חוק היועמ"שים: מינוי היועמ"שים כמשרות אמון יפגע בשלטון החוק

היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה נדרשים לסייע ביישום מדיניות ולשמור על שלטון החוק. ההצעה שהמנכ"ל ימנה אותם כמשרות אמון תפגע בעצמאותם ותגרום נזקים לנורמות המקצועיות.

Photo by Yonatan Sindel/Flash90

עיקרי הדברים

בהסכמים הקואליציוניים שפורסמו עם הרכבת הממשלה, נכללה הוראה שלפיה תקודם הצעת חוק שתהפוך את תפקידי היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למשרות אמון, כך שמינוי והדחת יועץ משפטי ייעשו לפי שיקול דעת מנכ"ל המשרד, איש אמונו של השר הממונה. זאת, חלף המצב הקיים כיום שבו יועצים משפטיים במשרדי הממשלה – כמו מרבית המשרות בשירות המדינה – מתמנים באמצעות מכרז.

שינוי דרך מינויים ופיטוריהם של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה יפגע בעצמאותם ובאי-תלותם. הדבר יעקר את תפקידם כ״שומרי סף", שיחד עם תפקידם לסייע למשרדם להגשים את מדיניותו מבחינה משפטית, הם נדרשים גם להקפיד על כך שהמשרד הממשלתי פועל בהתאם לחוק ולמנהל התקין. הכפפת היועצים המשפטיים לדרג הפוליטי תפגע בשלטון החוק ובמנהל התקין, ועלולה לגרור פגיעה נוספת באמון הציבור בממשלה, שלא יוכל עוד לסמוך על כך שהתקיימה בחינה ראויה של חוקתיות וחוקיות החלטות הממשלה או פעולותיה. בד בבד, עולה החשש כי הפוליטיזציה של הייעוץ המשפטי תדרדר את איכות השירות הציבורי ותפגע באפקטיביות שלו.

הדברים חמורים במיוחד מכיוון שצעד זה הינו חלק מהמהלך רחב ההיקף המתוכנן בימים אלה של פגיעה במעמדם ובסמכותם של כל שומרי הסף ובראשם בית המשפט העליון, מוסד היועץ המשפטי לממשלה והתקשורת. הפגיעה במעמד היועצים המשפטיים תצטרף לפגיעה אנושה בכפיפות הממשלה בישראל לשלטון החוק, לעקרונות החוקתיים של ישראל ולזכויות האדם.

 

1. מהות ההצעה והצעות דומות לה בעבר

בהסכמים הקואליציוניים שפורסמו עם הרכבת הממשלה נכללה הוראה שלפיה תקודם הצעת חוק שתהפוך את תפקידי היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למשרות אמון: מינוי והדחת יועץ משפטי ייעשו לפי שיקול דעת מנכ"ל המשרד, איש אמונו של השר הממונה על המשרד.

בעבר הלא-רחוק קודמו שתי הצעות חוק ברוח דומה, שנועדו גם הן לשנות את דרכי המינוי של יועצים משפטיים: הצעת חוק ממשלתית והצעת חוק פרטית:

א. הצעת החוק הממשלתית עברה קריאה ראשונה וכותרתה הייתה "הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון מס' 20) (מינוי היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה), התשע"ח-2017". לפי הצעת החוק הזו, שר של משרד ממשלתי הוא שימנה את היועץ המשפטי במשרדו, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, ולפי הצעת ועדת איתור, שאמורה הייתה לכלול את מנכ"ל המשרד (יו"ר הוועדה), היועץ המשפטי לממשלה או נציגו, נציב שירות המדינה או נציגו, נציג ציבור שימנה המנכ"ל, ואיש אקדמיה בתחום המשפט שימנה המנכ"ל בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה. בשל הרכב ועדת האיתור ואופן מינוי הנציגים בה, הייתה מוענקת לשר (באמצעות המנכ"ל, איש אמונו) שליטה מוחלטת על הליך המינוי.

