סקירת נתוני רשויות מקומיות בישראל מראה עד כמה מצומצם כוחן של האופוזיציות
ב-35% מהרשויות כוחה של האופוזיציה הוא נמוך מחמישית מחברי המועצה. סקר חדש מראה שרק כ-35% מהציבור מזהים את גורמי האופוזיציה ביישובם וכן ש-79.5% כלל אינם מכירים את פעילותם.
Photo by FLASH90
קיומה של אופוזיציה מתפקדת הוא חלק בלתי נפרד מהשיטה הדמוקרטית. תפקידיה כוללים, בין היתר, ייצוג של דעת המיעוט שאינה מקבלת ביטוי בקרב הרשות המבצעת, פיקוח וביקורת על השלטון על מנת לוודא ניהול תקין ומניעת שחיתות, וכן הצגת חלופה ממשית לשלטון.
באשר לשלטון המקומי בישראל, עלו לאורך השנים טענות בדבר מעמדה הפורמלי החלש של האופוזיציה הגורם לכך שרוב מובהק של חברי המועצה והסיעות מבכרות השתתפות בקואליציה, והתפקוד של האופוזיציה חלש למדי.המחקר הבא הציג נתונים ביחס לתקופות שלאחר בחירות 2008 ובחירות 2013: Tuttnauer, Or, and Avital Friedman, 2020. “Unnatural Partners: Coalescence in Israeli Local Government,” Journal of Elections, Public Opinion and Parties 30: 1–21. מטרתה של סקירה זו היא להציג בנושא זה את הנתונים העדכניים ביותר על בסיס מיפוי גודלן של האופוזיציות בשלטון המקומי בישראל והיכרות הציבור עם פעילותן.
ברמת הארצית, חוק הכנסת, התשנ"ד–1994 מגדיר בהרחבה את תפקידו ומעמדו של ראש האופוזיציה. לעומת זאת, בשלטון המקומי התייחסות המחוקק לתפקידי וסמכויות האופוזיציה היא מינימלית ביותר. בפקודת העיריות יש שלוש התייחסות בלבד לסמכויות ומעמד הניתנים לאופוזיציה, כמפורט להלן:
- סעיף 27(ב) קובע כי בכל ישיבה מן המניין של מועצת העיר לא יידונו יותר מארבע הצעות לסדר של חברי המועצה, ובמקרה שהוגשו יותר מארבע הצעות לסדר, יידונו לפחות שתי הצעות לסדר היום מטעם האופוזיציה.
- סעיף 149ג קובע כי יושב ראש ועדת הביקורת של מועצת העיר יהיה חבר מועצה מהאופוזיציה.
- סעיף 150א קובע כי בכל ועדת חובה של מועצת העיר יהיה נציג אחד לפחות מהאופוזיציה.
מבין סעיפים אלו רק סעיף 149ג, העוסק בראשות ועדת הביקורת, חל גם על מועצות מקומיות. בשל המבנה הפוליטי הייחודי של המועצות האזוריות שבו מועצת הרשות המקומית מורכבת מנציגי היישובים במועצה, המבנה הפרלמנטרי של קואליציה ואופוזיציה אינו רלוונטי לגביהן. כמו כן, החוק אינו מתייחס כלל לתפקיד רשמי של ראש האופוזיציה בשלטון המקומי, כך שנשיאת התואר "ראש האופוזיציה המקומי" הוא וולונטרי ובלתי-מחייב.
משרד הפנים אינו אוסף מידע על החלוקה בין קואליציה ואופוזיציה ברשויות המקומיות, וכל רשות מנהלת את החלוקה הזאת באופן עצמאי. על מנת לבחון את גודלן של האופוזיציות ברשויות המקומיות פנינו באוקטובר 2022 בבקשות חופש מידע ל-50 העיריות ול-20 המועצות המקומיות שבהן מספר התושבים הגבוה ביותר בישראל. מענה בנושא התקבל מ-55 רשויות (45 עיריות ו-10 מועצות מקומיות) שלפי נתוני הלמ"ס מתגוררים בהן 5.8 מיליון תושבים, המהווים 62% מאוכלוסיית המדינה. מכיוון שמספר חברי המועצה בשלטון המקומי נקבע בהתאם למספר התושבים ברשות המקומית והוא איננו אחיד בין הרשויות, המיקוד בבחינת האופוזיציה המקומית אינו במספר חברי האופוזיציה בכל רשות, אלא בשיעורם מבין כלל חברי המועצה ברשות.
