ועדות חקירה ממלכתיות וועדות בדיקה ממשלתיות
לנוכח כשלי המערכות הממשלתיות במלחמת "חרבות ברזל" עלתה בשיח הציבורי אפשרות הקמת ועדת חקירה ממלכתית. כיצד מוקמת ועדה זו, מהן סמכויותיה, מה מעמד המלצותיה ואילו הבדלים קיימים בינה לבין ועדת בדיקה ממשלתית? כל השאלות והתשובות.
Photo by Nati Shohat/Flash90
ועדת חקירה ממלכתית חוקרת ומבררת עובדות, מסיקה מסקנות והיא רשאית להמליץ המלצות, בכל עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית באותה השעה הטעון בירור. ועדת החקירה הממלכתית, בהיותה גוף בלתי תלוי ובעל אופי מעין משפטי, זוכה ליוקרה ציבורית רבה. העברת הליך בירור העובדות וניסוח ההמלצות לגוף שהוא חיצוני למערכת הפוליטית משיבה את אמון הציבור במערכת במקרה של משבר אמון.
נכונותה של המערכת הפוליטית להעמיד את הדרג הנבחר ואת הדרג הממונה לבחינה ביקורתית של גוף חיצוני מעידה על חוסן דמוקרטי. כמו כן, הסמכויות הרחבות של ועדת החקירה וההרכב המקצועי שלה מבטיחים חקירה מעמיקה, מקיפה ואובייקטיבית.
ועדות החקירה שהוקמו בעבר תרמו לעיצוב התרבות הפוליטית ולאחריותם הציבורית של בעלי תפקידים נבחרים ושל ממונים. ועדות החקירה שעסקו ביחסים שבין הדרג הצבאי לדרג המדיני (ועדת אגרנט שהוקמה בעקבות מלחמת יום הכיפורים, ועדת כהן אשר חקרה את הטבח בסברה ושתילה, ועדת לנדוי אשר חקרה את שיטות החקירה של השב"כ) תרמו במידה מסוימת להסדרת היחסים בין הדרגים ולהבהרת תחומי האחריות. כך למשל, בעקבות פרסום מסקנות ועדת אגרנט, חוקקה הכנסת תיקון לחוק יסוד: הצבא, אשר הבהיר כי הצבא נתון למרות הממשלה כולה.
הממשלה היא המחליטה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, על פי חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968. עד היום הוקמו 20 ועדות חקירה ממלכתיות בנושאים שונים. שתיים מהוועדות הוקמו בעקבות מלחמות: ועדת אגרנט (1973), אשר הוקמה בהחלטת ממשלה פחות מחודש לאחר תום לאחר מלחמת יום הכיפורים, וּועדת כהן (1982), אשר מונתה לחקור את הטבח בסברה ושתילה במהלך מלחמת לבנון הראשונה, הוקמה כשבועיים לאחר הטבח (ועדת וינוגרד, שהוקמה לאחר מלחמת לבנון השנייה, הייתה אמנם ועדה שהפעילה סמכויות של ועדת חקירה ממלכתית, אך הייתה זו "ועדת בדיקה ממשלתית" שהוקנו לה סמכויות של ועדת חקירה ממלכתית).
גם הוועדה לביקורת המדינה רשאית - בנסיבות מיוחדות - להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית בנושא שנכלל בדוח של מבקר המדינה (סעיף 14ב לחוק מבקר המדינה תשי"ח-1958). הוועדה לביקורת המדינה הקימה עד היום ארבע ועדות חקירה ממלכתיות, שלוש מהן במהלך כהונת הכנסת ה-17 (ועדות אלה עסקו במשבר מניות הבנקים, בסיוע לניצולי השואה, במשבר המים ובסיוע למפוני גוש קטיף).
לאחר שהממשלה מחליטה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, חברי הוועדה ממונים על ידי נשיא בית המשפט העליון. הממשלה היא המגדירה, בהחלטת ממשלה, את נושא החקירה ואת היקף המנדט הניתן לוועדה, ומעבירה את האחריות לקביעת ההרכב לנשיא העליון. בראש ועדת חקירה ממלכתית חייב לעמוד שופט מכהן או בדימוס. כך נשמרת עצמאותה של הוועדה, והיא זוכה ליוקרה של הרשות השופטת. הוועדה מורכבת בדרך כלל משלושה חברים, ובמקרים מיוחדים ממספר אי-זוגי גדול יותר. עד היום, בראש רוב ועדות החקירה הממלכתיות עמד שופט בית המשפט העליון.
הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה ממלכתית ב"עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור" (סעיף 1 לחוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968). כלומר, הממשלה היא זו שמחליטה שעניין מסוים הוא בעל חשיבות ציבורית חיונית ושיש לברר את העובדות הקשורות בו.
