שלילת ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד תתן כוח אבסולוטי לקואליציה

אף שבית המשפט לא פסל עד כה חוק יסוד, תכנית יריב לוין תמנע זאת גם אם החוק יפגע בזכויות אדם או בערכי יסוד של המדינה.

Photo by Hadas Parush/Flash90

הצעת הרפורמה בחוק יסוד: השפיטה עוסקת גם בשלילת הסמכות של בית המשפט העליון לדון בשאלות הנוגעות לתוקפו של חוק יסוד.

במדינת ישראל, לחוקי היסוד יש מעמד נורמטיבי עליון, והם נחשבים לחשובים יותר מחוקים רגילים. חוקי היסוד מרכיבים את פרקי החוקה של ישראל. הביקורת השיפוטית החוקתית בישראל היא בעיקרה ביקורת על חוקים רגילים הסותרים את חוקי היסוד. לאורך השנים התפתחו בפסיקת בית המשפט הלכות לפיהן במקרים נדירים יוכל בית המשפט להפעיל ביקורת גם על חוקי היסוד, אך בית המשפט עד כה לא פסל בפועל חוק יסוד. את האפשרות הזאת מבקשת הרפורמה למנוע, גם אם חוק היסוד פוגע באופן מפורש בזכויות האדם או בערכי היסוד של המדינה.

הסעיף הרלוונטי בהצעת הרפורמה קובע כי:

"לא ידון כל בית משפט, לרבות בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בסעד או בטענה הנוגעים לתוקפו של חוק-יסוד; על אף האמור בסעיף 15 ובכל דין, לא יהא תוקף לפסק דין, צו או החלטה אחרים של כל בית משפט המבטלים או מגבילים את תוקפו של חוק-יסוד או של חלקים ממנו".

מהן העילות לפיהן בית המשפט העליון יכול לדון, לבחון ואף להתערב בחוק יסוד?

בית המשפט העליון הוא הפרשן המוסמך של חוקי היסוד. הוא המוסמך לפרש את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו או את סמכותה הכללית של הממשלה לפי חוק יסוד: הממשלה. במסגרת הפרשנות, קיימות מספר עילות בגינן יכול בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ לדון בתוקפם של חוקי יסוד כולן במקרים חריגים ביותר. את כולן מבקש שר המשפטים לשלול ברפורמה המוצעת. אלו העילות האפשריות:

1. שימוש לרעה בחוק יסוד

דוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת עניינה בזיהוי הנורמה שעוגנה בחוק יסוד כנורמה השייכת למשפחת הנורמות החוקתיות.

בהתאם לדוקטרינה זו, עשויים להיות מקרים נדירים שבהם ייקבע כי תיקון או כינון של חוק יסוד – אף שהוא מקיים את המבחן הצורני ונושא כותרת של 'חוק יסוד' – אינו מקיים את המאפיינים של נורמה חוקתית, באופן שניתן לקבוע שמדובר בשימוש לרעה בסמכות המכוננת.

בעשורים האחרונים גבר מאוד השימוש של הכנסת בסמכות המכוננת והיא חוקקה תיקונים רבים לחוקי יסוד, באופן שמחייב בחינה של אופן השימוש בסמכות זו. בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון, לצורך יישום דוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת יש לערוך מבחן דו-שלבי.

בשלב הראשון, שלב ה"זיהוי", יש להוכיח כי הנורמה שעוגנה בחוק-היסוד אינה מתאימה לשמש כנושא לחוקה מבחינת סימני ההיכר שלה ומאפייניה הצורניים. לשם זיהויה של הנורמה החוקתית קיימים שלשה מבחני משנה: מבחן היציבות של הנורמה, על פיו נבחנת השאלה אם הנורמה נושאת אופי זמני שתחולתה קצובה מראש בזמן או שמא לפנינו הסדר קבע יציב, הצופה פני עתיד. השני, מבחן הכלליות, על פיו נבחנת השאלה אם מדובר בנורמה בעלת תחולה מבנית-כללית או בנורמה שיש לה מאפיינים פרסונליים. השלישי, מבחן המארג החוקתי שבו משתלבת הנורמה, על פיו נבחנת השאלה אם הנורמה עולה בקנה אחד עם אופיים של אותם נושאים שהוסדרו בחוקי-יסוד אחרים או בחוק-היסוד שאליו מתווסף התיקון. בשלב השני, בית המשפט קבע כי אם נורמה לא עומדת במבחני הזיהוי, עדיין ניתן לבדוק האם קיים צידוק מיוחד לשימוש בתיקון לחוק יסוד שלא מקיים את כלל הזיהוי. (בג"ץ שפיר 5969/20).

