השר אמסלם מול רשות החברות הממשלתיות: לא ממלכתיות ולא משילות

התנהלות אמסלם ושרים נוספים בעניין רשות החברות הממשלתיות ונבחרת הדירקטורים - להעדיף מינויי מקורבים על פני מינויים ראויים של בעלי כישורים שיבטיחו יעילות של החברות הממשלתיות - משתלבת בתפיסת הממשלה שיש להחליש את כל מי שמוסמכים לאזן, לבקר או לבלום את הדרגים הנבחרים וכן להחליש גורמים מקצועיים. היא משתלבת בחקיקה נגד עילת הסבירות ונגד מערכת המשפט, שעתידה לפגוע אנושות במקצועיות של מינויים בכירים. מהלכים דומים, שביטאו פוליטיזציה של השירות הציבורי, אירעו במדינות שחוו שחיקה דמוקרטית כפולין והונגריה.

Photo by Yonatan Sindel/Flash90

בשבועות האחרונים הידרדרו היחסים בין השר לשיתוף פעולה אזורי דוד אמסלם לבין מנהלת רשות החברות הממשלתיות מיכל רוזנבוים לשפל. במכתב ששיגר אמסלם למנהלת הרשות הוא הודיע על "ניתוק היחסים" ביניהם, ודרש ממנה לא לפנות אליו עוד. אמסלם אף פנה לנציב שירות המדינה דניאל הרשקוביץ בדרישה להדיח את רוזנבוים מתפקידה.

התנהלותו של אמסלם פוגעת בשני עקרונות יסוד של השירות הציבורי, התלויים זה בזה: ראשית, ממלכתיות, שפירושה בהקשר זה היא מחויבותם של עובדי השירות הציבורי לפעול באופן מקצועי ובלתי תלוי בהתאם לסמכויות המופקדות בידיהם במילוי תפקידם הציבורי, ובכלל זאת בסיוע לקובעי המדיניות בגיבוש מדיניות וביישומה; ושנית, משילות, שפירושה יכולתה של הממשלה כרשות המבצעת להוציא לפועל באפקטיביות מדיניות המשרתת את האינטרס הציבורי ולמלא את התפקידים שהיא מופקדת עליהם לפי חוק. המשילות מחייבת את נבחרי הציבור בגיבוש של מדיניות וקידום יישומה, הכול באופן ענייני, מקצועי ומבוסס נתונים; בשיתוף גופים אחרים במשק ובחברה האזרחית; ובהטמעת עקרונות של שקיפות, אחריותיות ודיווחיות, לרבות ביקורת על ידי רשויות בקרה עצמאיות, הפרדת רשויות וחופש עיתונות.

באופן טבעי, הפרטים המדויקים על העימות בין השר למנהלת רשות החברות הממשלתיות ידועים רק באופן חלקי, לרוב מפרסומים בתקשורת. למרות זו, בזהירות המתבקשת, נרצה להעיר כמה הערות עיקריות:

ראשית, נראה שהתנהלותו של השר אמסלם אינה תקינה, ופוגעת ברגל גסה בממלכתיות השירות הציבורי. תפקידו של השר הוא לגבש מדיניות ולקדם את יישומה, בכפוף לחוק ולסדרי המינהל התקינים. ואילו תפקידה של מנהלת רשות החברות הממשלתית הוא למלא את תפקידה ולעשות שימוש בסמכויותיה, בכפוף לחוק, בהתאם להנחיות המדיניות של הדרג הנבחר ובהתאם לאינטרס הציבורי. נזכיר כי רשות החברות הממשלתיות מופקדת על התנהלותן של החברות הממשלתיות בהתאם לדיני החברות הממשלתיות, והיא בעלת סמכויות רגולטוריות כלפי החברות הממשלתיות במגוון היבטים. בין היתר, בכל האמור בסמכויות השר הממונה על ביצוע חוק החברות הממשלתיות, תפקידה של מנהלת הרשות הוא גם להתייחס להצעות המדיניות שהדרג הנבחר מבקש לקדם, להזהיר מפני השלכות שליליות, ככל שהן קיימות, ולהציב בפניו חלופות, לרבות כאלה שהדרג הנבחר לא אוהב. זהו תפקידו של כל פקיד ציבור בכיר. ועל אחת כמה וכמה זהו תפקידה של מנהלת הרשות, כמנהלת גוף רגולטורי בעל חשיבות אדירה למשק, האחראית ליישום הוראות החוק גם לעניין מאות מינויים של דירקטורים ומנהלי חברות. בהקשר למינויים אלה עליה להבטיח את תקינותם של המינויים בהתאם לחוק ואת התאמתם המיטבית להתנהלות תקינה ויעילה של החברות הממשלתיות. מצופה מן השר הממונה על ביצוע החוק ועל תחום החברות הממשלתיות להתייחס אליה בהתאם ולהגן על יכולתה לממש את תפקידה, לטובת האינטרס הציבורי. ההודעה של אמסלם על "ניתוק היחסים" עם רוזנבוים מלמדת על סירובו לעשות זאת. תגובתה של רוזנבוים, שלפיה היא תמשיך לעשות את עבודתה לפי החוק, היא ראויה ומתבקשת.