הממשלה מגדירה את הנושא שהוועדה אמורה לחקור, בדרך כלל על דרך הצמצום. לדוגמה, ועדת כהן מונתה לבדוק את "כל העובדות והגורמים הקשורים במעשי הזוועה שבוצעו על ידי יחידה מן הכוחות הלבנוניים נגד האוכלוסייה האזרחית במחנות סברה ושתילה" (מתוך כתב המינוי של הוועדה), ולא קיבלה מנדט לחקור את הנושא הרחב יותר של מלחמת לבנון הראשונה, את תהליך קבלת ההחלטות במהלכה, את היחסים בתוך הדרג הפוליטי (ראש הממשלה ושר הביטחון) או את היחסים עם הדרג הצבאי. גם ועדת החקירה שהוקמה מיד לאחר רצח ראש הממשלה יצחק רבין בנובמבר 1995 התמקדה בסידורי הביטחון של השב"כ והמלצותיה הוגבלו לתחום זה בלבד. הוועדה לא בחנה היבטים שחוללו סערה בקרב הציבור, כמו ההסתה שקדמה לרצח.
בה בעת, ניתן לראות שוועדות מסוימות פירשו את המנדט שלהן בצורה שאיננה דווקנית. כך למשל, ועדת אגרנט נדרשה לבחון את ההערכות וההחלטות של הגורמים האזרחיים שנתקבלו על יסוד המידע שהיה קיים בימים שקדמו למלחמה. עם זאת, הוועדה דנה באופן רחב יותר ביחסי הגומלין שבין ההנהגה המדינית לצה"ל, ופרסמה המלצות ביחס לדרכי הפעולה של הקבינט המדיני-ביטחוני ושל קבינט המלחמה. גם ועדת אור לחקר אירועי אוקטובר 2000 התייחסה, מעבר לחקר האירועים עצמם, לסוגיית ההפליה ארוכת השנים של הערבים אזרחי ישראל.
לוח 1
לפי חוק, הממשלה רשאית אך אינה מחויבת להקים ועדת חקירה ממלכתית. עם זאת, הניסיון מלמד שלחץ ציבורי יכול להניע את הממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית על מנת להשיב את אמון הציבור ולהפיס את דעתו. גם מליאת הכנסת יכולה לנסות ללחוץ על הממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית, וכן גורמים רשמיים אחרים. לדוגמה, נשיא המדינה יצחק נבון קרא להקמת ועדת חקירה ממלכתית לחקר הטבח בסברה ושתילה ואיים שיתפטר אם זו לא תוקם. ממשלות אינן ששות להקים ועדת חקירה ממלכתית, ופעמים רבות טרם הקמת ועדת חקירה ממלכתית מוקמת ועדות בירור או ועדת בדיקה ממשלתית, אך אם נמשך הלחץ הציבורי או מוטל דופי בעבודת הוועדה הממשלתית, מוקמת לבסוף ועדת חקירה ממלכתית.
ביחס לאפשרות להחיל ביקורת שיפוטית על הימנעות הממשלה מהקמת ועדה, עד היום נמנע בית המשפט מלחייב את הממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית. בית המשפט קבע בפרשת ידיד, אשר עסקה בבקשת העותרים לחייב את הממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית לבירור האירועים סביב מינוי עו"ד רוני בר-און לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה (1997), שהסמכות להקים ועדת חקירה היא סמכות רשות רחבה של הממשלה, ולכן הוא יתערב בהחלטת ממשלה בעניין זה רק "במקרים חריגים ונדירים, שכמותם לא באו וספק אם יבואו בפני בית המשפט [...] גם כשמדובר בעניין בעל חשיבות ציבורית רבה, ואפילו טעון בירור, עדיין שיקול הדעת הוא בידי הממשלה שלא להקים ועדת חקירה".
בפרשת אומ"ץ המאוחרת יותר, אשר עסקה בשאלת הקמת ועדת וינוגרד (שהוקמה כוועדת בדיקה ממשלתית), הבהיר בית המשפט כי סוגיית הליכי הבדיקה של נושאים שהם בתחום אחריות הממשלה באה בגדר אותן סוגיות הנתפסות כמצויות בלבד בסמכותה של הרשות המבצעת, בדומה לעניינים מסוימים אחרים בעלי גוון פוליטי-מדיני, שאינם מתמקדים בסוגיות שעניינן זכויות אדם. חשוב לציין כי החלטה זו התקבלה ברוב של ארבעה שופטים למול שלושה. שופטי דעת המיעוט סברו כי סמכות הרשות של הממשלה להחליט על הקמת ועדת חקירה, ובאופן ספציפי על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, אינה סמכות רשות מוחלטת, ושיש להפעילה על יסוד שיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות. אי-הפעלתה של סמכות זו, במקרים מסוימים, עלולה להפוך לבלתי סבירה באופן היורד לשורשו של עניין.
ולמרות זאת, בית המשפט שב והבהיר, בהחלטה מפי השופטים עמית, הנדל וסולברג בפרשת התנועה למען איכות השלטון, אשר עסקה בדרישת העותרות להקמת ועדת חקירה בפרשת הצוללות, כי בית המשפט לא מתערב בסמכות הממשלה להורות או שלא להורות על הקמת ועדת חקירה, אלא במקרים חריגים ונדירים.