ב. הצעת החוק הפרטית הוגשה על ידי קבוצת חברי כנסת ב-14.3.2017, וכותרתה הייתה "הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון – מינוי יועצים משפטיים של משרדים), התשע"ז–2017" (פ/4012/20). לפי הצעה זו, יועצים משפטיים היו אמורים להתמנות כפי שמתמנים היום מנכ"לים במשרדי הממשלה, לפי סעיף 12 לחוק שירות המדינה (מינויים). במלים אחרות, היועצים המשפטיים, לפי הצעה זו, היו הופכים למשרות אמון של השרים.

הצעות החוק האלה נדונו בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת ה-20 במהלך שנת 2018, עוררו התנגדות עזה מצד גורמים רבים, בהם סיעות האופוזיציה, היועץ המשפטי לממשלה ומרצים למשפטים, ובסופו של יום לא עברו בכנסת ולא נחקקו.

 

2. דרך המינוי של יועצים משפטיים והפסקת כהונתם כיום

יועצים משפטיים במשרדי הממשלה מתמנים, כיום, כמו מרבית המשרות בשירות המדינה, באמצעות מכרז בהתאם לסעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959. בשלב הראשון נעשה מכרז בין-משרדי שבו יכולים להשתתף כל עובדי המדינה בדירוג משפטנים. אם לא נמצא מועמד מתאים בשלב הראשון, בשלב השני מתקיים מכרז פומבי. ועדת המכרזים כוללת את מנכ"ל המשרד, משנה ליועצת המשפטית לממשלה, יועץ משפטי של משרד אחר ונציג של איגוד המשפטנים.

נציב שירות המדינה מוסמך להפסיק את כהונתם של היועצים המשפטיים, אולם מהלך כזה מותנה בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה.דו"ח הצוות הבין-משרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה (10.9.2008) (להלן: דו"ח ועדת אברמוביץ'). מאז דו"ח הצוות הבין-משרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה (10.9.2008) (להלן – דו"ח ועדת אברמוביץ׳) והחלטת הממשלה שנועדה ליישמו,החלטה 4528 של הממשלה ה-31 ״המלצות הצוות הבין-משרדי לבחינת מערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה – יישום״ (1.3.2009). לכאורה נקצבות כהונות של יועצים משפטיים חדשים שמתמנים למשרדי הממשלה לשבע שנים. יחד עם זאת, ולמרות החלטת הממשלה, בפועל טרם הושלם יישום דו"ח ועדת אברמוביץ' לעניין קציבת הכהונה של היועצים המשפטיים, בשל סוגיות הקשורות להסדרי פרישתם של היועצים המשפטיים בתום תקופת כהונתם.

 

3. תפקידם של היועצים המשפטיים

תפקידו של היועץ המשפטי למשרד ממשלתי, כפי שהובהר בדו"ח ועדת אברמוביץ׳, הוא:

"מתן לבוש משפטי הולם למדיניות המשרד. עליו להעמיד לרשות המשרד את הכלים המשפטיים הדרושים ליישום מדיניותו, וזאת תוך שמירה כי פעילות המשרד תיעשה במסגרת החוק, על כללי המנהל התקין ועל שאר הנורמות המחייבות את השירות הציבורי".דו"ח ועדת אברמוביץ', לעיל ה"ש 1.

במלים אחרות, על היועץ המשפטי לסייע למשרד להגשים את מדיניותו מבחינה משפטית ותוך כדי כך עליו לשמש "שומר סף" המקפיד על כך שהמשרד פועל בהתאם לחוק ולמנהל התקין. כפי שנכתב בהנחיות היועצת המשפטית לממשלה: "על היועץ המשפטי למשרד לפעול לשם קיומו וחיזוקו של שלטון החוק" (הנחייה 9.1000). בהתאם לכך, על דרכי מינוי היועץ לשקף את חיוניות עצמאות שיקול דעתו ממשרדו.

