תוכניות מדיניות בתחום החינוך האזרחי והחינוך לדמוקרטיה: מחקר משווה

נורווגיה, מחוז אונטריו בקנדה, גרמניה, ארה"ב והונגריה מנהיגות מדיניות חינוך נאו-ליברלית, בעוד שהונגריה מתמודדת עם תהליכים ואתגרים פופוליסטיים המערערים את יציבותה כדמוקרטיה. המחקר בוחן את האופן שבו נושא החינוך לדמוקרטיה הוא זירת מדיניות וכן את הדרכים להטמעה ולהנחלה של החינוך לדמוקרטיה במערכת חינוך ציבורית במאה ה-21.

Photo by Ground Picture/Shutterstock

החינוך לדמוקרטיה הוא תחום דעת פדגוגי שיש לו חלק חשוב בתהליכי החינוך האזרחי, וקובעי מדיניות במגוון רחב של תחומים וחוקרים במדינות רבות עוסקים בו.לסקירה מקיפה בנושא זה ראו Vinnakota, 2019. במחקר זה אנו דנות במושג "חינוך לדמוקרטיה" כרכיב בתוך מושג רחב יותר, שבספרות המחקר נקרא "חינוך אזרחי" (civic education). בשונה מחינוך לאזרחות, שהוא תחום הדעת ומקצוע האזרחות הנלמד בתיכון, חינוך אזרחי משלב ידע, מיומנויות וערכים הנדרשים לכל אזרח והנלמדים מהגן ועד התיכון. מושג זה טומן בחובו הן את ההיבטים הפרטיקולריים של זהות התלמידים והן את ההיבטים האוניברסליים שלה; החינוך לדמוקרטיה הוא הרכיב המתייחס להיבטים האוניברסליים (הופמן, 2020). המחקר בנושא החינוך האזרחי מגוּון ועוסק בפדגוגיות ובפרקטיקות להנחלתו (שפיגל כהן 2015; דרמוני שרביט, 2016; Kahne and Westheimer, 2003; Youniss,2011; Cohen 2019), בשאלות של מדיניות והטמעתה, ובשנים האחרונות גם בפער ההולך וגדל בין הערכים שבבסיסן של התוכניות לחינוך אזרחי וחינוך לדמוקרטיה ובין התרבות הפוליטית והחברתית בשנות ה-2000 (Banks, 2017; Fay and Levinson, 2017; Westheimer, 2019), שלעיתים חותרת תחת ערכים אלו. בישראל הנושא נחקר בעיקר בהקשר של לימודי האזרחות (טסלר, 2005; כהן, 2015) ובהקשר של פרקטיקות פדגוגיות של חינוך לדמוקרטיה וחינוך לחיים משותפים (כהן והרמן, 2015; קרמניצר ופוקס, 2015; שפיגל כהן, 2015; חסאן, 2016; הופמן, 2020). חלק קטן ממחקר זה עוסק בתהליכים לעיצוב מדיניות בנושא החינוך האזרחי שלא בהקשר של מקצוע האזרחות.

בחינת תהליכי העיצוב של מדיניות לקידום והטמעה של חינוך לדמוקרטיה במערכת החינוך בישראל מעלה כי בשנות קיומה נקטה המדינה שני מהלכים אסטרטגיים נרחבים לתכנון מדיניות חינוך לדמוקרטיה. את המהלך הראשון יזם שר החינוך יצחק נבון בשנות ה-80, ובמסגרתו נכתב חוזר מנכ"ל הוראת קבע, שעניינו קידום חינוך לדמוקרטיה בכלל המערכת ולכל הגילים. חוזר זה בוטל שנים אחדות לאחר כתיבתו, ומאז ועד היום לא נכתב חוזר דומה (הופמן וברון, 2020).משרד החינוך והתרבות, חוזר מנכ"ל, חוזר מיוחד, ה, "החינוך לדמוקרטיה", 1985. עם זאת, בעקבות ועדת ההיגוי שהקימה שרת החינוך יפעת שאשא-ביטון ב-2022 נכתב חוזר הוראת קבע בנושאים משיקים – חיים בשותפות ומניעת גזענות. בשנות ה-90 יזם שר החינוך אמנון רובינשטיין את המהלך השני – הקמת ועדה מקצועית בראשות הפרופ' מרדכי קרמניצר. הוועדה פרסמה בשנת 1996 את הדוח "להיות אזרחים: חינוך לאזרחות לכלל תלמידי ישראל" ובו פירוט של מהלך אסטרטגי ארוך טווח להטמעת חינוך לדמוקרטיה בכלל המערכת ובכל שכבות הגיל. אומנם רשמית משרד החינוך אימץ את הדוח, אך בפועל המלצותיו יושמו באופן חלקי בלבד. מלבד שני מהלכים מערכתיים אלו, לאורך השנים לא היה במערכת החינוך הישראלית מהלך סדור של עיצוב מדיניות לחינוך לדמוקרטיה. בשל כך, ולנוכח חסמים ממגוון סוגים – למשל חסם תקציבי וחסם פוליטי – תחום החינוך לדמוקרטיה אינו מפותח כלל בתוכניות הלימודים (הופמן, 2020).