ייתכן שהמחדל של אוקטובר 2023 הוא מסוג המקרים החריגים והנדירים הללו, ולכן ייתכן שבית המשפט יתערב בהחלטת הממשלה האם להקים ועדת חקירה וגם בשאלה איזו ועדה להקים. עם זאת, נראה שאחת מהעילות לפיה ניתן לפסול החלטה שלא להקים ועדת חקירה היא עילת הסבירות שבוטלה לאחרונה (ואמנם, ניתן לפסול את ההחלטה גם בשל שקילת שיקולים זרים). אם כי יש לקוות שהממשלה תחליט על דעתה להקים ועדת חקירה ממלכתית, ושהציבור יתבע זאת ממנה.
לפי סעיף 14 לחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958, הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת (בראשה עומד חבר כנסת מהאופוזיציה) רשאית, בנסיבות מיוחדות ובהסכמת מבקר המדינה, להחליט, ברוב של לפחות שני שלישים מחבריה, על הקמת ועדת חקירה ממלכתית בנושא שנכלל בעבודת הביקורת של המבקר. כמו כן, כאשר מזהה המבקר ליקויים שראויים לדיון בוועדה לביקורת מדינה בטרם פרסום דוח של משרדו בנושא, ימציא לוועדה לביקורת המדינה דוח נפרד והוועדה רשאית מיוזמתה להחליט על מינוי ועדת חקירה ממלכתית שתחקור בעניין.
הוועדה לביקורת המדינה הקימה עד היום ארבע ועדות חקירה ממלכתיות. כך למשל, בעקבות פרסום דו"ח ביקורת על הסיוע לניצולי השואה, החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית לבדיקת נושא הסיוע לניצולי השואה. להבדיל מוועדת חקירה ממלכתית אותה מקימה הממשלה, הנושאים שחוקרת ועדת חקירה ממלכתית שהוקמה על-ידי הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת נקבעים על-ידי הוועדה לביקורת המדינה.
ייחודה של ועדת חקירה ממלכתית הוא בסמכויות הרחבות המוקנות לה על פי חוק. לוועדה סמכויות לכפות על עדים להעיד ולהמציא מסמכים ומוצגים אחרים (סעיפים 9, 11 ו-20 לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968). היא מצוידת בכל הסמכויות של בית משפט, כולל הטלת קנסות על מתן תשובה מתחמקת ביודעין במהלך עדות ועל עדות שקר. כמו כן, מי שסירב ללא הצדקה סבירה להגיע ולהעיד בפני הוועדה עובר עבירה פלילית ודינו – מאסר שנתיים.
ועדת החקירה הממלכתית מחויבת ליידע אדם שעלול להיפגע מן החקירה בוועדה או מתוצאותיה (סעיף 15ד לחוק). במקרה כזה, יו"ר הוועדה תודיע לאותו אדם במה הוא עלול להיפגע, והיא תעמיד לרשותו את חומר הראיות הנמצא בפני הוועדה, ואשר קשור לפגיעה האפשרית של אותו אדם מן החקירה או מתוצאותיה. כך לדוגמה, ועדת אור לחקר אירועי אוקטובר 2000 שלחה מכתבי אזהרה ל-14 אישים שסברה כי הם עלולים להיפגע ממסקנותיה, אף על פי שחלק מהם לא נכללו בהמלצות הדוח הסופי שלה. ועדת החקירה הממלכתית לחקר אסון מירון שלחה מכתבי אזהרה ל-18 אישים, לרבות רה"מ בנימין נתניהו, השר לביטחון הפנים לשעבר אמיר אוחנה ומפכ"ל המשטרה רנ"צ קובי שבתאי. אדם שקיבל מכתב אזהרה זכאי, כאמור, להופיע בפני הוועדה בליווי ייצוג משפטי, להשמיע דברו ולחקור עדים, וכן הוועדה אף רשאית להתיר לו להביא ראיות בפניה. עם זאת, שליחת מכתב האזהרה לא מעידה על המסקנות וההמלצות הסופיות של הוועדה.
דיוני ועדת החקירה הממלכתית מתנהלים בדרך כלל בפומבי, אך היא רשאית לקיים דיון – מלא או חלקי – בדלתיים סגורות, אם הדבר דרוש לשמירה על ביטחון המדינה, על יחסי החוץ, על עניין כלכלי חיוני או על דרכי הפעולה החסויות של משטרת ישראל, לשם הגנה על המוסר או על שלומו של אדם. ועדת אור, למשל, ניהלה את דיוניה בגלוי, אם כי עדויות אחדות, בעיקר של אנשי שב"כ, ניתנו בדלתיים סגורות. ועדת החקירה לנושא הצוללות מקיימת בחשאיות את ישיבותיה.
החוק קובע כי "בגמר דיוניה תערוך ועדת חקירה דין וחשבון על תוצאות חקירתה ועל המלצותיה, אם תמצא לנכון להוסיף המלצות, ותגיש את הדין וחשבון לממשלה" (סעיף 19א לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968). משמעותו של הסעיף היא שעל הוועדה לפרסם דוח הכולל את תוצאות החקירה, ואולם אין היא מחויבת להמליץ המלצות נוסף על בירור העובדות, אך היא רשאית לעשות כן.