אף שהיועץ המשפטי כפוף מבחינה מנהלית למנכ"ל המשרד, הוא כפוף מבחינה מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה ונדרש לתיאום עמו. יתרה מכך, תואר תפקידו של היועץ המשפטי למשרד ממשלתי מטעה משני טעמים.

ראשית, חוות דעתו משקפת, מבחינת המשרד שבו הוא מצוי, את המצב המשפטי. כפי שנקבע בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, "חוות דעתו של היועץ המשפטי למשרד ממשלתי בשאלה משפטית קובעת, מבחינתם של כלל גורמי המשרד, את המצב המשפטי הקיים לגביה, וזאת כל עוד לא נפסק אחרת על ידי בית משפט" (הנחייה 9.1000).הנחייה דומה הייתה קבועה בעבר, ראו לדוגמה הנחייה בקובץ הישן של ההנחיות, מס' 21.865 משנת 1981. ראו גם סעיף 40.331 לתקנון שירות המדינה (28.11.2022) כל זאת, בכפוף לאפשרות של הדרג הבכיר במשרד לפנות ליועץ המשפטי לממשלה כדי להכריע במקרים של מחלוקות, משום שחוות דעתו בסוגיות משפטיות, מחייבת את הממשלה ורשויותיה כל עוד בית המשפט לא פסק אחרת.ראו לדוגמה בג"ץ 3056/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (אר"ש, 25.3.21).

שנית, היועץ המשפטי הוא חלק בלתי נפרד מהנהלת המשרד שבו הוא מצוי, ותפקידו בו רחב הרבה יותר מאשר "יועץ" גרידא. היועץ המשפטי הוא המנהל של הלשכה המשפטית של המשרד, שעשויה לִמְנות עשרות עובדים. בתוקף תפקידו, יועץ משפטי מעורב בחקיקה, ייעוץ, הליכים אזרחיים של המשרד, חוזים של המשרד, ואף ייצוג בהליכים פליליים. החלטות נציבות שירות המדינה והנחיות היועץ המשפטי לממשלה מפרטות בעניין זה:

א. חקיקה

היועץ המשפטי מכין הצעות חוק ממשלתיות בתחום משרדו, מעבד תזכירי חוק, מחווה דעה על הצעות חוק של משרדים אחרים ועל הצעות חוק פרטיות ומופיע בפני ועדות שרים; הוא גם מכין חקיקת משנה בתחומי משרדו.

ב. ייעוץ משפטי

היועץ המשפטי מייעץ לשר ולשאר המשרד בשאלות משפטיות בתחומי פעולת המשרד, מנסח הסכמים בינלאומיים בתחומי המשרד ועוקב אחר ביצועם.

ג. בדיקת מינויים

מינויים שאינם מתבצעים באמצעות מכרזי נציבות שירות המדינה נדרשים לעבור הליך של בדיקה מקדמית. לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה (הנחייה 1.1500), כל מינוי שאינו נבדק על ידי ועדת מינויים, אמור להיבדק על ידי השר האחראי לכך באמצעות היועץ המשפטי של המשרד ובאחריותו המקצועית. בין היתר, לדוגמה, על היועץ המשפטי לבחון אם למועמד יש זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשר המעורב במינוי או לחבר אחר בממשלה.

ד. חוזים של המשרד

היועץ המשפטי מופקד על עריכת חוזים בשלל פעולות כגון רכישת נכסים וציוד, העסקת קבלנים, ועוד.

ה. הליכים אזרחיים

היועץ המשפטי אחראי על מעקב אחר סכסוכים משפטיים שבהם מעורב משרדו, ומופקד על הקשר בין הפרקליטות לבין בתי המשפט ומשרדו בעניין זה. הוא מכין גם תביעות אזרחיות ומנהליות ועשוי לייצג את היועץ המשפטי לממשלה בתחומים אלה.

ו. הליכים פליליים

היועץ המשפטי מכין תביעות ועשוי לייצג את היועץ המשפטי לממשלה בתביעות פליליות (בעצמו או על ידי עובדי לשכתו), וגם מקיים קשר עם גורמי חקירה בנושאים הנוגעים למשרדו.

