הנשיא – מוסד או אישיות?

מדד הדמוקרטיה לשנת 2007 חושף ירידה מדאיגה במידת האמון שהציבור נותן בנשיא המדינה. כדי לשמר את הנופך הסמלי של תפקיד הנשיא, מי שנבחר לנשיא צריך להיות חף מכל זיהוי פוליטי ולהתנהג באופן הולם למעמדו.

מבוא

מדד הדמוקרטיה לשנת 2007 חושף ירידה מדאיגה במידת האמון שהציבור נותן בנשיא המדינה: רק 22% מהציבור הביע אמון בנשיא, בעוד ממוצע האמון בשנים 2003–2006 היה 68%. ברור שמידת האמון שהציבור רוחש לנשיא המדינה מושפעת מהחשד למעשים פליליים של הנשיא הנוכחי מר משה קצב, שגם הוא זכה בעבר למידת אמון גבוהה יותר. אולם לירידה באמון באדם המכהן בתפקיד עשויות להיות השלכות רחבות יותר על מעמדו של מוסד הנשיאות.

הנשיא אמור לגלם באישיותו את אחדות העם ולהיות גורם מגשר בין קבוצות שונות בחברה הנשיא בישראל הוא ראש המדינה, והוא ממלא תפקיד סמלי בעיקר, בלא סמכויות ביצועיות, פרט להטלת התפקיד של הרכבת הממשלה על המועמד המומלץ על ידי הסיעות, למתן אישור במקרה שראש הממשלה מחליט לפזר את הכנסת ולסמכותו לחון אסירים ולקצוב את עונשם.

כדי לשמר את הנופך הסמלי של תפקיד הנשיא, מי שנבחר לנשיא צריך להיות חף מכל זיהוי פוליטי ולהתנהג באופן הולם למעמדו.

הנשיא – מוסד או אישיות?

הזיקה הפוליטית של הנשיא טרם היבחרו היא פועל יוצא של תהליך הבחירה כפי שהוא מעוגן בחוק יסוד נשיא המדינה ושל נוהג שהשתרש להציג מועמדים בעלי זהות פוליטית מובהקת. הכנסת והמפלגות מעורבות בתהליך הבחירה של הנשיא, ומעורבות זו מטביעה חותם פוליטי על התהליך ולעתים אף על תפקודו של הנשיא.

נקודות ההשקה בין בחירת הנשיא לפוליטיקה:

• הצעת המועמדים לנשיאות על ידי חברי הכנסת: עשרה חברי כנסת לפחות רשאים להציע מועמד (סעיף 6א לחוק יסוד הנשיא).
• בחירת הנשיא בכנסת בהצבעה חשאית (סעיף 7 לחוק יסוד הנשיא).
• הנוהג שעל פיו יש בדרך כלל שני מתמודדים: אחד מטעם מפלגת השלטון ושני מטעם האופוזיציה.
• הנוהג שלפיו המועמדים הם חברי כנסת, מכהנים או לשעבר: פרט לחיים ויצמן ואפרים קציר, שאר הנשיאים כיהנו בכנסת קודם להיבחרם (ראו הרשימה להלן). גם המועמדים הנוכחיים (שמעון פרס, ראובן ריבלין וקולט אביטל) הם חברי כנסת.

שנה	שמות המועמדים	רקע
1949	פרופ' חיים ויצמן*	אקדמיה ופעילות ציונית
	פרופ' יוסף קלויזנר	אקדמיה והגות רוויזיוניסטית (מועמד מטעם חירות)
1952	יצחק בן-צבי*	ח"כ מטעם מפא"י
	פרץ ברנשטיין	ח"כ מטעם הציונים הכלליים
	מרדכי נורוק	ח"כ מטעם המזרחי
	יצחק גרינבוים	שר הפנים לשעבר מטעם הציונים הכלליים
1963	זלמן שז"ר*	ח"כ ושר מטעם מפא"י (לא היה חבר כנסת בעת היבחרו)
	פרץ ברנשטיין	ח"כ מטעם הציונים הכלליים
1973	פרופ' אפרים קציר	אקדמיה
	פרופ' אפרים אלימלך אורבך	אקדמיה
1978	יצחק נבון	ח"כ מטעם מפלגת העבודה
1983	חיים הרצוג*	ח"כ מטעם מפלגת העבודה
	פרופ' מנחם אלון	שופט בית המשפט העליון. מועמד מטעם הליכוד, הימין והדתיים
1993	עזר ויצמן	ח"כ לשעבר (מפלגת יח"ד–העבודה, פרש מהכנסת ב-1992)
	דב שילנסקי	ח"כ מטעם הליכוד
1998	עזר ויצמן	נשיא מכהן
	שאול עמור	ח"כ מטעם הליכוד
2000	משה קצב	ח"כ מטעם הליכוד
	שמעון פרס	ח"כ מטעם ישראל אחת (מפלגת העבודה)
2007	שמעון פרס	שר מטעם קדימה, לשעבר ראש ממשלה ויושב ראש מפלגת העבודה
	ראובן ריבלין	ח"כ מטעם הליכוד
	קולט אביטל	ח"כ מטעם מפלגת העבודה