העמדה שהשתרשה בעבודת ועדות החקירה במהלך השנים היא שהמנדט הציבורי שניתן לוועדה כולל לא רק בירור עובדות אלא גם פרסום המלצות. חברי ועדת אגרנט (שחקרה את מחדל מלחמת יום הכיפורים) סברו כי לוועדה תפקיד כפול - בירור עובדתי וגיבוש המלצות: "ועדת חקירה [...] חייבת למעשה למלא משימה כפולה: מצד אחד מצפים לכך שתברר את העובדות ותציג אותן בצורה מוסכמת, וזאת גם לשם לימוד הלקחים המתחייבים מהן לגבי העתיד לבוא; מצד שני, יכולה היא להגיע למסקנות ובעת הצורך גם להמליץ המלצות בנוגע לאחריות האישית של יחידים נושאי תפקידים לאשר קרה".
המלצות ועדות החקירה ניתנות בדרך כלל בשתי רמות: אישית ומוסדית. באשר להמלצות אישיות, ועדות חקירה ראו את עצמן מוסמכות להצביע על כשלים בהתנהגותם של עובדי ציבור או נבחרי ציבור, לבקר התנהגות זו ולהסיק בעניינה מסקנות. כמו כן, הן אימצו את הגישה שלפיה הן מוסמכות להמליץ המלצות אישיות, כגון המלצה שאדם מסוים לא ימשיך לכהן בתפקידו.
החוק אינו קובע מגבלת זמן להגשת דוח ועדת חקירה ממלכתית, אך בית המשפט קבע זה מכבר כי על ועדת חקירה לבצע את מלאכתה ביעילות ובמהירות, ולהגיע לחקר האמת בדרך המהירה האפשרית. הוועדה עצמאית לקבוע את סדרי עבודתה ואת מועד הגשת הדוח, והיא גם מחליטה האם יש לפרסם הדוח בחלקו או בשלמותו. ועדת החקירה מגישה את הדוח לממשלה. כמובן, מועד פרסום דוח הוועדה תלוי בהיקף החומרים שבפניה. בפועל, דוחות ועדות החקירה הממלכתיות יכולים להתפרסם בתוך תקופה שנעה בין מספר חודשים (למשל, דוח ועדת החקירה הממלכתית לטבח במערת המכפלה בחברון פורסם כארבעה חודשים לאחר שאירע הטבח) לבין מספר שנים (למשל, העבודה על דוח ועדת אור ארכה שלוש שנים תמימות מאז הקמת הוועדה).
לצד זאת, ועדת חקירה רשאית לפרסם דו"ח חלקי, למשל כאשר התמשכו דיוניה זמן רב, ועוד יחלוף זמן עד לסיום פעולתה, והיא מעוניינת להציג בפני הציבור את המלצותיה בסוגיות שאותן כבר סיימה לבחון. משיקולים אלו פרסמה ועדת אגרנט דו"ח חלקי, כחמישה חודשים לאחר שהוקמה, ובו הציגה את מסקנותיה לגבי נושאי תפקידים בדרג המדיני ובדרג הצבאי. כמו כן, ועדת חקירה רשאית לפרסם דו"ח ביניים, כאשר היא מעוניינת להגיש המלצות לנקיטת צעדי ביניים. כך עשתה הוועדה לחקר אסון מירון, כאשר הגישה, כחמישה חודשים לאחר שהוקמה, המלצות ביניים לצורך ההיערכות להילולות הבאות בקבר הרשב"י במירון.
החוק לא מחייב את הממשלה לקבל את הבירור העובדתי של ועדת החקירה הממלכתית, את מסקנותיה או את המלצותיה שחורגות מבירור עובדתי וכוללות היבטים מוסדיים ונורמטיביים. בדרך כלל אין עוררין על תוצאות הבירור העובדתי שבדוח הוועדה, והוויכוח נסב על מעמד מסקנות והמלצות הוועדה.
בספרות קיימת מחלוקת באשר לתוקפן המחייב של המלצות ועדת חקירה ממלכתית, בפרט ביחס להמלצות האישיות שהיא מפרסמת. פרופ' יצחק זמיר, לשעבר שופט בית המשפט העליון , טען במאמר שפרסם בעקבות דוח ועדת כהן (אירועי סברה ושתילה), בעת שכיהן כיועץ המשפטי לממשלה, כי הממשלה מחויבת לקבל את המלצות הוועדה משום שעליה לקבל את מרות הוועדה שהקימה, בייחוד ביחס להמלצות אישיות שהן תוצאה של בחינת שאלת האחריות האישית של גורמים ממשלתיים בקשר לאירוע מסוים. לפי עמדה זו, הממשלה מחויבת לשקול את ההמלצות לגופן, ורק מקרים נדירים וטעמים יוצאים מן הכלל עשויים להצדיק את דחיית ההמלצה. בהתאם לכך, החלטה של הממשלה לדחות את המלצות הוועדה או שלא לקיימן צריכה להיות נתונה לביקורת שיפוטית. מנגד, ד"ר אביגדור קלגסבלד סבור כי מעמדה של ועדת חקירה ממלכתית אינו משתווה למעמד של בית משפט, ולכן המלצותיה אינן מחייבות את הממשלה. לדידם, לא ייתכן שוועדה ציבורית ממונה תכתיב לממשלה דרכי פעולה. על פי עמדה זו, הדיון בהמלצות הוועדה צריך להתקיים במישור הציבורי והפוליטי, ולא במישור המשפטי.
