מפסקת ההתגברות ועד הוועדה לבחירת שופטים: לתכנית לוין יהיו השלכות מרחיקות-לכת על החברה הערבית
צמצום האפשרות לפסול חקיקה ויתר היוזמות יערערו עוד יותר את ההגנה על זכויות המיעוט הערבי בישראל, שאמונו במערכת המשפט יורד בשנים האחרונות בהתמדה – אך עדיין גבוה ביחס לאמון כלפי מוסדות אחרים.
Photo by NataliaVo/Shutterstock
המבנה המשטרי-חוקתי במדינה והגדרתה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית מכונן מראש את מעמדו של המיעוט הערבי, את תנאי הפתיחה שלו ואת תקרת הזכוכית האזרחית שיתקל בה. לכן, לחברה הערבית בישראל, אף שנחשבת כקבוצת מיעוט לאומי גדול וקבוע, יכולת השפעה זניחה על המדיניות הנוגעת אליה: בפוליטיקה, על פי רוב, נציגיה אינם חלק מהקואליציה וממילא גם לא נושאים בתפקידים אופרטיביים בממשלה. עובדה זו נובעת הן מהשקפת העולם שבה מחזיקים חלק מנציגי הציבור הערבים, אך גם מדה-לגיטימציה שיטתית ומתוכננת שנועדה למלא תכלית זו בדיוק ולמנוע מהם להתייצב במוקדי קבלת ההחלטות. גם ייצוג החברה הערבית בפקידות הציבורית, אף שנמצא במגמת עלייה בשנים האחרונים, איננו מספיק כדי לנווט את הספינה הממשלתית כך שייטיב עם החברה הערבית, ויספק מענים מותאמים המושתתים על היכרות עם מאפיינה הייחודיים. זאת, הואיל וייצוגם של הערבים נותר בתפקידים הזוטרים ולא בעמדות כוח בכירות שיש ביכולתן להשפיע על תוכניות ממשלתיות.
במצב דברים זה, נותר בג"ץ. זאת, על אף שבהחלטותיו במשך שנים לא העניק הגנה ראויה למיעוט הערבי ולזכויותיו, כמגן האחרון בפני חקיקה ומדיניות המפלה את המיעוט הערבי. בשלושת העשורים האחרונים על רקע חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו - שהקנה לבית המשפט סמכות לבטל חקיקה; הרחבת זכות העמידה שאפשרה לארגונים דוגמת עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי להגיש עתירות לבג"ץ בשם הציבור הערבי (גם אם אין נפגע ספציפי); והתפתחויות נוספות שמפאת קוצר היריעה לא נעמוד עליהן, היווה בית המשפט העליון זירה וכתובת מרכזית עבור החברה הערבית בישראל, והיה לאחד האפיקים המרכזיים במאבקם על זכויות האדם.
לפי מדד הדמוקרטיה של מרכז ויטרבי לחקר דעת קהל ומדיניות שבמכון הישראלי לדמוקרטיה, שפורסם בינואר 2023, במהלך העשור האחרון (2022-2012) צנח בחצי האמון שרוחש הציבור הערבי לבית המשפט העליון (78% בשנת 2012, ו-40% בשנת 2022). שחיקה זו מאפיינת גם את הממצאים אודות הציבור היהודי בישראל, אם כי חדה מעט יותר. ועדיין, למרות הירידה, האמון בבית המשפט העליון בציבור (המשתקף גם בבחינת הממוצע הרב-שנתי שנמדד בין השנים 2022-2003 ועומד על 55%), גבוה לאין שיעור בהשוואה למוסדות שלטון אחרים, לרבות המפלגות, הכנסת, הממשלה ונשיא המדינה. אף שטרם סופקה הוכחה אמפירית לכך, דומה כי הירידה באמון נובעת מהתפיסה שבעיני הציבור הערבי בית המשפט לא העניק לזכויות המיעוט הערבי בישראל את ההגנה הראויה, מה שמטיל ספק בנוגע למימוש ומילוי תפקידו כמגן על עקרונות ועל ערכים בסיסיים כגון שוויון וצדק. בה בעת, האמון שכן רוחשים לו נובע מכך שבשלושת העשורים האחרונים התבטאה הביקורת השיפוטית על חקיקה והחלטות מנהליות, שחלקן פגעו בחברה הערבית, בהחלטות ובפסקי דין נדירים אך יקרי ערך, אשר הגנו על זכויות אזרחיות, פוליטיות, תרבותיות, חברתיות וכלכליות של הפרט והקולקטיב הערבי בישראל.