* נבחרו לתקופת כהונה נוספת מבלי שהוצב מולם מועמד (יצחק בן-צבי נבחר עוד פעמיים, בשנים 1957, 1962).
המידע מתוך אתר הכנסת: http://www.knesset.gov.il/president/pres_page.htm

אף שתהליך הבחירה הוא פוליטי, משעה שנבחר הנשיא מצופה ממנו למלא את תפקידו באופן ממלכתי בלא זיקה פוליטית. ואכן, רוב הנשיאים נמנעו בדרך כלל מהתערבות בעניינים שנמצאים במחלוקת פוליטית, אם כי לעתים השמיעו קולם בנושאים שעל סדר היום או פעלו באופן מעורר מחלוקת. לדוגמה, הנשיא חיים הרצוג חנן את אנשי השב"כ שהיו מעורבים בפרשת קו 300, ובעקבות כך התעורר ויכוח בשאלת סמכות החנינה של הנשיא. יוצא דופן בהקשר זה היה הנשיא עזר ויצמן, אשר נהג להתבטא באופן תדיר בעניינים פוליטיים, כמו בסוגיית המשא-ומתן עם הפלסטינים ועם הסורים ואף סירב להעניק חנינה לאסירים ביטחוניים פלסטינים במסגרת הסכם הביניים בשנת 1993. מבקריו של ויצמן טענו שהעובדה שהוא נוקט עמדה בשאלות שהחברה בישראל חצויה בהן משנה את אופיו המסורתי של מוסד הנשיאות.

התנהגות הולמת 

כאמור, הדרישה הנוספת מנשיא המדינה, פרט להיותו א-פוליטי, היא להתנהג באופן ההולם את מעמדו ותפקידו. חוק יסוד נשיא המדינה קובע כי לנשיא יש חסינות מפני דין פלילי כל עוד הוא מכהן בתפקידו (חסינות שאינה חלה על תביעות אזרחיות). חוק זה שוֹנה מחוק יסוד הממשלה, שבו מפורטים הצעדים שיש לנקוט במקרה שראש הממשלה או שר נחשד בפלילים. כלומר, המחוקק לא העלה בדעתו אפשרות של חשד לפלילים של הנשיא, אם כי החוק מפרט אפשרות של גביית עדות מהנשיא. העובדה שהמחוקק העניק לנשיא חסינות מפני דין פלילי מלמדת על הדימוי הציבורי של הנשיא כדמות שמהווה דוגמה ושפועלת ללא רבב.

למרות היעדר התייחסות למקרה של חשד לפלילים, חוק יסוד נשיא המדינה קובע ש'הכנסת רשאית, בהחלטה, להעביר את נשיא המדינה מכהונתו, אם קבעה כי אין הוא ראוי לכהונתו מחמת התנהגות שאינה הולמת את מעמדו כנשיא המדינה' (סעיף 20א). החוק אינו מפרט מהי התנהגות שאינה הולמת, והדבר נתון לשיקול דעתה של הכנסת. עד היום לא השתמשה הכנסת בסמכותה זו. במהלך הפרשייה האחרונה שהנשיא קצב מעורב בה, יזמו חברי הכנסת הליך הדחה על בסיס עילה של התנהגות שאינה הולמת. (על תהליך ההדחה של הנשיא ראו המאמר כיצד מעבירים נשיא מכהונתו?) 37 חברי כנסת הגישו קובלנה ובה הם דרשו שוועדת הכנסת תציע לכנסת להעביר את נשיא המדינה מכהונתו (לפי החוק דרושה קובלנה שחתומים עליה לפחות עשרים חברי כנסת). כדי שתעלה בכנסת הצעה להעביר את הנשיא מתפקידו יש צורך בהסכמה של 75% מחברי ועדת הכנסת. הצעת ההדחה שהגישו חברי הכנסת לא זכתה לתמיכה הדרושה ולכן לא נמשך הליך ההדחה (ראו דיון בוועדת הכנסת http://www.knesset.gov.il/protocols/data/rtf/knesset/2007-03-07.rtf). קודם לכן אישרה הוועדה את בקשת הנבצרות הזמנית של הנשיא, והוא פסק מלמלא בפועל את תפקידו עד לסיום כהונתו.