בשנת 2020 התקיים במכון הישראלי לדמוקרטיה כנס הדמוקרטיה השנתי על שם ירון אזרחי, ובו הוצג מסמך עקרונות לקידום חינוך אזרחי וחינוך לדמוקרטיה שכתבה קבוצת מומחים. מטרת המסמך הייתה לעדכן את ההמלצות לצורך קידום חינוך אזרחי וחינוך לדמוקרטיה בישראל ולהתאימן למאה ה-21. במסמך הוגדרו העוגנים הנדרשים כדי לקיים חינוך אזרחי וחינוך לדמוקרטיה בני קיימא ובעלי השפעה החסרים היום במערכת החינוך בישראל.

המבט המשווה שבבסיס מחקר זה יכול לספק לקובעי המדיניות דוגמאות עכשוויות למהלכים שנכון לאמץ ולהטמיע, וכן למהלכים שנכון להישמר מהם, בבואם לסרטט ולאמץ מדיניות קוהרנטית של חינוך אזרחי וחינוך לדמוקרטיה. המחקר בוחן אפוא דוגמאות לעיצוב מדיניות חינוך לדמוקרטיה בחמש מדינות: נורווגיה, מחוז אונטריו בקנדה, גרמניה, ארצות הברית והונגריה. ארבע המדינות הראשונות הן דוגמאות מקובלות להשוואה במחקר החינוך בהקשר של מדיניות חינוך נאו-ליברלית. לעומת זאת, הונגריה מתמודדת עם תהליכים ואתגרים פופוליסטיים המערערים את יציבותה כדמוקרטיה. מציאות זו מאפיינת מדינות רבות בעולם, בהן גם ישראל. יש עוד מדינות רבות שאפשר להשוות אליהן, ואולם המדינות הנדונות כאן מבטאות מנעד של מקרי מבחן למדיניות חינוך לדמוקרטיה. הן ממוקמות על רצף על פי שני מדדים בינלאומיים – מדד הדמוקרטיה של המגזין אוקנומיסט ומדדMIPEX  – המלמדים על האיכות והיציבות של הדמוקרטיה בכל מדינה.אומנם לשימוש במדדים מסוג זה יש מגבלות, אולם ציון המדדים הללו משמש נקודת בוחן לממשקים הקיימים בין מדיניות החינוך לבין יציבותה של הדמוקרטיה והמחויבות הלאומית אליה. בחינת המדיניות במדינות אלו מתבססת על רכיבים שספרות המחקר בכלל ומסמך העקרונות שהוזכר לעיל בפרט רואים בהם הכרחיים בחינוך לדמוקרטיה. רכיבים אלו הם התכנים של תוכניות לימוד ייעודיות, של מסמכי חקיקה ושל מדיניות להכשרת מורים, והם יפורטו בהרחבה להלן.  

שני היבטים יידונו במחקר זה: האחד, האופן שבו נושא החינוך לדמוקרטיה הוא זירת מדיניות; האחר, הדרכים להטמעה ולהנחלה של החינוך לדמוקרטיה במערכת חינוך ציבורית במאה ה-21. כל אחת מן המדינות שנדגמו מציגה מודל שונה למדיניות של חינוך לדמוקרטיה, המתקיים במסגרת תרבות פוליטית מובחנת, וכל אחת מהן היא דוגמה ליחסי גומלין שונים בין רכיבים החינוך לדמוקרטיה ובכך יוצרת תמונת מדיניות ייחודית. יחד מקרי המבחן מסרטטים מנעד של דרכים שבהן מערכת חינוך ציבורית מקדמת את החינוך לדמוקרטיה. בקוטב אחד של המנעד מצויות מדינות שמדיניות החינוך לאזרחות ולדמוקרטיה בהן מבטאת את החשיבות הרבה שמקבלי ההחלטות מעניקים לנושא, והיא בעלת פוטנציאל היתכנות משמעותי ואף עשויה לשמש בלם למגמות פופוליסטיות. בקוטב האחר מצויות מדינות שהמדיניות בהן משמשת מענה-דמה לדרישה (שמקורה בציבור או בגורם מחוץ למדינה) לתוכניות לקידום חינוך לאזרחות ולדמוקרטיה, אך למדיניות אין כוח יישום אמיתי. במדינות אלו המדיניות המוצהרת משמשת מעטפת או חותמת גומי בלבד, ואינה מתמודדת באופן מהותי עם אתגרי הפופוליזם. בכל המקרים התרבות הפוליטית משפיעה על מיקומה של המדינה במנעד המתואר וממלאת תפקיד חשוב במכלול המדיניות.