הנתונים התקבלו מהרשויות המקומיות בחודשים אוקטובר עד דצמבר 2022 והם מוצגים בהרחבה בלוח 1.
לוח 1: חברי אופוזיציה וחברי קואליציה ברשויות המדגם, סוף 2022
מהלוח עולה כי ישנו שיעור גבוה מאוד של רשויות עם היקף אופוזיציה זעום ביותר:
- ב-65% מהרשויות במדגם (36 רשויות) כוחה של האופוזיציה נמוך משליש מחברי המועצה;
- ב-51% מהרשויות במדגם (28 רשויות) כוחה של האופוזיציה נמוך מרבע מחברי המועצה;
- ב-35% מהרשויות במדגם (19 רשויות) כוחה של האופוזיציה נמוך מחמישית מחברי המועצה;
- ב-22% מהרשויות במדגם (12 רשויות) כוחה של האופוזיציה נמוך מעשירית מחברי המועצה;
- ב-7% מהרשויות במדגם (ארבע רשויות) לא קיימת כלל אופוזיציה.
ניתוח הנתונים בהתאם למאפייני הרשויות מעלה כי לא קיימים הבדלים ניכרים ביחס לכוחה של האופוזיציה בין רשויות במחוזות שונים או בדירוג חברתי-כלכלי שונה. עם זאת, הבדלים מסוימים ניתן למצוא בהתאם למספר התושבים של הרשות. כך, בשמונה הרשויות שבהן מספר תושבים גבוה מ-200,000, נמצא בממוצע שיעור אופוזיציה נמוך במיוחד של 14% מחברי מועצת הרשות. בולטות במיוחד הערים תל אביב ובאר שבע שבהן ישנו חבר אופוזיציה אחד בלבד (מתוך 31 חברי מועצה בתל אביב ו-27 חברי מועצה בבאר שבע). ברשויות שבהן בין 100,000 ל-200,000 תושבים נמצא כי כוחה הממוצע של האופוזיציה עומד על 25% מחברי מועצת הרשות, וברשויות שבהן מתחת ל-100,000 תושבים הוא עומד בממוצע על 27% מחברי מועצת הרשות.חשוב לציין שהמידע המוצג על השלטון המקומי רלוונטי לתקופה של ארבע שנים לאחר תחילת פעילות המועצה, וכשנה לפני הבחירות הבאות (אוקטובר 2023). טבעה של התנהלות פרלמנטרית הוא שהקואליציה נחלשת ככל שמתקרבים לבחירות, מכיוון שלסיעות פוליטיות תמריץ גבוה יותר לעבור לאופוזיציה, כדי למצב את עצמן כאלטרנטיבה לשלטון הקיים. אין בנמצא נתונים זמינים על גודלן של האופוזיציות בתקופה שלאחר הבחירות, אך סביר להניח שאם היינו בודקים את גודלן של האופוזיציות בתקופה זו הוא היה אף נמוך יותר מאשר בנתונים המוצגים.
מחקרים מראים כי במדינות רבות בעולם ניתן לראות מאפיינים דומים בין כוחה של האופוזיציה בשלטון המקומי וכוחה בשלטון המרכזי, ובפרט שהאופוזיציות נוטות להיות רחבות בשלטון המקומי כמו בשלטון המרכזי.Tuttnauer, Or, and Avital Friedman, 2020. “Unnatural Partners: Coalescence in Israeli Local Government,” Journal of Elections, Public Opinion and Parties 30: 1–21 לעומת זאת, המצב בישראל שונה מאוד, כפי שניתן לראות מלוח 2, המציג את כוחה של האופוזיציה בעת הקמת הממשלה בשלושת העשורים האחרונים.