מתח מסוים בין הדרג הנבחר לדרג הממונה הוא דרכו של עולם ומטבע חלוקת הסמכויות והתפקידים בין שני רבדים אלה של הרשות המבצעת. גם בתחום הספציפי של החברות הממשלתיות נראה שחיכוכים ברמה מסוימת בין השר למנהל הרשות הם טבעיים וכמעט בלתי-נמנעים, והיו גם בעבר (למשל, בממשלה הקודמת, סביב מינוי עמיר פרץ ליו"ר דירקטוריון התעשייה האווירית). בין השר אמסלם לרוזנבוים נתגלעו ויכוחים שנודעו לציבור, בעיקר סביב שאלות הנוגעות לתפקיד מנהלת הרשות בנוגע למינוי והדחת בעלי תפקידים בכירים בחברות ממשלתיות: מנכ"ל רכבת ישראל, יו"ר דירקטוריון דואר ישראל, היועץ המשפטי של נתיבי ישראל ועוד. לא ניכנס כאן לשאלה מי צודק בוויכוחים הספציפיים האלה, וממילא לא כל הפרטים ידועים (אם כי הפרטים שידועים מעלים חשד להתנהלות בלתי תקינה מצד שרים). מה שכן ידוע הוא שבעקבות החיכוכים האלה פנתה רוזנבוים למשנה ליועץ המשפטי לממשלה גיל לימון בבקשה להבהיר את חלוקת הסמכויות בינה ובין השר, בגדר צעד מתבקש לגמרי. אמסלם התנגד לצעד הזה, ובמכתב שבו הודיע לרוזנבוים על ניתוק היחסים אף טען כי גיל לימון היה שותפה ל"פוטש".

למען הסר ספק: לשר אמסלם יש טענות נגד מנהלת הרשות, למשל על התעמרות בעובדים וחריגה מסמכות. זכותו ואף חובתו של השר לבקש לברר טענות אלה בצינורות המקובלים, וייתכן גם שזכותו אף לפנות לנציבות שירות המדינה לבחינת ההליכים להדיחה, בכפוף לתנאים הקבועים בחוק המסדיר את תפקידה ובתקנון שירות המדינה. אבל כל עוד מנהלת הרשות היא בעלת התפקיד והסמכויות והאחריות הציבורית הנלווים, אסור לשר אמסלם לזלזל בה, אסור לו לנתק את יחסיו עמה, ואסור לו להתעלם מהסמכויות המוענקות לה בחוק או מהנחיות הייעוץ המשפטי בעניין זה.