 

4. מסייע למשרד או שומר סף?

כפי שניתן להיווכח משלל תחומי האחריות של היועץ המשפטי, כחוט השני שזור בהם תפקיד שגלומים בו שני אינטרסים ציבוריים שהיועץ המשפטי מקדם: מצד אחד, היועץ המשפטי מסייע למשרד להגשים את מדיניותו מבחינה משפטית, או כפי שנקבע בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, עליו "לסייע ולהעמיד לרשות המשרד את הכלים והאמצעים המשפטיים הדרושים ליישום מדיניות המשרד" (הנחייה 9.1000). כפי שנקבע בדו"ח ועדת אברמוביץ׳, בעת שהוא נותן "לבוש משפטי הולם למדיניות המשרד", מצופה מהיועץ המשפטי "לא להסתפק בשלילת הצעות המשרד, אלא עליו לפעול, ככל שניתן, למציאת פתרונות משפטיים שיאפשרו את ביצוע מדיניות המשרד".  

עם זאת, היועץ המשפטי הוא גם שומר סף. היועץ המשפטי אחראי על שמירה על שלטון החוק במשרדו. היועצים המשפטיים הם במובן הזה חלק ממערך הייעוץ המשפטי לממשלה, שבראשו עומד היועץ המשפטי לממשלה, שהוא "הבלם הפנימי" על הממשלה ("הבלם החיצוני" הוא הרשות השופטת), כפי שתיאר זאת השופט (בדימוס) יצחק זמיר.יצחק זמיר "היועץ המשפטי לממשלה בשעת משבר: פרשת שרות הבטחון הכללי (השב"כ)" ספר אורי ידין - מאמרים לזכרו 47 (תש"ן). במלים אחרות, חלק מהותי מתפקידו של היועץ המשפטי במשרד ממשלתי הוא לשמש כזרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה, ולהתריע בפניו על בעיות או החלטות מתוכננות המחייבות את התערבותו.גיא לוריא היועץ הטוב: אמות מידה להערכת היועץ המשפטי לממשלה (2015).

כפי שקבע בית המשפט העליון מספר פעמים: "היועץ המשפטי לממשלה, כמו גם נציגיו במשרדי הממשלה השונים, הם שומרי הסף של שלטון החוק ופעילותם ככזו חיונית בכל רשות מרשויות המדינה".פסק דינה של השופטת ברון בבג"ץ 5134/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מועצת מקרקעי ישראל (אר"ש, 14.11.2016). למעשה מדובר בחלק מהותי מתפקידו של כל יועץ משפטי ומחובתו של כל עורך-דין. כפי שהסבירה בעניין זה השופטת דפנה ברק-ארז:

"נסיבות המקרה שבפנינו מדגימות היטב את החשיבות הנודעת לתפקידם של יועצים משפטיים כשומרי סף. [...] מחד גיסא, זוהי חובתם של יועצים משפטיים להתריע באותם מצבים שבהם הליכי קבלת החלטות נוטים לעבר מסלול שאינו חוקי במובהק. או אז עליהם לצאת מן הצל וליטול על עצמם את התפקיד המחייב, גם אם לא נעים, של אמירת 'לא' בתקיפות, ולהזהיר באופן יזום מפני ההיבטים הפליליים של המעשים. זהו אחד הביטויים של חובת הנאמנות של עורך-הדין כלפי לקוחו, כמו גם כלפי הציבור כולו".ע"פ 207/20 אופיר ואח' נ' מדינת ישראל (אר"ש, 3.5.2022).

יש מתח מובנה בין שני האינטרסים שהיועץ המשפטי צריך להגשים: סיוע למשרדו להגשים את מדיניותו ושמירה על שלטון החוק. מתח זה בא לידי ביטוי במעמדו של היועץ המשפטי, כפי שעוצב עם השנים וכפי שהחליטו ועדת אברמוביץ' והממשלה לשמרו לפני כעשור וחצי. כפי שהסביר עו"ד אלי בכר, לשעבר היועץ המשפטי של שב"כ:

"החובות המוטלות על יועץ משפטי בשירות הציבורי לא יכולות להתמלא אלא במצב שבו הוא נהנה מעצמאות בהפעלת שיקול דעתו המקצועי, ולא פחות מכך – ביכולתו הממשית לבטא את עמדתו בסביבה הארגונית שבה הוא פועל".אלי בכר יועץ משפטי בארגון ביטחוני (2013).