לוח 2: חברי אופוזיציה בשלטון המרכזי, 2022-1992 (בעת הקמת הממשלה)הנתונים מלבד שתי הממשלות האחרונות מבוססים על: Kenig, Ofer. 2021. 'The Executive Branch in Israel', in Reuven Y. Hazan and others (eds), The Oxford Handbook of Israeli Politics and Society.
כוחן היחסי של האופוזיציות בשלטון המרכזי בישראל גבוה בהרבה מאשר בשלטון המקומי. בממוצע, כוחה היחסי של האופוזיציה בשלטון המרכזי עומד על 44% מבין חברי הכנסת.
פקודת העיריות אינה קובעת באופן פוזיטיבי כיצד מוגדרת האופוזיציה. סעיף 149ג לפקודה קובע שלעניין סמכויות האופוזיציה המופיעות בחוק, ייחשב חבר מועצה כשייך לאופוזיציה, "אם התקיימו בסיעתו, בין היתר, לפחות כל אלה: (א) סיעתו שונה מסיעתו של ראש העיריה; (ב) לסיעתו אין ייצוג בוועדת ההנהלה; (ג) מסיעתו לא מונו סגנים לראש העיריה; (ד) סיעתו אינה קשורה בהסכם המתייחס לכהונת ראש העיריה או לניהול העיריה".
כבר מלשון החוק ("לפחות כל אלה") ניתן לראות שמדובר בתנאי סף, אך גם התקיימות כולם אינה מחייבת השתייכות לאופוזיציה. ואכן, שני התנאים המתייחסים לכך שראש הרשות או אחד מסגניו אינם משתייכים לסיעה חלים גם על מרבית הסיעות הקואליציה ברשויות המקומיות (רק למיעוט מהסיעות ישנם סגני ראשי רשויות). באשר לשני התנאים האחרים – חוסר הייצוג בוועדת הנהלה והיעדר הסכם קואליציוני – גם הם אינם ממצים את הנושא מכיוון שאין חובה בשלטון המקומי להקים ועדת הנהלה ואין חובה שסיעות הקואליציה יחתמו על הסכמים קואליציוניים. בשל כך, בשנים האחרונות ישנם סכסוכים משפטיים על מעמדם הקואליציוני של חברי מועצה וסיעות ברשויות, ובתי המשפט נדרשים להכריע לא פעם האם חבר מועצה נחשב כחלק מהאופוזיציה.
על מנת לבדוק את הרלוונטיות של ההגדרה החוקית ביקשנו במסגרת בקשות חופש המידע גם מידע על הקמת ועדת הנהלה (ועדה כללית המשמשת כמעין הנהלת הקואליציה) ועל ההסכמים הקואליציוניים שעליהם חתמו סיעות הרשות. מניתוח הנתונים עולה שמתוך 55 הרשויות, ב-18 רשויות לא הוקמה כלל ועדת הנהלה (33%). באשר להסכמים הקואליציוניים נמצא כי ב-16 רשויות לא נחתמו כלל הסכמים קואליציוניים עם אף סיעה ברשות המקומית (29%) ובעוד 14 רשויות רק חלק מהסיעות המוגדרות כקואליציה חתמו על הסכמים קואליציוניים (25%). נתונים אלו מלמדים כי כיום חברות בקואליציות בשלטון המקומי סיעות רבות שניתן היה להגדירן מבחינה פורמלית גם כאופוזיציה, כך שקיימת גם האפשרות ההפוכה של סיעות המוגדרות רשמית כאופוזיציה, אף שבפועל אינן כאלה מבחינת ההתנהלות שלהן. בשלטון המרכזי תופעה זו אינה יכולה להתרחש מכיוון שמקובל לחתום על הסכמים קואליציוניים ומכיוון שיש עיסוק ציבורי ותקשורתי נרחב בפעילות חברי הכנסת.
