האם הנשיא יכול לעכב חקיקה? דוגמאות מפולין ומהונגריה

נשיאת הונגריה החזירה לפרלמנט חוק שחושף משפחות להט"ביות להלשנה ונשיא פולין בלם רפורמה שמגדילה את תלות מערכת החינוך בשר. גם בישראל יש לשקול להעניק לנשיא סמכות להחזיר לעיון הכנסת חקיקה שעלולה לפגוע באופי המדינה.

Photo by Alexandra Pandrea/Shutterstock

בהונגריה ובפולין מתרחשת בשנים האחרונות נסיגה דמוקרטית שמהווה תמרור אזהרה לדמוקרטיה הישראלית: הרשות המבצעת מתחזקת על חשבון רשויות אחרות, עצמאות בית המשפט נפגעת וארגוני התקשורת והחברה האזרחית מרוסנים. למרות כל זאת, התפתחויות שאירעו בשתי המדינות בתקופה האחרונה דווקא הוכיחו את חשיבות המגבלות על הכוח השלטוני, הנוגעות לתפקיד הנשיא ומעוררות מחשבה ביחס לחולשת מוסד הנשיאות בישראל. 

ב-21 באפריל החליטה נשיאת הונגריה קטלין נובאק בצעד חריג להחזיר לפרלמנט לעיון מחודש חוק מעורר מחלוקת הכולל סעיף שיאפשר לדווח באופן אנונימי לרשויות החוק על מי שמפר את אופיו של מוסד הנישואים, כפי שמוגדר בחוקה. החוק אושר ברוב גדול בפרלמנט הנשלט על ידי מפלגתו של ויקטור אורבן. תכליתו המוצהרת היא אמנם להגן על חושפי שחיתויות, אולם החוקה ההונגרית מגדירה נישואים בתור איחוד בין גבר לאשה ולכן משמעות הסעיף היא איום ישיר על משפחות להט"ביות שמגדלות ילדים ויהיו מעתה חשופות להלשנות. הנשיאה נובאק החזירה את החוק לפרלמנט תוך שהעירה שהסעיף המדובר לא עולה בקנה אחד עם תכליתו המקורית של החוק. עוד היא הוסיפה שהסעיף לא מחזק את ההגנה על זכויות חוקתיות אלא דווקא פוגע ומחליש אותה.

הדוגמה ההונגרית מעוררת עניין במיוחד בשל העובדה שהנשיאה נובאק היתה חברה במפלגת השלטון פידס ואף כיהנה כשרה בממשלתו של ויקטור אורבן. כלומר, בהחלטתה כנשיאה להחזיר לעיון הפרלמנט שבשליטת המפלגה ממנה באה היא מפגינה שיקול דעת עצמאי הנגזר מתפקידה כנשיאה הרואה עצמה כמגוננת על החוקה.

המקרה ההונגרי מצטרף לשני מקרים שהתרחשו בשנים האחרונות בפולין. בשנה שעברה ניסתה ממשלת פולין לחוקק חוק רפורמה במערכת החינוך אשר כללה, בין היתר, צמצום משמעותי באוטונומיה של בתי הספר והגדלת תלותם בפקחי חינוך הממונים בידי שר החינוך. הנשיא אנדז'יי דודה  הטיל וטו ראשון בראשית 2022 ולאורך השנה עבדה הממשלה על גרסה שנייה של החקיקה, שגם עליה הטיל דודה וטו, משום שלטענתו הרפורמה לא זכתה להסכמה חברתית רחבה.  גם בשנת 2021 הטיל הנשיא דודה וטו על חוק תקשורת מעורר מחלוקת שהממשלה קידמה ושאושר בפרלמנט. החוק מנע מחברות מסחריות מחוץ לאזור הכלכלי האירופי (EEA) להחזיק בבעלות על גופי תקשורת במדינה. הוא נתפס ככזה שנועד לנטרל ערוץ טלוויזיה ביקורתי כלפי הממשלה, שהיה בבעלות אמריקאית חלקית. החוק ספג ביקורת ציבורית נוקבת והוציא לרחובות אלפי מפגינים שמחו על הצרת חופש הביטוי והתקשורת העצמאית.