שנית, השר אמסלם שואף בגלוי לפוליטיזציה של המינויים הבכירים ברשות החברות שהיא הגוף הרגולטורי ובחברות הממשלתיות עצמן, באופן שיפגע במקצועיות של המינויים ושל החברות הממשלתיות. יש דוגמאות ספציפיות להתערבות פוליטית שלו כמו דרישתו להקפיא מכרז לתפקיד המקצועי של המשנה למנהלת רשות החברות, צעד שהייעוץ המשפטי לממשלה הגדיר כבלתי-תקין. הדוגמה הבולטת ביותר נוגעת לנבחרת הדירקטורים: נבחרת הדירקטורים שקיימת משנת 2013 היא מאגר המונה למעלה מ-1,200 מועמדים ומועמדות לתפקידי דירקטורים בחברות ממשלתיות. המאגר מורכב על פי הליך פומבי ותחרותי והוא אמור לשמש את השרים למינוי דירקטורים מטעמם (כל שר ממנה דירקטורים לחברות שתחת אחריות המשרד שהוא עומד בראשו). כוונתו של השר אמסלם לבטל את נבחרת הדירקטורים מוכרת מן העבר: בתקופת כהונתה של הממשלה ה-35 (ממשלת נתניהו-גנץ) היה אמסלם השר הממונה על תחום החברות הממשלתיות בתפקידו כשר הדיגיטל הלאומי וניסיונו לבטל את הנבחרת באותה העת נבלם בהחלטה של בית המשפט העליון. בהסכמים הקואליציוניים של הממשלה הנוכחית סוכם במפורש כי הממשלה תפעל לביטול הנבחרת; ועמדתו המוצהרת של השר אמסלם כיום היא שיש לבטל את הנבחרת, או לכל הפחות להנמיך באופן משמעותי את הרף הנדרש כדי להתקבל אליה (למשל מבחינת השכלה וניסיון מקצועי). הכוונה של המהלך נדמית להיות ברורה, ועניינה להרחיב מאוד את מאגר המועמדים כדי לאפשר לשרים למנות כדירקטורים כמעט את כל מי שהם מעוניינים בו מלכתחילה, בלא שיתקיים סינון של ממש לפי קריטריונים של התאמה וכישורים. בהקשר זה יודגש כי חוק החברות הממשלתיות אינו מונע מינויים של בעלי זיקה פוליטית, אלא שהוא מחייב כי בעל הזיקה הפוליטית יהיה בעל כשירות מיוחדת למילוי תפקידו, כשירות המצדיקה את מינויו למרות הזיקה הפוליטית.

כאן המקום לחזור על המובן מאליו: יש קשר מובהק בין מינויים מקצועיים ועצמאיים בשירות הציבורי לבין אפקטיביות גדולה יותר של הממשלה. הדבר הוכח במחקרים אמפיריים רבים, למשל במחקר שפרסם פרופ' מומי דהן במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה ב-2016. מי שרוצה משילות אמיתית – צריך לתמוך במינויים מקצועיים, עצמאיים ולא-פוליטיים.

המדיניות שהשר אמסלם מקדם צפויה אפוא לפגוע קשות בתפקוד החברות הממשלתיות, למרות שיש חשיבות מן המדרגה הראשונה להבטיח את איכות הדירקטורים המכהנים בהן ואת כשירותם לקיים את הפיקוח הנדרש על הנהלת החברות הממשלתיות כדי להבטיח את פעילותן המיטבית של החברות כתאגידים בתחומי פעילותן. חשוב להדגיש את מקומן המרכזי של החברות האלה במשק הישראלי: מדובר על כ-70 חברות ממשלתיות ועוד כמה עשרות חברות-בנות ואחרות, המחזיקות בנכסים בשווי של יותר מ-200 מיליארד ש"ח ומעסיקות יותר מ-50 אלף איש. חלקן ממלאות תפקידים מרכזיים ביותר בתחומים כמו ביטחון (רפאל, התעשייה האווירית), אנרגיה (חברת החשמל, נתיבי הגז הטבעי לישראל), מים (מקורות), תחבורה (רכבת ישראל, נמלי חיפה ואשדוד), תקשורת (דואר ישראל) דיור (עמידר החדשה), איכות סביבה (החברה לשירותי איכות הסביבה) ותרבות (החברה למתנ"סים). פגיעה בחברות הממשלתיות פירושה פגיעה לא מבוטלת במשק, בביטחון ובחברה.