בשל כך נקבע מעמדו הדואלי של היועץ המשפטי, כאמור לעיל: מצד אחד היועץ המשפטי הוא חלק בלתי נפרד מההיררכיה הארגונית של משרדו, והוא כפוף למנכ"ל, כדי שיהיו לו הכלים המעשיים למלא את תפקידו, באמצעות השתלבותו בתהליכי העבודה של המשרד. מצד אחר, כדי לשמור על עצמאות שיקול דעתו, שהיא תנאי הכרחי ליכולתו למלא את חובותיו בשמירה על שלטון החוק, הוא מתמנה במכרז של נציבות שירות המדינה וכפוף מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה. 

חשוב לציין כי מעמדו הנוכחי של היועץ המשפטי ומינויו המקצועי נדרשים גם לשם אפקטיביות עבודת הלשכה המשפטית, המשרד הממשלתי שהיא חלק ממנה והממשלה בכלל. מחקרים אמפיריים מצאו קשר בין מינויים הנעשים על בסיס מקצועי (ולא כמשרות אמון פוליטיות) לבין אפקטיביות גבוהה של השירות הציבורי.מומי דהן אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה 44 (2016). בין ההסברים שניתנים לכך: מועמדים הממונים על בסיס מקצועי מתאימים יותר לתפקיד מבחינת כישוריהם, השכלתם וניסיונם המקצועי; תהיה סבירות קטנה יותר שהם יהיו מעורבים בשחיתות; יהיו יחסי אמון טובים יותר בינם ובין עובדים אחרים בשירות הציבורי הממונים ככלל בהליכים מקצועיים; הם נוטים יותר לשמור על שיקולים מקצועיים בעבודתם; והם אינם מתחלפים לעתים קרובות מדי, בניגוד ל"מינויים אישיים". כמו כן הפגיעה בנורמות המקצועיות הנגרמת בשל פוליטיזציה של מינויים בכירים מחלחלת ליתר השירות הציבורי, ומקשה על הטמעת אתוס של מקצועיות.לדוגמה: David E. Lewis, The Politics of Presidential Appointments: Political Control and Bureaucratic Performance (2010); Carl Dahlstrhom, Victor Lapuente, and Jan Teorell, The Merit of Meritocratization: Politics, Bureaucracy, and the Institutional Deterrents of Corruption, Political Research Quarterly, 65 (3): 656-668 (2012)

 

5. חשיבות המעמד של מערך היועצים המשפטיים - בהקשר של שיטת המשטר בישראל ובהשוואה בינלאומית

מעמד היועצים המשפטיים בתפקידם כמקדמים את מדיניות משרדם בצד שמירה על שלטון החוק התפתח עם השנים על רקע שיטת המשטר הישראלית נטולת החוקה. המתח הפנימי בין שני התפקידים שרר מראשית ימי המדינה, עם דיונים שנערכו כבר בשנת 1948 בסוגיית כפיפותם המוסדית המדויקת.אודי נוימן, "'ידו בכל ויד כל בו': על הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה בעשור הראשון למדינה", משפטים נא 2020. אז גם התקבלה הגישה שלפיה היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה כפופים מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה וצריכים לפעול לפי הנחיותיו.פרוטוקול ישיבת היועץ המשפטי לממשלה עם היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה (14.7.1948); ניר קידר בן-גוריון והחוקה 171 (2015). בתקופת היועץ המשפטי לממשלה מאיר שמגר התחזק התיאום בין היועצים המשפטיים לבין היועץ המשפטי לממשלה, ותפקידם התעצב לאופן שבו אנו מכירים אותו היום.דינה זילבר בשם החוק: היועץ המשפטי לממשלה והפרשות שטלטלו את המדינה 151-150 (2012).