משנה הזהירות שנוקט בג"ץ ביחס לכל פסילת חוק, נדמה שחל ביתר שאת ביחס לחקיקה הנוגעת לחברה הערבית. עתירות משמעותיות רבות של ארגוני חברה אזרחית לביטול חוקים פוגעניים כלפי החברה הערבית עלו בתוהו, מנימוקים שונים: לעיתים, תוך הצדקת הפגיעה ביחס לתועלת שתצמח מהחוק. כך למשל, בנוגע לחוק האזרחות והכניסה לישראל, שכלל פגיעה בזכות לחיי משפחה של ערבים בישראל (הטלת מגבלות על נישואין לבני זוג המתגוררים בשטחים הכבושים); במקרים אחרים נדחו עתירות מעילת הסף של דוקטרינת ה"בשלות", לפיה בית המשפט לא דן בסוגיות תיאורטיות ועל כן כל עוד לא הוכחה פגיעה בפועל של החוק, אין טעם לדון בו. כך היה בעניין "חוק הנכבה" (חקיקה הפותחת אפשרות פגיעה בחופש הביטוי של הציבור הערבי באמצעות השתת סנקציות כספיות על גופים הנתמכים על ידי המדינה), "חוק ועדות הקבלה" "חוק ההדחה" (תיקון לחוק יסוד המאפשר להדיח חבר כנסת שנקבע לגביו כי במעשיו או בהתבטאויותיו יש משום הסתה לגזענות או תמיכה במאבק מזוין נגד ישראל). ביחס לחוק יסוד: הלאום, שהתקבל ברוב של עשרה שופטים שדחו את העתירה כנגדו (למול דעת המיעוט של השופט קרא), קבע בית המשפט פרשנות "מקיימת", לפיה יש לקרוא וליישום את הוראות חוק היסוד באופן שלא יפגע בזכויות המוקנות למיעוט הערבי בישראל, וכחלק מהמארג החוקתי הכולל עקרונות וערכים של כבוד האדם, וכנגזרת לכך, גם שוויון.
על אף זאת, מתוך 22 החוקים שפסל, היו גם חוקים שפגעו פגיעה קשה וישירה במעמד ובזכויות החברה הערבית או בפלסטינים בשטחים הכבושים ובית המשפט כן ביטל: כך בפסילת סעיף בחוק הנזיקים האזרחיים שסיכל הגשת תביעות נזיקין של פלסטינים נגד כוחות הביטחון; חוק ההסדרה, שנועד להכשיר למפרע בנייה בשטחים הכבושים על קרקע פלסטינית פרטית; ופסילת סעיף מתוך החוק למניעת פגיעה במדינת ישראל באמצעות חרם, שמאפשר השתת סנקציה, על מי שקורא להטיל חרם כנגד מדינת ישראל.
חקיקת אפשרות להתגברות על פסיקת בג"ץ עשויה לצמצם גם את המקרים הנדירים יחסית שבהם בג"ץ מבטל חקיקה. עובדה זו כשלעצמה עשויה לפגוע בציבור הערבי. דוגמא למקרה שבו החקיקה שנפסלה אמנם לא כוונה מראש לפגוע בציבור הערבי, אך עשתה זאת בפועל – היא עתירה של סלאח חסן (אליה הצטרפו ארגון סאות אלעאמל – להגנת זכויות עובדים ומובטלים, וארגון עדאלה), בעקבותיה נפסל סעיף בחוק המאפשר שלילת זכאות להשלמת הכנסה רק בגלל שימוש ברכב. זאת בשל פגיעה בזכות לקיום מינימלי בכבוד הנגזרת מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. פסיקה זו משמעותית במיוחד עבור החברה הערבית, שלא יכולה להסתמך על תחבורה ציבורית יעילה. במקביל, מובן מאליו שפסקת ההתגברות תפתח את הדלת לקידום לא מרוסן של חקיקה שתוכל לפגוע ישירות בציבור הערבי וליצור מצב שלבית המשפט לא יהיו הכלים לביקורת שיפוטית.
חקיקת חוק יסוד: הלאום היא קו פרשת מים משום שהחוק מעגן את מעמדה של מדינת ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי, נוסף לעיגון סמלי המדינה, החגים ועקרון השבות, והשפה העברית כשפה הרשמית היחידה של המדינה. רבים התריעו מפני ההשלכות הרות הגורל של החוק הזה, אך עדיין קשה להעריך את מידת הפגיעה שלו במעמדו ובזכויותיו של המיעוט הערבי במדינת ישראל. כאמור, בג"ץ לא פסל את חוק יסוד: הלאום. יחד עם זאת, הוא לא שלל את אפשרותו לקיים ביקורת שיפוטית על חוקי היסוד מכוח דוקטרינת התיקון החוקתי הלא חוקתי. נוסף על כך, מלכתחילה, עצם ההנחה שתהיה על חוק יסוד: הלאום ביקורת שיפוטית, הביאה לריכוך משמעותי שלו בהליך החקיקה. כך למשל, ביחס להתיישבות, הנוסח הראשונה כלל סעיף שקבע כי ניתן יהיה "לאפשר לקהילה, לרבות בני דת אחת או בני לאום אחד, לקיים התיישבות קהילתית נפרדת". סעיף זה נועד, באופן מפורש, לחתור תחת פסק הדין בעניינו של עאדל קעאדן שאסר על אפליה בהקצאת קרקעות בין יהודים לערבים. הערכתם של היועמ"ש לממשלה ולכנסת, שסעיף זה לא יצליח לעבור ביקורת שיפוטית בהיותו פוגע באופן אנוש בעיקרון השוויון, הביאה לשינוי נוסח.