עם זאת, חשוב להבהיר כי בית המשפט העליון קבע בעבר, בפרשת גנור ביחס להמלצות ועדת בייסקי שעסקה בפרשת ויסות המניות של הבנקים, כי יש לייחס להמלצותיה של ועדת חקירה משקל מיוחד, משום ציפיותיו של הציבור כי המלצותיה ייושמו. בית המשפט קבע כי הגוף השלטוני אשר מקבל החלטה בעקבות המלצותיה של ועדת חקירה אינו חייב להישמע להן, אך הוא אינו רשאי להתעלם מהן. עליו לבחון את ההמלצות לגופן, תוך שעליו לתת להן את המשקל הראוי הנובע מאופייה האובייקטיבי, המקצועי והממלכתי של ועדת החקירה. בעיקר יש להמלצות אלו משקל כאשר השאלה הנבחנת היא קיומו או היעדרו של עניין לציבור בהגשת אישום פלילי בעקבות האירוע המשמעותי אותו בחנה הוועדה.
עד היום לא התעלמו ממשלות ישראל מהמלצותיהן של ועדות החקירה שהוקמו, ואף קיבלו את מרביתן, האחרונות שבהן היו המלצות הביניים של ועדת החקירה הממלכתית לחקר אסון מירון. לרוב מיושמות בעיקר ההמלצות האישיות של הוועדה (העברת אדם מתפקידו וכו'), וישנם אף מקרים בהם למרות שלא הוטלה על-ידי הוועדה אחריות אישית, הלחץ הציבורי הוביל להתפטרות גורמים בכירים (למשל: התפטרות ממשלת מאיר על רקע מחדל מלחמת יום כיפור, התפטרותו של מנכ"ל חברת נתיבי נפט אף שוועדת ויתקון לא המליצה על תוצאה זו).
הרבה מההמלצות המערכתיות לא מגיעות לכלל מימוש, או שמימושן אורך זמן רב, ורק מיעוטן מאומץ בפועל. בהקשר זה יש להזכיר את חקיקת חוק יסוד: הצבא, בין השאר בעקבות מסקנותיה של ועדת אגרנט. הוועדה גם המליצה על הקמת המועצה לביטחון לאומי, אך זו הוקמה רק 26 שנים מאוחר יותר. גם דוח ועדת אור, במסגרתו פורסמו המלצות ביחס לטיפול המשטרתי בציבור הערבי בישראל, הוטמעו באופן חלקי, אף שהממשלה אימצה את מסקנות הדוח. בהקשר זה יוער כי השר לביטחון לאומי מבקש בימים אלו לשנות את כללי הפתיחה באש ולקדם את השימוש בירי חי לפיזור המון על-ידי המשטרה, פעולה שעומדת בניגוד גמור להמלצות ועדת אור.
החוק אינו מחייב הקמת גוף שיעקוב אחר ביצוע ההמלצות של הוועדות. הממשלה רשאית להקים ועדת שרים או ועדה ציבורית שתעשה זאת (כפי שנעשה במקרה של ועדת אור), וכמובן היא רשאית להטיל את קידום היישום על משרדי הממשלה. גם הכנסת יכולה להחליט על מעקב באמצעות ועדותיה. אך מרגע שפורסמו ההמלצות, הביקורת העיקרית על ביצוען היא ביקורת ציבורית ופוליטית, וביקורת זו מעצם טבעה מתמקדת בביצוע ההמלצות האישיות לטווח הקצר, ולא בביצוע ההמלצות המערכתיות והמוסדיות לטווח הארוך. פיקוח עקיף על יישום ההמלצות יכול להיעשות גם על ידי בית המשפט. כך למשל, בפרשת אייזנברג, בחנו השופטים את המינוי של חוקר לשעבר בשב"כ למנכ"ל משרד הבינוי והשיכון. השופטים קבעו כי בשל העובדה שוועדת החקירה הממלכתית לחקר שיטות החקירה של השב"כ מצאה כי החוקר ביצע "מעשה חמור מאין כמוהו", החלטת הממשלה למנות אותו למנכ"ל משרד ממשלתי חרגה באופן קיצוני ממתחם הסבירות ונגעה באי-חוקיות, ועל כן היא בטלה.