תפקיד מערך הייעוץ המשפטי לממשלה בישראל חיוני על רקע מבנה המשטר בישראל, ובפרט על רקע המאפיינים הבאים: העדרה של חוקה משוריינת ומגילת זכויות מלאה; עוצמתה הרבה של הממשלה, כמעט ללא בלמים על כוחה יחסית לשיטות משטר אחרות (כגון שני בתים לבית הנבחרים, נשיא בעל סמכויות ביצועיות, משטר פדראלי, ועוד). כמו כן, בישראל נעדרת מסורת מבוססת של שמירה על שלטון החוק.

כאמור לעיל, הבלם העיקרי בישראל על כוחה של הממשלה הוא הרשות השופטת. אולם הרשות השופטת היא "הבלם החיצוני", ואילו מערך הייעוץ המשפטי לממשלה הוא "הבלם הפנימי". הרשות השופטת נחשפת רק להפרות חוק שפוגעות באזרחים העותרים לסעד. זהו קצה הקרחון המשאיר את רוב פעילות הממשלה מתחת לפני המים, בלא שיש אפשרות מעשית לקיים בעניינה ביקורת שיפוטית אפקטיבית. בלי הבלם הפנימי של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרה של סדרי מנהל תקינים הפוגעים בחוק ובאינטרס הציבורי עלולה להימשך בלא ששום גורם בקרה יהיה ער להם.

אלה הסיבות שבגללן התעצב מערך הייעוץ המשפטי כפי שהוא היום. ב-2008 ועדת אברמוביץ׳ בחנה את תפקידו של מערך זה, את מעמדו ואת דרכי המינוי של היועצים המשפטיים, והחליטה להותיר אותם על כנם – תוך המלצה שהתקבלה על ידי הממשלה, אך טרם יושמה בפועל, לקצוב את כהונתם של היועצים המשפטיים לשבע שנים.

כשם שמערך הייעוץ המשפטי לממשלה בישראל הוא תוצר של המשטר החוקתי שלה, ההיסטוריה שלה ותרבותה המשפטית והפוליטית, כך גם עוצבו מערכי הייעוץ המשפטי במדינות אחרות. יחד עם זאת, המתח הגלום בייעוץ המשפטי, בין תפקידו כמסייע לממשל להגשים את מדיניותו לבין שמירה על שלטון החוק, מצוי גם בבסיס תפקידם של יועצים משפטיים במדינות אחרות בעלות בעל תפקיד דומה ליועץ המשפטי לממשלה, כגון ארצות הברית, קנדה או בריטניה.ראו, לדוגמה: Nancy V. Baker, Conflicting Loyalties: Law and Politics in the Attorney General’s Office (1992); Monahan, Patrick J. “In the Public Interest”: Understanding the Special Role of the Government Lawyer. The Supreme Court Law Review: Osgoode’s Annual Constitutional Cases Conference 63 (2013)

אף שבבריטניה וביתר המדינות שאימצו משרה זו היועץ המשפטי הוא בדרך כלל אישיות פוליטית ולעיתים חבר בממשלה, נהוגים דגמים שונים למעמדם של יועצים משפטיים במשרדי ממשלה במדינות אלה. כך, לדוגמה, בארצות הברית, במשרדי הממשלה היועצים המשפטיים של השרים ממונים על ידי הנשיא באישור הסנאט.U.S. House of Representatives, United States Government Policy and Supporting Positions (2020) בקנדה, לעומת זאת, משרד המשפטים הקנדי אחראי על מתן ייעוץ משפטי לממשלה ולמשרדי הממשלה השונים כך שמדובר במינוי מקצועי. סגניו של שר המשפטים אמנם ממונים על ידי ראש הממשלה, אך המינוי נסמך על עצת ראש מערך השירות הציבורי (Clerk of the Privy Council), שהוא גוף מקצועי ולא פוליטי. אם כן, המינוי של סגני השר הוא מקצועי במהותו ונעשה על בסיס ניסיונו של המועמד ויכולותיו. סגני השר מוגדרים כמשרתי ציבור, בניגוד לשרים, שהם גורמים פוליטיים; לראייה, הם מגיעים מתוך שירות המדינה ואינם מתחלפים בעת חילופי ממשלה, וכן הם נדרשים לפעול באופן לא-מפלגתי ולהימנע מפוליטיזציה של תפקידם המקצועי.Prime Minister of Canada, Open and Accountable Government, section E1 (2015);Canada, Guidance for Deputy Ministers, https://www.canada.ca/en/privy-council/services/publications/guidance-deputy-ministers.html.

