלאת קצבאות הבטחת הכנסה לקשישים. מצד אחד, נושא עקרוני שהיה צריך לקבל מענה, אבל מצד שני כן בעל גוונים סקטוריאליים – הן בשל הנתח המשמעותי של מקבלי קצבת הבטחת הכנסה קשישים מקרב ציבור עולי בריה"מ שאין להם פנסיות, והן בשל העלאת הקצבה ב-15%. סעיף תקציבי יחיד של 1.5 מיליארד ש"ח בשנה אינו מאפשר לראות בזה מהלך שאיננו קואליציוני. כאמור, גם תקציבי תוכנית החומש לחברה הערבית כפי שהוסבר לעיל מהווים נתח משמעותי מהמדרגה השנייה בתקופת ממשלת בנט.
ביחס לממשלה הנוכחית, לאחר שלא כללנו תקציבי ביטחון פנים ובריאות ומספר נושאים קטנים נוספים, ההסכמים הקואליציוניים עומדים על כ-11.2 מיליארד ש"ח. מדובר בסכומים גבוהים מאוד לעומת יתר ההסכמים ומוטים מאוד למדרגה 3. הממשלה הנוכחית ויתרה למעשה על מנגנוני ההקצאה המקובלים שהופכים כספים קואליציוניים למידתיים יותר ובחרה להקצות סכומים גבוהים מאוד, ככל הנראה גבוהים בפער משמעותי מכל גידול ריאלי אחר בתקציב, בעיקר דרך תקנות ייעודיות-מגזריות או משרדים מגזריים. ניתן להתרשם מהשיעור הגבוה של למעלה מ-50% של תקציבים קואליציוניים מתוך הגידול הריאלי בתקציב 2024-2023.
בממשלת בנט אנו רואים עלייה לא מבוטלת אך לא גם דרמטית בשיעור התקציבים הקואליציוניים המובהקים מתוך הגידול הריאלי; בממשלה הנוכחית הקפיצה היא דרמטית. יש לזכור כי עליית המחירים, קרי העלייה הריאלית, נותנת תמונה חלקית בלבד. הגידול בחלק הקשיח של הוצאות הממשלה נובע גם מגידול האוכלוסייה ומהוצאות קשיחות אחרות, כך שיש מרכיבים משמעותיים בתקציב הגדלים ריאלית באופן אוטומטי. לפיכך, ההסכמים הקואליציוניים מהווים את עיקר הגידול התקציבי הנתון לשיקול דעת, והם הביטוי התקציבי הכמעט מלא לסדרי העדיפויות של הממשלה.
להלן נושאים גדולים ומשמעותיים ברמה התקציבית בהסכמים הקואליציוניים שנבחנו:
ניתוח המטרות והסכומים המוקצים להן לאורך השנים מאפשר להסיק את קיומם של תהליכים והתפתחויות בהסכמים הקואליציוניים הגורמים לגידול מתמיד בהיקפם של הכספים הקואליציוניים:
- התייקרות ההסכמים – נושאים שנכללו בהסכמים קואליציוניים קודמים מתייקרים בהתאם לעליית האינפלציה או השכר.
- "תוספת חדשנות" – תקציבים המזוהים פוליטית חייבים להביא "בשורה", ולכן ישנם נושאים חדשים כגון תלושי מזון, מורשת, זהות יהודית.
- חוסר המדידה – נושאים קואליציוניים, שמפאת העובדה שאין עבודת מטה מסודרת בגיבושם נוטים להיות בלתי מדידים: מתי יש מספיק זהות יהודית וניתן לצמצם בתקציב? כמה גרעינים תורניים זה מספיק? מי שמבקש את התקציבים האמורים לא נוטה לתת תשובות לשאלות אלו.
התפתחויות אלו שלובות זו בזו. נושאים מסוימים חוזרים על עצמם שנה אחר שנה ואף מתייקרים משנה לשנה. לצד ההתייקרות נוצר גם צורך פוליטי לחדש בעוד נושאים. לצד הגידול בסכומים אין נקודת עצירה שבה ניתן לומר שמטרה הושגה, בגלל היעדר היכולת למדוד את הנושאים האלה. כך, בתוך 3 ממשלות הגענו למצב שבו התקציבים הקואליציוניים המובהקים גדלו פי 4 – מ-2.5 מיליארד ל-10 מיליארד.