דוח של ועדת החקירה הממלכתית לא ישמש ראיה בכל הליך פלילי (סעיף 22 לחוק). עם זאת, העדות שנמסרת בוועדה אינה יכולה לשמש ראיה בהליך משפטי - מלבד במקרה של משפט פלילי (סעיף 14 לחוק). כפי שהבהיר בית המשפט בפרשת יפת, אשר עסקה בהעמדה לדין בעקבות פרסום מסקנות ועדת בייסקי לעניין ויסות מניות הבנקים, סעיפים אלו מאזנים בין ההגנה הנדרשת עבור הפרט שמוסר מידע בפני הוועדה לצורך הגשמת אינטרס הגילוי בפני הוועדה, לבין אינטרס הציבור בהעמדה לדין, במיצוי הליכי המשפט ובחשיפת האמת. יובהר, כי מסקנותיה של ועדת החקירה אינן משמשות תחליף להליך המשפטי הפלילי הנדרש כחוק, אך המלצותיה נשקלות ברצינות רבה. משמונתה ועדת חקירה לבדיקת עניינים בעלי גוון פלילי, משימתה היא, בין היתר, לסייע ליועץ המשפטי לשקול האם להעמיד לדין את המעורבים בפרשה בעקבות הדוח שפרסמה הוועדה.
עם זאת, הקמתה של ועדת חקירה לא פוסלת העמדה לדין לאחר מכן, גם אם לא פורסמו המלצות ביחס לגורמים מסוימים בפרשה. בית המשפט הבהיר בפרשת יפת כי הימנעות של המדינה מהעמדה לדין פלילי רק משום שוועדת חקירה כבר בחנה את הנושא אך לא ראתה לנכון להמליץ על כך, פוגעת פגיעה של ממש באמון הציבור ברשויות השונות. בית המשפט הביע חשש מכך שככל שמעמדו של החשוד רם וחשוב, כך עלולה לגבור הנטייה לפטור ולפתור את מעשיו באמצעות "פתרון הפלא" של ועדת חקירה. בכך קיים חשש מהימנעות מקיום משפט שיש בו כדי למצות את הדין עם הנאשם ולעשות צדק עם הציבור.
מנגנון ועדת הבדיקה הממשלתית נוצר בשנת 2001, על רקע האסון באולמי "ורסאי" בירושלים, ועל רקע הטיפול הממשלתי באסונות אחרים כמו גשר המכביה, אסון הפסטיבל בערד ואסון קריסת הגג בבית הספר בבאר שבע. מטרת יצירת המנגנון הייתה להסדיר מסלול נוסף למסלול המוכר של ועדת חקירה ממלכתית, אשר נתפסה ככזו שמיועדת לחקירת מקרים חריגים במיוחד בעוצמתם ובהיקפם.
לפי סעיף 8א לחוק הממשלה, תשס"א-2001, ועדת בדיקה ממשלתית נועדה לבחון נושא או אירוע מסוים המצוי בתחום אחריותו של שר, או של כמה שרים בממשלה. ואכן, מאז הוקמו ועדות בדיקה ממשלתיות שונות אשר עסקו בעניין נקודתי שבתחום סמכותו של שר פלוני. כך למשל, בשנת 2005 מונתה על-ידי שרת המשפטים והשר לביטחון פנים ועדת בדיקה ממשלתית לבדיקת התנהלות גורמי המשטרה בטיפול באירועים ובחקירות הנוגעים לאחים פריניאן, אשר מסקנותיה הובילו בסופו של יום להתפטרות מפכ"ל המשטרה משה קראדי (ועדת זילר). ניתן להזכיר גם את הוועדה לבדיקת אירוע בריחת האסירים הביטחוניים מבית סוהר גלבוע ולהיערכות שירות בתי הסוהר למניעת בריחת אסירים ממתקני כליאה, אשר מונתה בשנת 2021 על-ידי השר לביטחון הפנים. עם זאת, בפועל נראה כי ממשלות ישראל לא נמנעו מלהקים ועדת בדיקה ממשלתית בנושאים רחבים יותר, למשל ועדת הבדיקה הממשלתית לחקר אירועי מלחמת לבנון השנייה (ועדת וינוגרד) והוועדה הציבורית לבדיקת האירוע הימי מיום 31 במאי 2010 (ועדת טירקל).
ועדת בדיקה ממשלתית מוקמת על-ידי שר, או כמה שרים, ויכולה להיות מוקמת גם בהחלטת ממשלה. השר הממנה או הממשלה קובעים את ההרכב, התפקיד, המנדט והסמכויות של ועדת הבדיקה הממשלתית. הוועדה מגישה לשר הממנה דוח על תוצאות בדיקתה והמלצותיה, והשר מביא את הדוח בפני הממשלה.
ההבדלים העיקריים בין ועדת חקירה ממלכתית לוועדת בדיקה ממשלתית מתמקדים בגורם שמקים אותן, בהרכבן, במנדט שלהן ובסמכויותיהן.
ועדת בדיקה ממשלתית מוקמת לרוב על-ידי שר בממשלה, ולא על-ידי הממשלה כולה. מבחינת הרכב הוועדה, הרכב ועדת חקירה ממלכתית נקבע על ידי נשיא בית המשפט העליון, ואילו הרכבה של ועדת בדיקה ממשלתית נקבע על ידי השר הממנה את הוועדה. בנוסף, קיימת בחוק חובה לפיה בראש ועדת חקירה ממלכתית יעמוד שופט מכהן או בדימוס, ואילו בראש ועדת בדיקה ממשלתית לא מחויב שיעמוד שופט. עם זאת כאשר הממשלה מבקשת להעניק לוועדת הבדיקה הממשלתית סמכויות של ועדת חקירה ממלכתית, חייב לעמוד בראשה שופט בדימוס.