לאורך השנים, המגמה בישראל הייתה דווקא הפוכה: חיזוק המקצועיות של הדירקטורים. מלכתחילה, עד לתחילת שנות ה-90 לא היו מגבלות של ממש על מינוי דירקטורים לחברות ממשלתיות. התוצאה הייתה, כפי שחשף דו"ח מבקר המדינה מ-1989, שרוב הדירקטורים שמונו היו חברי המפלגות הגדולות, חסרי ניסיון והשכלה מתאימים לכהן כדירקטורים. מאז נרשמה התקדמות: ב-1993, במסגרת תיקון מס' 6 לחוק החברות הממשלתיות, נקבעו תנאי סף למינוי דירקטורים מבחינת השכלה וניסיון, התווספו מגבלות על מינוי דירקטורים בעלי זיקה לחברי הממשלה, והוקמה הוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות. בעקבות כך חלה ירידה דרמטית בהיקף המינויים הפוליטיים. ב-2013, כאמור, נוסדה נבחרת הדירקטורים, ששיפרה עוד יותר את רמתם המקצועית של הדירקטורים. במקביל, גם הישגי החברות הממשלתיות השתפרו באופן דרמטי – מהפסד נקי של כמה מאות מיליוני ש"ח בשנת 2013 לרווח נקי של כ-3.8 מיליארד ש"ח ב-2021. ברור שהקמת נבחרת הדירקטורים היא לא הסיבה היחידה ואולי לא העיקרית לכך – אבל אין חולק על כך שהיא תרמה לייעול החברות הממשלתיות.

מובן מאליו שנבחרת הדירקטורים אינה חפה מבעיות. לפי הטענות, שלא נכריע בהן כאן, מדובר בייצוגיות לא-מספקת של מגזרים שונים באוכלוסייה (חיסרון שהשר אמסלם מדגיש), תנאי סף שלעתים אינם מותאמים לכלל המגוון של החברות, היעדר עיגון בחקיקה ועוד. עם זאת: ראשית, יתרונותיה עולים בבירור על חסרונותיה. לא מדובר רק ביתרון הברור של שיפור ברמה המקצועית של הדירקטורים. נראה שאפילו בכל הנוגע לייצוגיות, הנבחרת שיפרה את הייצוגיות של מגזרים מסוימים, במיוחד נשים וערבים. ויותר מכך, בניגוד לטענות שהנבחרת פוגעת בסמכות השרים, היא למעשה משרתת אותם (בהנחה שמטרת השרים היא למנות מינויים ראויים): היא מספקת להם מועמדים ראויים רבים נוספים מחוץ למעגל הקרוב שלהם, שספק אם השרים היו מגיעים אליהם בעצמם. ולבסוף – ככל שיש כשלים במצב הקיים, יש מקום להגדירם על רקע בחינה עובדתית מסודרת ודיון ציבורי, ולגבש פתרונות לאותם כשלים שיימצאו.

בהקשר זה, ככל הידוע לא פורסמו דוחות מקצועיים שהמליצו על ביטול הנבחרת. כך, דו"ח של ועדה מקצועית בראשות רקפת רוסק עמינח שהוגש לאחרונה לשר המליץ על כמה רפורמות בנבחרת, ביניהם הגדרת תנאי סף שונים לחברות ותפקידים שונים ותחלופה גדולה יותר של המועמדים בנבחרת. גם  מחקר שפרסם לפני כ-4 שנים ד"ר אייל צור במסגרת פורום קהלת המליץ לשמר את עקרונות היסוד של הנבחרת – ואפילו להעלות את תנאי הסף לכהונה כדירקטורים (לצד רפורמות אחרות).