 

6. השלכות ההצעה: פגיעה בשלטון החוק

פגיעה באי-תלות היועצים המשפטיים

הפיכת היועצים המשפטיים למשרות אמון של השרים תסכל את תכלית פעולתם, כמי שאמורים לסייע למשרד להגשים את מדיניותו תוך שמירה על שלטון החוק. ייעוץ משפטי ראוי לשמו מחייב עצמאות של היועץ, בעיקר כהלך נפש, גישה ממלכתית, מחויבות בלתי מעורערת לחוק ולטובת כלל הציבור. ההצעה חותרת תחת המאפיינים האלה ומשבשת לחלוטין את אופי התפקיד. כנושאי משרת אמון, תיפגע אי-תלות שיקול דעתם, והם יהפכו לעושי דברם של השרים בלבד, ולא משרתי הציבור, כפי שנדרש מהם. אדרבה, יש חשש שיתמנו לתפקיד מי שכישורם העיקרי הוא נאמנות לשר, ונכונות לספק לו פרשנות וייעוץ משפטי מוטי נאמנות. עקב כך יעוות ויסולף היישום של החוק. בהקשר הזה, ההשוואה שנעשית לעתים בין היועץ המשפטי לבין המנכ"ל אינה במקומה, משום שהמנכ"ל הוא תפקיד ביצועי ואילו היועץ המשפטי הוא גם שומר סף על שלטון החוק. אם מעמדם של יועצים משפטיים יהיה כשל נושאי משרת אמון, תיפגע השמירה על שלטון החוק במשרדי הממשלה.

פגיעה במוסד היועץ המשפטי לממשלה

הפיכת היועצים המשפטיים למשרות אמון תהיה בעלת השלכות רוחב על היכולת של מוסד היועץ המשפטי לממשלה למלא את תפקידו כמי שמופקד על שמירת שלטון החוק ברשות המבצעת. זאת משום שהיכולת של היועץ המשפטי לממשלה לשמור על שלטון החוק תלויה, בין היתר, בכך שהוא נעזר לשם כך במערך היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה הכפופים לו מבחינה מקצועית. הפיכת מערך זה למשרות אמון תגדע את ידיו הארוכות של מוסד היועץ המשפטי לממשלה במשרדי הממשלה.

פגיעה במנהל התקין

המהלך המוצע יפגע במנהל התקין במשרדי הממשלה. דוגמה לכך היא בחוזים שעורכים היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, לדוגמה בהעסקת קבלנים או רכישת ציוד, שבשל לחצים פוליטיים ושיקולים זרים עלולים להתבסס בהם פרקטיקות של העדפת מקורבים לנאמני השר. דוגמה נוספת היא בטוהר המידות במינויים שאינם מתבצעים במשרדים באמצעות מכרזי נציבות שירות המדינה, ושבהם היועצים המשפטיים נדרשים לבחון אם למועמדים יש זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשרים המעורבים במינוי או לחברים אחרים בממשלה. פגיעה זו במנהל התקין עשויה לגרור, בין היתר, ריבוי של עתירות שיוגשו לבג״ץ כנגד החלטות של משרדי הממשלה, לאור העובדה כי החלטות מסוגים אלה לא נבחנו משפטית בעין מקצועית וניטרלית אלא בעין "פוליטית", ועל כן לא בטוח שההחלטות ראויות.