באשר למנדט הוועדה, כאמור לעיל, ועדת בדיקה ממשלתית נועדה לבדוק נושא או אירוע מסוים המצוי בתחום אחריותו של השר הממנה אותה. מקצת מחברי ההרכב בפרשת אומ"ץ סברו כי בשל הגדרה מצומצמת זו, ועדת בדיקה ממשלתית אינה מוסמכת לדון בנושאים לאומיים בעלי חשיבות ציבורית חיונית, דוגמת הצורך לדון בכשל רב-מערכתי כמלחמה. לפי דברי ההסבר להצעת החוק שיצרה את כלי ועדת הבדיקה הממשלתית, מדובר בכלי לבדיקת נושאים ואירועים במקרים שבהם אין מקום להקמת ועדת חקירה ממלכתית. כך סבר גם בעבר היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז, כאשר הסביר כי מבחינה משפטית, המנדט של ועדת בדיקה ממשלתית לפי חוק הממשלה לא מיועד ולא הולם למקרה שבו נדרשת בדיקת נושא רחב וכבד משקל כמו מלחמת לבנון השנייה.
מעבר לכך, ועדת בדיקה ממשלתית, לשיטתם של שופטי המיעוט בפרשת אומ"ץ, לא רשאית לדון באחריות האישית של שרי הממשלה שמינו את חברי הוועדה, שכן הדבר לא מתיישב עם כלל האיסור על ניגוד ענייניים משום שקיימת בעייתיות ברורה במינוי ועדה על-ידי הנחקרים בה. בהתאם לגישה זו, ועדת בדיקה ממשלתית, אשר חבריה מתמנים על-ידי הדרג המדיני, לא נועדה לבדוק את הנוגע לאחריות האישית של הדרג המדיני עצמו. עם זאת, שופטי הרוב בפרשת אומ"ץ לא פסקו בהתאם לגישה זו.
באשר לסמכויות הוועדה, סמכויות רבות שהוענקו בחקיקה לוועדת בדיקה ממלכתית לא ניתנו בחוק לוועדת בדיקה ממשלתית. מדובר בין היתר, בסמכות להוציא צו חיפוש, לאסוף חומר הדרוש לחקירה והסמכות לשלוח אזהרות למי שעלול להיפגע מהמלצות הוועדה. בשל העובדה שלא ניתנו בידיה הסמכויות הסטטוטוריות המספיקות, שופטי המיעוט בפרשת אומ"ץ סברו כי ועדת בדיקה ממשלתית לא נועדה לבדוק אירועי מלחמה המקיפה את כלל מערכות הרשות המבצעת.
שר המשפטים, באישור הממשלה ולבקשת השר הממנה את הוועדה, רשאי להעניק לוועדת בדיקה ממשלתית סמכויות כשל ועדת חקירה ממלכתית, וזאת כאשר בראש ועדת הבדיקה הממשלתית עומד שופט בדימוס. כך נעשה, למשל, ביחס לוועדת וינוגרד, ואף באחרונה ביחס לוועדה שהקימה הממשלה הנוכחית לבדיקת רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה, המבוצעים על-ידי גורמי האכיפה (בעקבות פרשת "פגסוס"). ואמנם, לפי חוק הממשלה, ועדת בדיקה ממשלתית יכולה להפעיל רק חלק מסמכויות ועדת החקירה הממלכתית. כך למשל, ועדת בדיקה ממשלתית שהוענקו לה סמכויות ועדת חקירה ממלכתית יכולה להטיל קנס על מי שלא השיב לשאלותיה בעדותו, אך לא להוציא צו חיפוש המבטיח הצגתו של מסמך או מוצג אחר בפניה.
לוח 2 – השוואה בין ועדת חקירה ממלכתית וועדת בדיקה ממשלתית
ועדת חקירה ממלכתית היא כלי ניטור חשוב במערכת הפוליטית. זהו כלי ראשון במעלה לבירור עובדות ולהצגת תמונה מלאה ככל האפשר של הגורמים לאירוע, אופן התרחשותו, תהליכי קבלת ההחלטות והשלכותיו. זהו גם מנגנון ייחודי שנועד להסקת מסקנות ולהפקת לקחים. לשם כך הוועדה ממליצה המלצות מערכתיות שיישומן עשוי למנוע הישנות של מחדלים ואסונות עתידיים, להסדיר יחסים בין גורמים שונים ולטייב את תהליכי קבלת ההחלטות, הבקרה והפיקוח. תפקיד זה חשוב שבעתיים בתקופה שבה יש ערעור על האפשרות להגיע לחקר האמת ויכולת לבצע מניפולציה של מידע.
עם זאת, לעתים הקמת ועדת חקירה ממלכתית או ועדת בדיקה ממשלתית מהווה אמצעי בידי הפוליטיקאים להימלטות מנטילת אחריות ציבורית, עד לסיום חקירתה. היות שעבודת הוועדה ארוכה בדרך כלל, האחראים למחדל לא נותנים את הדין לציבור וגם הכנסת והציבור מחכים למוצא פיה של הוועדה במקום לדרוש מהדרג הפוליטי להפגין אחריות ציבורית ולהתפטר.