סכומים בהיקפים הללו דוחקים נושאים קריטיים בסדר העדיפויות - נושאים חברתיים לטובת עובדים עניים, מערכת החינוך הממלכתית, שכר חיילים, הפחתת נטל המס. כל אלו נושאים מהותיים בכל דיון תקציבי, ובעבר אף הופיעו כדרישות של מפלגות, ועתה הם נדחקו לשוליים. סדר העדיפויות כעת הוא לפי סקטורים ותקציבים קואליציוניים בלבד.
אובדן הממלכתיות בתקציב המדינה, כפי שאנו עדים לו בתקציב 2023/24, הינו מדרון מסוכן מאוד ומקביל לתהליכים אחרים שהמדינה עוברת. תקציב מדינה שאיננו ממלכתי, איננו מממן כראוי מוצרים ושירותים ציבוריים, פוגע פגיעה קשה בעצם הממלכתיות ובכלל תושבי המדינה לאורך זמן, במיוחד בתקופה של עליות מחירים לצד ניהול מלחמה ופגיעה בצמיחה ובתעסוקה בשל כך.
בתהליך כזה ניתן לחזות שהשלב הבא הינו תקציבים קואליציוניים של מפלגות גדולות, או הציבור הרחב, או הציבור החילוני. גם היום, כאמור, מפלגות כגון כחול לבן, הליכוד, כולנו או מפלגת העבודה שריינו כספים בהסכמים פוליטיים, אבל מטרותיהן היו רחבות מאוד והתערבבו עם תהליכי תקצוב רגילים, עד כדי שלא ניתן לזהותם כפוליטיים. הם קואליציוניים רק במובן של איזון דרישות בין מפלגות הקואליציה. אם נגיע לשלב הזה, הקושי לתקן יגבר מאוד.
לא מופרך לחזות שבהסכם הקואליציוני הבא יועלו דרישות, גם אם בהתחלה זהירות ודו-משמעיות, שתכליתן אחת – העברת כספים לתחומים המזוהים ומפרנסים ציבור חילוני, בעיקר או בלבד.
אל מול תהליכים אלו יש לפעול על מנת להקטין את ההשפעות השליליות של תקציבים קואליציוניים. זאת על ידי קידום העקרונות הבאים להתנהלות בכספים קואליציוניים:
- ברמה הציבורית/נורמטיבית – כספים קואליציוניים אינם אחוזה פרטית – על מפלגת השלטון לא לאפשר הקמת משרדים ייעודים כפי שהוגדר לעיל ולא למנות שרים נוספים במשרדים גדולים שכל תפקידם הוא לפעול להקצאת הכספים הקואליציוניים.
- שיפור השקיפות בכספים הקואליציוניים – נוסף לצעדי השקיפות שנעשו עד כה ביחס לכספים הקואליציוניים, על אגף התקציבים לפרסם תחשיב של גודל ההסכמים הקואליציוניים מתוך סך הגידול הריאלי והנומינלי בתקציב, ובחלוקה המאפשרת ניתוח רלוונטי.
- היבטי שוויון ושימוש ראוי במשאבי מדינה – לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה שנקבעו לאחר פרשת ישראל ביתנו, כל הקצאה קואליציונית נבחנת על ידי היועץ המשפטי של המשרד. ואולם הנחיות אלה אינן עוסקות בבחינה כוללת של ההוצאה הקואליציונית ומשמעותה בראי התקצוב הציבורי הכללי לנושאים אלו, וסוגיות של שוויון ובחינה מעין זו אינן מהוות תנאי לאישור תקציב המדינה על ידי הממשלה וחוק התקציב על ידי כנסת. שאלת אופן ההקצאה נבחנת כנושא ספציפי ובתקנה תקציבית ספציפית ולא כמכלול בעת אישור תקציב המדינה ומול הגידול הכולל בו.