פגיעה באחידות הייעוץ המשפטי

צפוי גם שהמהלך יפגע באחידות הייעוץ המשפטי בין משרדי הממשלה השונים ובגישה שלפיה ״המדינה מדברת בקול אחד״, וזאת, לדוגמה, בדרך של מתן חוות דעת סותרות, הוצאת נהלים שונים, וקבלת החלטות שונות בתחומים שנמצאים באחריות היועצים המשפטיים.

פגיעה באמון בממשלה

תוצאה צפויה נוספת מפגיעה במעמד היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה, היא שבית המשפט, בעתירות שיגיעו אליו, לא יוכל לסמוך על כך שהתקיימה בחינה ראויה של חוקתיות וחוקיות החלטות הממשלה או פעולותיה. בדומה, אמון הציבור בממשלה שהוא מאד נמוך בלאו הכי, יפגע וידורדר כלפי מטה.

פגיעה באפקטיביות של השירות הציבורי

שינוי מעמדו של היועץ המשפטי במשרדו, על ידי הפיכתו לנושא משרת אמון, עלול גם לפגוע ביכולתו למלא את תפקידו כחלק מההיררכיה במשרדו. שינוי זה עלול לפגוע במעמדו ובכלים העומדים לרשותו להוציא אל הפועל את תפקידיו בלשכה המשפטית ובממשק עם יתר בעלי התפקידים במשרדו. כלומר, הפגיעה במעמדם של היועצים המשפטיים לא רק תפגע באי-תלותם אלא גם תפגע באפקטיביות שלהם בהוצאה אל הפועל של מדיניות המשרד. השינוי הזה ידרדר, אם כן, את איכות השירות הציבורי ויקשה לגייס אליו גורמי מקצוע מהמעלה הראשונה. לכך יש להוסיף כי לנוכח התחלופה הגדולה של שרים המתרחשת בשנים האחרונות, ניתן להניח כי תהיה בהתאם תחלופה גבוהה של יועצים משפטיים, לנוכח מינויים כמשרת אמון של השר. הכהונה הקצרה של היועץ המשפטי לא תאפשר לו ללמוד את הנעשה במשרד ואת המטריה המקצועית שעליה הוא אמון, והיא תקשה עליו מאוד לקדם תהליכים שונים במשרד.

הפיכת היועצים המשפטיים למשרות אמון מצטרפת לתהליך של הפוליטיזציה של השירות הציבורי (שהייתה גלומה גם במהלך שנעשה לפני שנים אחדות, לאפשר למנות משנים למנכ"לי משרדים ללא מכרז). פוליטיזציה זו לא רק מנוגדת לאתוס של השירות הציבורי של ישראל, אלא גם כאמור לעיל חותרת תחת האפקטיביות שלו.

פגיעה באי-תלות התביעה הפלילית

הפגיעה באי-תלות היועץ המשפטי, מקום בו הוא מחזיק בסמכויות תביעה פלילית, תהווה גם פגיעה בעצמאות שיקול הדעת שלו כתובע ובעצמאות שיקול הדעת של תובעים שעשויים להיות תחת אחריותו. גלומה במהלך זה, אם כן, גם פגיעה בזכות של אזרחי ישראל להליך הוגן.

פגיעה בשלטון החוק

לסיום, חשוב לשים לב שהפגיעה במעמד היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה היא חלק ממהלך רחב היקף המתוכנן בימים אלה של פגיעה במעמדם ובסמכותם של כל שומרי הסף ובראשם בית המשפט העליון, מוסד היועץ המשפטי לממשלה והתקשורת. במסגרת המהלך הזה מתוכננים צמצום הביקורת השיפוטית, פגיעה בעצמאות הרשות השופטת, ועוד. בהקשר הזה, הפגיעה במעמד היועצים המשפטיים תצטרף לפגיעה אנושה בכפיפות הממשלה בישראל לשלטון החוק, לעקרונות החוקתיים של ישראל ולזכויות האדם.