ב-50 שנות המדינה הראשונות לא מונו שופטים ערבים לבית משפט עליון. גם מספרם של יתר השופטים בערכאות הדיוניות הנמוכות היה זעום. מינויו (הזמני) של עבד א-רחמן זועבי בשנת 1999, סימן את ראשיתה של תקופה חדשה, שבה ניתן שיקוף חברתי למיעוט הערבי. נוסף על כך, במקביל, בשני העשורים האחרונים נרשמה עלייה במספרם של שופטים ערבים המכהנים בערכאות נמוכות. אמנם, כפי שכתב ד"ר גיא לוריא, הן "הכיסא הערבי" בבית המשפט העליון והן שיעור השופטים הערבים ביתר הערכאות (8.4% נכון לשנת 2019), איננו משביע רצון.ובנוסף, גם כאשר ניתנת לשופטי העליון בחירה בלעדית – למשל בנושא העוזרים המשפטיים – זוהי איננה ערובה להקפדה על בחירת מועמדים ערבים, כפי שפירסם לאחרונה חן מענית, אף לא אחד מתוך 68 העוזרים המשפטיים שהועסקו בבית המשפט העליון בשלוש השנים האחרונות הינו ערבי. יחד עם זאת, ישנו חשש שהשינוי המסתמן בוועדה לבחירת השופטים ישפיע לרעה על שיקוף האוכלוסייה הערבית ברשות השופטת, בשל העלאת קרנם של השיקולים הפוליטיים על פני אלו המקצועיים. זה המקום לציין כי גם שאלת הייצוג של המיעוט הערבי בהרכב הוועדה לבחירת שופטים עומדת על הפרק. בעבר, הייצוג של המיעוט הערבי בוועדה היה בדרך כלל מלשכת עורכי הדין – שכיום מבקשים לבטל את נציגיה - ומהשופטים (היום - חבר בוועדה נציג מהלשכה). האם בעתיד יהיה ייצוג בהינתן השינויים המסתמנים? ישנו חשש משמעותי שלא. עובדה זו יכולה להשפיע לרעה הן על האמון של הציבור הערבי במערכת המשפט – משאב חשוב בייחוד נוכח החשיבות הגדולה שלו במאבק בפשיעה ובאלימות, והן על הוגנות הפסיקה. לדוגמה, בהקשר הפלילי, מחקרים שונים שנעשו בתחום הוכיחו שזהותו האתנית השופט עשויה להשפיע גם על גורלם של חשודים המובאים לפניו להארכת מעצר – לשבט או לחסד.
גם השופטים היהודיים שיתמנו במסגרת השינוי עשויים להשפיע על זכויות האוכלוסייה הערבית. כך בכל הנוגע לייצוג החברה הערבית בכנסת, בית המשפט העליון ידוע בהגנה העקבית של רשימות ומתמודדים לכנסת מהחברה הערבית, כנגד החלטות פסילה שנתקבלו בוועדת הבחירות המרכזית, מתוך הכרה בזכותו הייחודית של המיעוט ובמאפייניו. שינוי שיטת בחירת השופטים יחד עם הכוונה לתקן את סעיף 7א לחוק יסוד : הכנסת, על מנת להקל את הפסילה של מועמדים ומפלגות מהחברה הערבית, מעלים חשש שגם בתחום זה בית המשפט ישנה את פניו.
טשטוש הגבולות שבין הדרג הפוליטי לבין הדרג מקצועי לצד הפוליטיזציה המתוכננת של השירות הציבורי על ידי הממשלה הנכנסת, עשויים בתורם לפגוע בסוגיות שמדירות שינה מעיניהם של האזרחים הערבים. הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה אמור להגן על האינטרס הציבורי. ככל ששיקולים פוליטיים ינחו אותו, ישנו חשש מפני הפליה של הציבור הערבי במדיניות משרדי הממשלה, אותה ביקשו תוכניות החומש החל משנת 2015 לתקן. אם נצרף לכך את הכוונה העולה מההסכמים הקואליציוניים לפגוע בייצוג האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה, ניוותר עם מצב בו האינטרסים של החברה הערבית לא מיוצגים במשרדי הממשלה כאשר מי שאמור להיות שומר הסף – הופך באבחה אחת להיות משרתו הבלעדי של השר הממונה.
קשה להפריז במידת הפגיעה הפוטנציאליות במעמד ובזכויות החברה הערבית בישראל כמיעוט לאומי יליד, ובמידת האמון שלה במוסדות השלטון בכלל ובבית המשפט העליון בפרט, אם יתקבלו הרפורמות המוצעות במערכת המשפט על ידי שר המשפטים הנכנס יריב לוין. אם יעבירו את המהלכים (ואפילו אחד מהם), אלה יכרסמו בסמכויותיו של בית המשפט העליון, ישנו את הרכבו ואופיו. כך, כל רסני השלטון ישוחררו ולא יהיו מי שיעצור בעדו. אין זו הערכה מופרכת, שאחת הקבוצות הראשונות להיפגע מההשלכות לכך היא האוכלוסייה הערבית.