מאידך, מטרותיו המוצהרות של השר אמסלם אינן עולות בקנה אחד עם מטרות שביסוד הקמתה וקיומה של הנבחרת, והוא אינו פועל באופן המבקש לתרום למקצועיות של הדירקטורים או לקדם ייעול החברות הממשלתיות. מה שראינו עד כה הם בעיקר צעדים שפוגעים בחברות הממשלתיות: מצד אחד, תמיכה בפוליטיזציה של המינויים הבכירים; ומצד שני, המשך עיכוב במינוי דירקטורים. על פי המפורסם, יותר מ-300 משרות של דירקטורים לא מאוישות כיום, ביניהן עשרות משרות של יו"ר דירקטוריון, ובחברות רבות כלל אין מניין חוקי לכינוס הדירקטוריון. נכון, האשמה בהחלט לא מוטלת אך ורק על הממשלה הנוכחית, אלא היא גם תולדה של חוסר היציבות הפוליטית וכהונות ממושכות של ממשלות מעבר שנלוות להן מגבלות מינוי; אבל השר אמסלם ושרי ממשלה אחרים מחריפים את ההקפאה של המינויים ואינם פועלים לקידום מינויים, בין היתר, כך נראה, בציפייה לרפורמה שהשר אמסלם מתכנן בנבחרת הדירקטורים. לפי פרסומים בתקשורת, השר אמסלם גם עוצר התקשרויות ומכרזי כוח אדם נוספים של הרשות (כבר הזכרנו את המשנה למנהלת הרשות, מכרז שהוקפא בהנחיית השר).

לבסוף, ברור שהתנהלות השר אמסלם ושרים נוספים בממשלה בעניין רשות החברות הממשלתיות ונבחרת הדירקטורים אינה מנותקת מהקשר כללי יותר. התנהלות זו משתלבת בתפיסה כללית שיש להחליש את כל מי שמוסמכים לאזן, לבקר או לבלום את הדרגים הנבחרים בממשלה או שהם מופקדים להפעיל שיקול דעת מקצועי עצמאי. תפיסה כללית זו באה לידי ביטוי גם במהלכים הדרסטיים המקודמים לשינויים במערכת המשפט. מנקודת מבט זו, המתקפה על רשות החברות הממשלתיות תואמת את המתקפות על בית המשפט העליון ועל הייעוץ המשפטי לממשלה ומשתלבת בהן. כך, ביטול עילת הסבירות עתיד להגביל משמעותית גם את הביקורת השיפוטית על מינויים לחברות הממשלתיות ואף לפגוע אנושות באפשרות לעתור כנגד הימנעות של שרים ממינוי דירקטורים לחברות שתחת אחריותם. המהלכים הננקטים עתידים להביא להחלשת רשות החברות הממשלתיות ולפגיעה אנושה ביכולתה לבצע את תפקידיה ולממש את סמכויותיה הרגולטוריות, ובכלל זה לפגיעה קשה במקצועיות המינויים הבכירים בחברות הממשלתיות ובאי-תלותן, ובכך לגרום לפגיעה של ממש בחברות הממשלתיות עצמן.

מגמה זו של פוליטיזציה של השירות הציבורי וביטול מגבלות המבטיחות כישורים מקצועיים של בעלי התפקידים ניכרת במדינות החוות שחיקה דמוקרטית.הפירוט על הונגריה ופולין הוא חלק ממחקר רחב יותר שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה בימים אלה. ואכן, בהונגריה ובפולין ננקטו מהלכים שנועדו לפגוע בעצמאותם של עובדי מדינה. כך לדוגמה, בפולין, נקבע בדצמבר 2015 תיקון לחוק Civil Service Act שקובע הוראות ביחס לשירות עובדי מדינה. התיקון לחוק יצר אפשרות למינויים פוליטיים, בקבעו כי לא קיימת חובת מכרז תחרותי למשרות בכירות בשירות המדינה, אלא ניתן לבצע מינוי שרירותי, וכן ביטל את הדרישה הכללית שעובד מדינה יגויס רק אם יש לו ניסיון מוקדם של מספר שנים. בנוסף, התנאים למינוי נציב שירות המדינה שונו: הוא לא נדרש עוד להיות עובד מדינה, לא נדרש לניסיון מוקדם ובוטלה כליל הדרישה לצינון בין חברות במפלגת פוליטית למינוי לתפקיד (עד לביטול נדרש צינון של חמש שנים). מלבד זאת, על פי התיקון לחוק החדש, ניתן לפטר ולמנות את נציב שירות המדינה וסגנו בכל רגע, ללא נימוקים. לצד התיקון הכללי, בשלוש השנים הראשונות של שלטון מפלגת PiS ("חוק וצדק") תוקנו 37 חוקים ספציפיים על מנת לאייש מחדש חברות ורשויות ממשלתיות שונות.Wojciech Sadurski, Poland's Constitutional Breakdown 136-138 (2019)

בשתי מדינות אלה התבצע גם תהליך פוליטיזציה של תפקיד התובע הכללי.