גם אם ניתן להצדיק תחומי תקצוב שונים, כל אחד בפני עצמו, כבעלי תוצאה סבירה בהיבטי שוויון ויעילות הקצאה, הסתכלות מצרפית על כלל ההחלטות שהתקבלו בעת אישור תקציב המדינה עשויה שלא להיות בעלת תוצאה סבירה בהיבטים אלו ושלא לעמוד בעקרונות של שוויון. יש אפוא מקום לשקול בחינה של תוצאות התקצוב של ההסכמים הקואליציוניים בראי ההקצאה הכוללת לאותם נושאים, על בסיס המחויבות של הממשלה לעקרונות של שוויון ושל שימוש ראוי בנכסי ציבור. תהליך דומה נעשה בעבר על ידי המחוקק בכל הנוגע לחוק אזורי עדיפות לאומית. המחוקק קבע כלים שיש ליישם בהחלטת ממשלה על מנת לנמק העדפה על בסיס גאוגרפי. נדרשת אם כן יצירה של מסגרת חוקית לבחינת הקצאה סקטוריאלית בראי של היבטי שוויון ביחס לכלל הציבור, שתחול כחובה בעת אישור תקציב כאמור. דרישה זו הופכת הכרחית לנוכח ההקצנה בשימוש במשאבי מדינה ככלי פוליטי. המצב הקיים, שבו אופן הבחינה של הסכמים קואליציוניים מפספס את התמונה הגדולה ומאפשר תוצאות בלתי שוויוניות ושימוש לרעה בכספי ציבור התהווה בשל החריגות בהיקף של ההסכמים הקואליציוניים הנוכחיים ובהיעדר ניסיון לשמור על נורמות הקצאה מקובלות. תוצאות ההקצאה מכוח ההסכמים הקואליציוניים בתקציב 2023/24 מחייבות בחינה של מחויבות הממשלה והכנסת לפעול לפי עקרונות של שוויון והוגנות בנכסי ציבורי בתקציב המדינה.
בהתאם לעקרונות שפורטו לעיל, מוצע לפעול לתקן את חוק יסודות התקציב – על הממשלה לקדם תיקון לחוק יסודות התקציב שיעגן את העקרונות ביחס לכספים קואליציוניים ולהסדיר כללים קבועים שאינם משתנים מממשלה לממשלה בכל הנוגע להתנהלות סביב כספים קואליציוניים:
- א. קריטריונים לסיווג – אנו מציעים כי מקצת העקרונות המוצעים כאן יעוגנו כתבחינים גמישים לזיהוי במסגרת תקנות לחוק.
- ב. עיגון עקרונות שנקבעו עד כה ביחס להצגת תקציבים קואליציוניים בממשלה ובכנסת – מוצע כי בניגוד למצב הקיים, החלטת ממשלה מפורטת, ולא מסגרות, תיכלל כבר באישור התקציב בממשלה ולאחר מכן תתוקן במידת הצורך.
- ג. יצירת מסגרת חוקית לבחינת שאלות של שוויון בהקצאת כספי תקציב, בדומה למודל הקיים בחוק אזורי עדיפות לאומית, בראי התקנה הספציפית וכן בראי כלל ההחלטות המתקבלות בעת אישור התקציב והמשמעות המצרפית שלהם.
- ד. אופן הטיפול, ההצגה והשקיפות בתקציבים הקואליציוניים יעוגן כאמור.
כספים קואליציוניים מלווים את הליך התקציב כבר זמן רב. בעבודה זו נבחנה ההתפתחות של השימוש בתקציבים אלו בשלוש הממשלות האחרונות, בחינה שהתאפשרה בזכות השיפור בשקיפות הנתונים. לאורך התקופה ניתן לראות כי היקף הכספים הקואליציוניים גדל משמעותית עד פי 4 בתוך שתי ממשלות, וכי הרכב הכספים הקואליציוניים נהיה פחות ופחות מקצועי ויותר ויותר סקטוריאלי. כך, הכספים הקואליציוניים הפכו לחלק משמעותי ביותר מכלל מרחב סדר העדיפויות הגמיש של הממשלה האחרונה; מה שככל הנראה היה שיעור נמוך מהגידול בתקציב המדינה, הפך לשיטת ההקצאה המרכזית. על מנת לשמור על תקציב מדינה ממלכתי ולמנוע מצב שבו כל חלק בחברה הישראלית מושך לפי כוחו נתח מעוגת התקציב, ללא ראייה ממלכתית – ברמה הנורמטיבית צריכה לקום ביקורת ציבורית נוקבת על הקמת משרדים ייעודים ומינוי שרים ייעודים לחלוקת כספים קואליציוניים, ומוצע להמשיך ולהגביר את הפיקוח והשקיפות של השימוש בכספים אלו.