חשד לפלילים היה גם מנת חלקו של הנשיא עזר ויצמן, שכיהן בשנים 1993–2000. בסוף שנת 1999 התפרסם מידע שלפיו מאז אמצע שנות השמונים ועד למינויו לנשיא ב-1993, קיבל ויצמן סכומי כסף גדולים מהמיליונר אדוארד סרוסי. פרשה זו העיבה על כהונת הנשיא ובסופו של דבר הביאה להתפטרותו, אף שלא הוגש נגדו כתב אישום.

כל הידרדרות במעמדו של מוסד הנשיאות מעוררת ויכוח בנוגע לנחיצותו. (ראו המאמר כיצד לבחור נשיא?) אף ששני הנשיאים האחרונים סיימו את כהונתם כשעננה של חשד למעשים פליליים מרחפת מעליהם, אין פירושו של דבר שיש לבטל את מוסד הנשיאות. מוסד הנשיאות הוא מוקד הזדהות של כלל אזרחי המדינה, ופונקצייה זו אינה מתקיימת באמצעות מוסדות פוליטיים אחרים. חשיבותו של מוסד נשיא המדינה מתחדדת עוד יותר בעתות של משברים וקונפליקטים.

יש הסבורים שכדי להעלות את קרנו של מוסד הנשיאות יש לשנות את הליך הבחירה כדי שישקף הסכמה רחבה. דרך אחת להשיג הסכמה רחבה היא דרישה לרוב מיוחד בכנסת, על מנת להבטיח בחירה של מועמדים שהתמיכה בהם חוצה מפלגות ומחנות פוליטיים. במצב הקיים הנשיא נבחר על ידי רוב של חברי הכנסת (בסיבוב ראשון ושני דרושים 61 קולות, ובסיבוב שלישי ואילך די ברוב רגיל). הגדלת הרוב הדרוש ל-75 חברי כנסת, למשל, עשויה להכריח את חברי הכנסת להציע מועמד משכמו ומעלה שאין לו זיקה למפלגה כזו או אחרת. אפשרות אחרת היא שהנשיא ייבחר בבחירה ישירה על ידי הציבור, וכך יובטח שהמועמד הזוכה מקובל על רוב הציבור.

אולם שינוי דרך הבחירה אינו ערובה לאיכות המועמדים. מעמדו הציבורי של מוסד הנשיאות תלוי במידה רבה באדם שמכהן בתפקיד. החוק אינו יכול ואינו צריך לפרט כיצד על נשיא להתנהג, באילו עניינים עליו להתבטא ומתי עליו להימנע מלהתערב. שיקול הדעת כיצד לנהוג נתון לאדם המכהן בתפקיד. לכן, במטרה לשמר את יוקרתו של מוסד הנשיאות, יש להבטיח בחירה של מועמד שיוכל למלא את התפקיד באופן ממלכתי, בלא משוא פנים ובדרך מכובדת.

מקורות

אריאן, אשר, ניר אטמור ויעל הדר, 2007. מדד הדמוקרטיה הישראלית, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.

לנדוי, משה, תשנ"ד. חוק יסוד: נשיא המדינה, המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי ומיכאל סאקר, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים. ‬

רובינשטיין, אמנון, וברק מדינה, 1996. המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, ירושלים: שוקן (5).

חוק יסוד: נשיא המדינה, http://www.knesset.gov.il/laws/special/heb/yesod12.ht