מניתוח פסקי דין הדין והיכרות עם המצב בשטח עולה שאכן ישנה בחלק מרשויות המקומיות בישראל תופעה של אופוזיציה פיקטיבית: חברי המועצה שמבחינה רשמית הם חלק מהאופוזיציה, אך בפועל הם משתפים פעולה באופן רציף עם ראש הרשות והקואליציה, ותיוגם הרשמי כאופוזיציה נועד בכדי לצמצם את כוחה של האופוזיציה הממשית ברשויות, ובפרט בראשות ועדת הביקורת. בכמה מקרים לאורך השנים נמצא שבתי המשפט פסקו כי לא ניתן להגדיר חברי מועצה כחברי אופוזיציה, אף שמועצת הרשות המקומית והם עצמם טענו שהם חברי אופוזיציה. בעיריית קריית ביאליק קבע זאת בית המשפט לאחר שחבר מועצה הודה בראיון למקומון כי הוא פורש מחברותו בקואליציה כחלק ממהלך מתוכנן עם ראש העיר על מנת שיתמנה כראש ועדת הביקורת.בג"ץ 1020/99 יוסי דואק נ' דני ז'ק, ראש-עיריית קרית ביאליק. באופן דומה, בעיריית בני ברק נמצא כי חבר מועצה פרש מחברותו מסיעת ראש הרשות באופן מידי לאחר הבחירות וראש העיר פעל למנותו לתפקידים הבכירים של האופוזיציה, ובית המשפט פסל את המינויים.עע"מ 15/1207 חיים מנחם רוחמקין נ' מועצת העיר בני ברק. ניתן להצביע על מקרים דומים גם כאשר אין אינדיקציות משפטיות ברורות לתופעה. כך למשל, מלוח 1 עולה כי ישנן שתי רשויות מקומיות – עיריית קריית אתא ומועצה מקומית זיכרון יעקב – שבהן יש רוב לאופוזיציה במועצת הרשות המקומית, תופעה המכונה מועצה לעומתית. למעשה, ניתוח התנהלות מועצת הרשות בקריית אתא מלמד כי אין בפועל בעיר מועצה לעומתית, שכן חלק מחברי המועצה החברים באופוזיציה, מצביעים באופן שוטף עם הקואליציה.ראו: מיכל גילת, "האם בקרית אתא קמה במפתיע מועצת עיר לעומתית?" כלבו חיפה והקריות, 30.9.2021. להרחבה על תופעות אלו ראו אריאל פינקלשטיין, הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 111-105.
על מנת לבחון את ההיכרות של הציבור עם פעילות האופוזיציה ברשויות המקומיות נערך סקר על ידי מרכז ויטרבי לחקר דעת קהל והמדיניות במכון הישראלי לדמוקרטיה שכלל שתי שאלות: האחת מתייחסת להיכרות של הציבור עם ראש האופוזיציה או עם הסיעה הגדולה באופוזיציה; והשנייה מתייחסת להיכרות של הציבור על הפעילות של האופוזיציה. נתוני המענה לשאלה הראשונה מוצגים בתרשים 1.הסקר נערך בין התאריכים 27/2-5/3/2023 באינטרנט ובטלפון (השלמות של קבוצות שאינן מיוצגות כראוי במרשתת), ורואיינו בו 781 איש ואישה ( 608 בשפה העברית ו-173 בשפה הערבית), המהווים מדגם ארצי מייצג של כלל האוכלוסייה הבוגרת בישראל בגילאי 18 ומעלה. טעות הדגימה המרבית לכלל המדגם 3.58% ± ברמת ביטחון של 95%. עבודת השדה בוצעה על ידי מכון דיאלוג.
תרשים 1. האם את/ה יודע/ת מי יו"ר האופוזיציה או מי הסיעה המרכזית באופוזיציה ברשות המקומית שבה את/ה מתגורר/ת? (%)
ניתן לראות שרק 15.7% מהאוכלוסייה בטוחים שהם יודעים את זהות יו"ר האופוזיציה או הסיעה המרכזית באופוזיציה ברשות שבה הם מתגוררים, ועוד 19.6% חושבים שהם יודעים, כך שבסך הכול ניתן לומר של-35% מהציבור יש היכרות מסוימת בעניין זה. לעומת זאת, 65% מהאוכלוסייה אינם יודעים מיהו יו"ר האופוזיציה או מי הסיעה המרכזית באופוזיציה ברשות שבה הם מתגוררים
תרשים 2 מציג את מידת ההיכרות של הציבור עם הפעילות של האופוזיציה המקומית.