בהונגריה, בוצע מינוי פוליטי מובהק לתפקיד זה – פיטר פולט, חבר מפלגת "פידס", כלפיו נמתחה ביקורת קשה, בייחוד על כך שנמנע מהעמדה לדין של פקידי ממשלה בעבירות שחיתות.Illiberal Democracy in Hungary, בעמ' 37. מאוחר יותר, במסגרת החוקה ההונגרית החדשה שאושרה ביום 18.4.2011 ונכנסה לתוקף ב-1.1.2012, נקבעו הוראות הנוגעות לשיטת בחירת התובע הכללי (על בסיס רוב פרלמנטרי של שני-שלישים, וכן כהונה של תשע שנים).Kriszta Kovács and Gábor Attila Tóth, Hungary's Constitutional Transformation, 7 Euro. Const. L. Rev. 183, 190 (2011). עוד נקבע בחוקה כי ארבעת נציבי תלונות הציבור יאוחדו לבעל תפקיד אחד, אשר ייבחר ברוב הפרלמנט ובהמלצת נשיא המדינה. קודם התיקון, ארבעת נציבי התלונות אחזו בסמכויות משמעותיות הנוגעות לזכויות אדם, לרבות להגשת עתירות כנגד פגיעה בזכויות אדם ולפניות לבית המשפט לחוקה.Mate Szabo, Changes in the Institutional Context of the Ombudsman System in the Republic of Hungary in 2012, 3 Beijing L. Rev. 112 (2012).

בפולין, בשנת 2016 נכנס לתוקפו חוק שממזג את תפקיד התובע הכללי אל תוך תפקיד שר המשפטים. כלומר, מעביר באופן מלא את כל סמכויות התביעה מידיים מקצועיות לידיים פוליטיות, ומונע כל אפשרות לתביעה עצמאית. בין היתר, החוק הסמיך את שר המשפטים להתערב בחקירות התובע בכל שלב, לתת הוראות לתביעה בכל תיק ותיק, להעביר תיקים בין תובעים ולבטל או לשנות כל החלטה של כל תובע ציבורי ולעיין במסמכים שנאספו במהלך חקירות והליכי הכנה.The Act of 28 January on the Public Prosecutor’s Office; Sadurski, לעיל ה"ש 1, בעמ' 125-124.

בשולי הדברים נרצה להאיר היבט בעייתי נוסף:

במשך רוב שנותיה פעלה רשות החברות הממשלתיות במסגרת משרד האוצר, שהוא מיקום הגיוני בהחלט מן הבחינה הארגונית. בממשלה ה-35 (נתניהו-גנץ) האחריות לרשות הועברה למשרד הדיגיטל הלאומי, תחת אחריות השר אמסלם; בממשלה ה-36 הוחזרה למשרד האוצר; ובממשלה הנוכחית הועברה לאחריות המשרד לשיתוף פעולה אזורי, שוב תחת השר אמסלם. חוסר היציבות הזה במיקום הארגוני של הרשות פוגע בתפקודה והוא חלק מתופעה כללית, שאינה חדשה אך בולטת במיוחד בממשלה הנוכחית, של העברה, פיצול, הקמה וסגירה תדירים של יחידות בממשלה. באופן ספציפי, מיקום רשות החברות הממשלתיות תחת המשרד לשיתוף פעולה אזורי משולל  היגיון מקצועי והוא בעיקר מלמד על הדרישה החוזרת ונשנית של השר אמסלם לקבל לידיו את האחריות על רשות זו. ניתן אמנם לברך על עניין שמגלה שר ביחידה מקצועית כמו רשות החברות הממשלתיות, אך יש להצטער על כך שצעדיו של השר אמסלם, עד כה, נראים כמכוונים בעיקר לפגיעה ביכולתה של הרשות למלא את תפקידיה באופן ממלכתי ומקצועי, ולפגיעה באפקטיביות שלה, בחברות הממשלתיות עצמן ובאינטרסים הציבוריים שהרשות והחברות מופקדים עליהם.