המעניין בדוגמאות הללו הוא ששני הנשיאים – נובאק בהונגריה ודודה בפולין – מזוהים עם מפלגת השלטון ולמרות זאת ניצלו את סמכותם החוקתית ועיכבו חקיקה שיזמה המפלגה שממנה באו בטרם נבחרו לנשיאות. כלומר, גם בהינתן רוב קואליציוני דורסני, וגם בהינתן שמועמד "מטעם" נבחר, משעה שהוא הופך נשיא גם האינטרס שלו מתפרש מעבר לצרות האופקים הפוליטית של המפלגה שמשורותיה הגיע.

הנשיאים היו יכולים לנקוט את הצעדים הללו הודות לכך שהחוקות הפקידו בידיהם סמכויות שנועדו להגן על ערכי החוקה ועל הדמוקרטיה במצבים חריגים. זהו ביטוי לתפיסה שגם אם נשיאים מכהנים בתפקיד טקסי באופיו עליהם לשמש מגיני המשטר הדמוקרטי והחוקה.

חוקת הונגריה קובעת במפורש שאם הנשיא סבור שחוק שאושר בפרלמנט (או סעיף בו) נוגד את החוקה הוא רשאי להפנות אותו לבית המשפט החוקתי כדי שיבחן האם כך הדבר. לחלופין, הוא רשאי להחזירו אל הפרלמנט לעיון מחודש בצירוף הערותיו. גם בפולין רשאי הנשיא להפנות חוק לבית המשפט החוקתי לצורך בחינה של תאימותו לחוקה או להטיל עליו וטו ולהחזירו לפרלמנט לבחינה מחודשת, בצירוף הנימוקים להתנגדותו. הפרלמנט יכול להתגבר על הווטו ולחוקק מחדש את אותו החוק, אך רק ברוב מיוחד של שלוש חמישיות.

עיון בסמכויות נשיאים סמליים בכמה מדינות נוספות מראה שאין מדובר במקרים חריגים. נשיאים רבים מסוג זה מוסמכים לעכב חקיקה שהם רואים כלא-חוקתית, ולהחזירה לדיון בפרלמנט או לעיון בבית המשפט. באוסטריה ובגרמניה נהנים נשיאים מסמכות וטו עקיפה, והם נדרשים לחתום על חוקים רק אם הם נחקקו בהתאם להוראות החוקה. באיסלנד הנשיא רשאי לסרב לחתום על חוק. אם הוא בוחר לעשות כן והפרלמנט מחליט שלא למשוך את החוק, מתקיים משאל-עם שבו מחליטים האזרחים האם לאשר את החוק או לא.

בישראל, לעומת זאת, לנשיא אין כל סמכויות בקשר לחקיקה, למעט הצורך בחתימתו על כל חוק - סמכות פורמלית בעיקרה. אם אכן תתקבל מסגרת חוקתית מאוזנת ונוקשה, אשר תסדיר את היחסים בין הרשויות ביחס לחקיקה, ואת האופן שבו מתקבלת חקיקה בכלל וחקיקת יסוד בפרט (חוק יסוד: החקיקה), יש מקום לשקול להעניק לנשיא המדינה סמכות להחזיר לעיון הכנסת חקיקה שעלולה לפגוע פגיעה אנושה באופייה של המדינה. כך, לצד הסדרה שתבטיח שחוקי יסוד ישקפו את ערכי הליבה של המדינה וזכו לתמיכת רוב מוצק ומתמשך, ולצד עיגון תפקיד הביקורת השיפוטית של בית המשפט, יש היגיון לעגן בחוק גם את תפקידו של נשיא המדינה כמגן אופייה של המדינה ברוח ערכי מגילת העצמאות.