הקמת הוועדה אינה תחליף לכנסת ולציבור. על אף החשיבות שבבירור העובדות לשם מניעת הישנות מחדלים כאלה בעתיד, ובמקרה הנוכחי, גם על מנת שהזיכרון הקולקטיבי הישראלי יוכל להתמודד עם השבר הגדול, אין לחכות להקמת ועדה כדי לתבוע מהאחראים לתת את הדין.
הקמת ועדת חקירה או בדיקה מחזקת את מגמת המשפטיזציה של הפוליטיקה ושל תהליכי קבלת ההחלטות ואת שיקול הדעת המקצועי והפוליטי. במקום לעמוד למשפט הציבור נבחנים נבחרי הציבור ובעלי התפקידים הבכירים בעיניים משפטיות. בעיני הציבור האופי המשפטי של הוועדה מקנה להמלצותיה דימוי של פסק דין (אף שהמלצותיה אינן בעלות תוקף משפטי). אישי ציבור נבחנים במונחים משפטיים – אשם או זכאי – ולא במונחים פוליטיים של נשיאה באחריות ציבורית. הציבור תופס כזכאי אדם שהוועדה לא מצאה לנכון להמליץ המלצות אישיות בעניינו, אף שמבחינה ציבורית עליו לתת את הדין ולשאת באחריות.
הקמת הוועדה משמשת "עלה תאנה" לרשות המבצעת. במקום להתמודד באמצעות המוסדות וההליכים הקיימים ולאפשר התפתחות של דיון ציבורי ביקורתי, הנושא מועבר לוועדת החקירה או הבדיקה, וכך נוצרת תחושה שעצם הקמת הוועדה היא פתרון לבעיה. עלול להיגרם נזק לאינטרס הציבורי אם הקמת הוועדה מובילה להסרת הנושא מסדר היום ולהשתקת הביקורת והעשייה עד לפרסום מסקנותיה. הציבור, הכנסת והממשלה לא יכולים להתחבא מאחורי סינרה של הוועדה ולצפות שהיא תפצה על חוסר הפעולה שלהם.
תשומת הלב הציבורית והפוליטית נתונה להמלצות האישיות הכלולות בדוח הוועדה. לעומת זאת, ההמלצות המוסדיות, שהן ההמלצות החשובות למערכת הפוליטית ולמדינה, נותרות ברובן על הנייר. נוסף על כך, רבות מהוועדות הגישו בעבר המלצות אישיות נגד בעלי תפקידים ממונים (רמטכ"ל, קציני משטרה), ואילו נגד הדרג הפוליטי, גם אם נקבע שהוא אחראי, לא ננקטו צעדים ממשיים. נטייה זו של הוועדות להשאיר את הדרג הפוליטי למשפט הציבור מתפרשת בטעות בציבור כזכאות של הדרג הפוליטי ומעודדת את תופעת השי"ן-גימ"ל. התוצאה היא שבעלי התפקידים בדרגים הממונים נאלצים לשאת באחריות ולשלם את המחיר.
מכלול עבודתה החשובה של הוועדה, שתכליתו מניעת הישנות מחדלים, נותר ברקע, ובדרך כלל מתנהל מחול השדים סביב "האשמים" שזוכה לכותרות. בדרך כלל, התרומה העיקרית של הוועדה בהפקת לקחים והמלצה למימוש שינויים מערכתיים זוכה להרבה פחות תשומת לב ציבורית. היות שוועדות החקירה והבדיקה ממונות מטבע הדברים לאחר מחדלים, המלצת המלצות ברמה האישית מספקת את היצר להפנות אצבע מאשימה כלפי גורם כלשהו, אך אין בכך די כדי לקדם את האינטרס הציבורי לקדם שינויים מערכתיים שימנעו מחדלים ואסונות בעתיד.
בסופו של יום, גם אם הוועדה מותחת ביקורת חריפה על ראש הממשלה, גם אם היא מצביעה עליו כאחראי למחדל, הרי שאין זה מתפקידה להמליץ לראש הממשלה מה עליו לעשות ביחס לעצמו כדי להפגין אחריות ציבורית (להתפטר), ואין זה מתפקידה להמליץ לכנסת להביע אי-אמון בממשלה. הוועדה אינה תחליף לציבור, וגם לא לאחריות הציבורית שאמורים להפגין אישי ציבור. זהו מנגנון מוסדי שנועד לבירור עובדות והפקת לקחים. המגמה המסתמנת בישראל היא שוועדת חקירה או בדיקה מוקמת כדי לפצות על היעדר התרבות של אחריות מיניסטריאלית, על היעדר מנגנוני פיקוח ובקרה בעלי עוצמה בידי הכנסת בצד היעדר אמון של חברי הכנסת ביכולתם לשמש גוף מבקר ומפקח בעל השפעה, וכן על היעדרה של מחאה ציבורית אפקטיבית. הוועדה אינה תחליף למשפט הציבור ולביקורת הפרלמנטרית.