תרשים 2. האם ידוע לך על פעילות כלשהי שעשתה בשנים האחרונות האופוזיציה ברשות המקומית שבתחומה את/ה מתגורר|/ת? (%)
מידת ההיכרות של הציבור בישראל עם הפעילות של האופוזיציה ברשות המקומית היא נמוכה מאוד. רק 6.8% בטוחים שהם התוודעו למהלכים שקידמה האופוזיציה ועוד 13.6% חושבים שהם מכירים מהלכים כאלה. מנגד, 79.5% מהציבור אינו מכיר פעילות כלשהי של האופוזיציה ברשות המקומית שלו. ניתוח ממצאי הסקר לא העלה הבדלים מובהקים בין רשויות מקומיות בעלות מאפיינים שונים.
מסקירה זו עולה כי בישראל קיימת תופעה ייחודית בשלטון המקומי של קואליציות רחבות מאוד ושיעור קטן של חברי קואליציה, בעוד שבשלטון המרכזי הקואליציות מצומצמות בהרבה וכוחה של האופוזיציה נמוך רק במעט מכוחה של הקואליציה. בהתאם לכך, ניתן לראות כי הציבור בישראל כמעט ואינו מודע לזהותה של האופוזיציה המקומית ואינו מכיר את פעילותה. אנו סבורים כי ממצאים אלו הם תוצאה של חולשתה של האופוזיציה במישור הפורמלי. בהיעדר הגדרה חוקית ברורה המעניקה מעמד רשמי, סמכויות פיקוח רחבות, שכר/תגמול כספי והחזרי הוצאות, לחברי המועצה יש תמריץ שלילי להיות חברים באופוזיציה, מכיוון שאין להם יכולת ממשית לפקח ולבקר את פעילות הרשות המקומית מתוך האופוזיציה.
חיזוקה של האופוזיציה בשלטון המקומי הוא מרכיב חשוב בחיזוק הדמוקרטיה בישראל והדמוקרטיה המקומית בפרט. בשל כך, אנו מציגים להלן המלצות ראשוניות בנושא:
- הענקת מעמד מיוחד לראש האופוזיציה: אנו מציעים כי בכל רשות ייבחר ראש אופוזיציה, שיהיה (בדומה לתפקיד זה בכנסת (נציג הסיעה הגדולה) ביותר, אלא אם למעלה מ־50% מחברי האופוזיציה בחרו ראש אופוזיציה אחר. ראש האופוזיציה ייהנה מכמה תנאים, ובהם זכות דיבור קבועה בסדר הדיון של ישיבות המועצה ופגישות עדכון תקופתיות עם ראש הרשות ועם הדרג המקצועי. בנוסף, עליו לקבל שכר מלא בדומה לסגני ראש הרשות.להרחבה ראו: אביטל פרידמן ואסף שפירא, חיזוק מעמדם של חברי מועצות ברשויות המקומיות. ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2020.
- תגמול כספי/מימון משאבים: אנו מציעים כי כלל חברי המועצה יזכו לתגמול כספי מטעם הרשות המקומית, אף בפרט חשוב כי חברי האופוזיציה וחברי ועדת הביקורת יזכו לתגמול כספי זה. בנוסף, אנו מציעים להעניק סל הוצאות לסיעות ולחברי המועצה, ובפרט לסיעות האופוזיציה, שיוכל לשמש אותן לצורך קשר עם הבוחר, עתירות משפטיות וכדומה.להרחבה ראו: אריאל פינקלשטיין ואביטל פרידמן, מתן תגמול כספי לחברי מועצות ברשויות המקומיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2021.
- הגברת סמכויות הפיקוח והבקרה: באופן כללי אנו סבורים כי יש לאמץ סדרה של המלצות לחיזוק הפיקוח והבקרה של חברי המועצה על הרשות המקומית. באופן ספציפי בכל הנוגע לפעילות האופוזיציה, אנו סבורים כי יש לפעול לחיזוק סמכויותיה של ועדת הביקורת, ובתוך כך לחייב התייצבות של נושאי משרה ברשות המקומית לפני הוועדה.להרחבה ראו: אריאל פינקלשטיין, הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2023.
תודתנו לד"ר אסף שפירא ואביטל פרידמן על הערותיהם המועילות.