2. תיקון חוקתי שאינו חוקתי

במדינות שונות בעולם, מקובלת דוקטרינה של תיקון לחוקה שאינו חוקתי: מצבים שבהם הגוף שיש לו סמכות לתקן את החוקה עושה זאת בניגוד לכוונה המקורית של העם שקיבל על עצמו את החוקה. התפיסה שעומדת מאחורי דוקטרינה זו היא כי תיקון של החוקה לא יכול לסתור את המבנה הבסיסי של החוקה, וכי מי שאמון על בחינה של סתירה שכזו הוא בית המשפט החוקתי.

בישראל, טרם נקבע האם דוקטרינת התיקון לחוקה שאינו חוקתי מתקיימת, וזאת בין היתר מתוך כבוד לתהליך החוקתי הישראלי, שטרם הושלם. עם זאת, בית המשפט העליון קבע בשלב זה שעל המפעל החוקתי הישראלי קיימת מגבלה אחת, צרה ביותר, החלה על הכנסת כרשות מכוננת והיא כי אין ביכולתה לשלול בחוק יסוד את עצם היותה של ישראל מדינה יהודית ודמוקרטית.

כך למשל, נכתב בפסק הדין שעסק בחוקתיות חוק יסוד: ישראל מדינת הלאום של העם היהודי (בג"ץ חסון 5555/18). בפסק דין זה נקבע כי חוק יסוד: הלאום אינו סותר את מהותה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. עם זאת הנשיאה חיות קבעה כי: "האפשרות לקבוע הוראה חוקתית אשר תמוטט את המפעל החוקתי כולו ותנתק את "הרציפות החוקתית" שהחלה עם קום המדינה ונמשכת עד היום, אינה באה בגדר הסמכות המכוננת הנתונה לכנסת". עוד קבעה חיות בהקשר זה כי "לא ניתן ליישב חוק יסוד שפוגע פגיעה אנושה בעקרונות דמוקרטיים בסיסיים – ובכלל זאת בחירות חופשיות ושוות; הכרה בגרעין של זכויות אדם [...]; קיום הפרדת רשויות; שלטון החוק; ורשות שופטת עצמאית".

מה המשמעות של הרפורמה בהקשר זה?

ההצעה הנוכחית של שר המשפטים תוביל לביטול מוחלט של עצם היכולת של בית המשפט לדון בתקפותו של חוק יסוד, והיא מסוכנת ממספר טעמים:

1. הסרת מגבלות חוקתיות מעל הכנסת: היא תאפשר למעשה לכל כנסת לחוקק חוקי יסוד גם כאל הפוגעים בזכויות אדם ואפילו כאלה הסותרים את מהותה של מדינת ישראל מדינה יהודית ודמוקרטית, ללא כל יכולת לביקורת שיפוטית על מהלך שכזה. זה מהלך שנותן כוח אבסולוטי לרוב של 61 חברי כנסת לחוקק כל דבר.

2. שימוש פסול בכלי של חוק יסוד: הכנסת תוכל, לאחר הרפורמה, להשתמש בכותרת של חוק היסוד בצורה רבה יותר ומבלי כל ביקורת, וזאת בין היתר כדי לחוקק בנושאים שאין להם כל קשר לחוקה, כולל חוקים שעוסקים בסוגיות ספציפיות, חוקי יסוד "פרסונליים", שכל מטרתם טובת הנאה פוליטית רגעית. מניעת הביקורת השיפוטית תאפשר להשתמש בכותרת של חוק היסוד לרעה, ובכך לחסן את תוכנו מפני התערבות כלשהי.