כיצד מעבירים נשיא מכהונתו?

14 באוקטובר 2007 | מאת: ד"ר דנה בלאנדר

רקע

בשבועות האחרונים מתנהלת חקירה נגד נשיא המדינה בגין חשדות לביצוע עברות, על פי החוק למניעת הטרדה מינית התשנ"ח-1998, ובגין חשד לביצוע עברות מין בכפייה, על פי סימן ה' לפרק י' לחוק העונשין התשל"ז-1977. התנהלות חקירה פלילית נגד הנשיא בזמן שהוא מכהן בתפקידו מעלה לדיון שתי סוגיות מרכזיות: האחת, חסינות הנשיא: האם לנשיא יש חסינות בפני חקירה פלילית והעמדה לדין פלילי; השנייה, הדחת הנשיא: בגין אילו עילות אפשר להעביר את הנשיא מכהונתו, ומהו ההליך הדרוש לשם כך.
מאמר זה יבהיר את המצב הקיים בישראל ויציג השוואה למקובל במדינות אחרות שמכהן בהן ראש מדינה סמלי (גרמניה, אירלנד ואיטליה).

חסינות הנשיא

בבואנו לדון בחסינות הנשיא חשוב לבדוק אם המעשים שבגינם הוא נחקר נעשו במסגרת תפקידו אם לאו. חוק יסוד: נשיא המדינה מבחין בין שני סוגים של חסינות – חסינות במילוי תפקידו וחסינות בפני דין פלילי. 'חסינות במילוי תפקידו' משמעה שהנשיא 'אינו חייב לתת את הדין לפני כל בית משפט או בית דין בשל דבר הקשור בתפקידו או בסמכויותיו, והוא חסין בפני כל פעולה משפטית בשל דבר כזה'. מלבד זאת נשיא המדינה אינו חייב לומר בעדות דבר שנודע לו בעת מילוי תפקידו. חסינות זו עומדת לנשיא גם לאחר שחדל להיות נשיא המדינה (סעיף 13).

חסינות נוספת המוענקת לנשיא, והיא החשובה לענייננו, היא חסינות בפני דין פלילי. כל עוד הוא מכהן כנשיא המדינה, לא יובא הנשיא לדין פלילי. חסינות זו מוענקת רק לתקופת הכהונה ואינה חלה על תובענות אזרחיות (סעיף 14). זאת ועוד: אם נדרש נשיא המדינה למסור עדות, היא תיגבה במקום ובמועד שיקבע הנשיא (סעיף 15). עם זאת אין החוק קובע שלא תיפתח חקירה פלילית נגד הנשיא כל עוד הוא ממלא את תפקידו. עד היום לא ראה המחוקק בקיומה של חקירה פלילית נגד הנשיא פגיעה בחסינותו, אולם במקרה שיימצא שיש מסד ראיות להגשת כתב אישום ולהעמדתו לדין, לא יוכל הנשיא לעמוד לדין כל עוד הוא ממלא את תפקידו.

החקירה הנוכחית (2006) אינה הפעם הראשונה שנשיא המדינה נחקר בחשד לפלילים. בשנת 2000 נחקר נשיא המדינה עזר ויצמן בחשד לקבלת כספים מאיש העסקים אדוארד סרוסי. לאחר שהוחלט על פתיחת חקירה פלילית נגדו אמר הנשיא ויצמן: 'אני מקבל בהבנה את ההחלטה על החקירה. אינני מבקש לעצמי זכות כלשהי ואחקר ככל אזרח. כי אין אדם מעל החוק'. מפאת חוסר ראיות הוחלט בסופו של דבר שלא להגיש נגד הנשיא ויצמן כתב אישום בגין עברות פליליות, אך חוות הדעת של הפרקליטות מתחה ביקורת ציבורית ונורמטיבית נוקבת על מעשיו. חודשים מספר לאחר מכן פרש ויצמן מתפקידו.

חסינות הנשיא: מבט השוואתי

גרמניה
בחוקה הגרמנית נקבע כי חסינות הנשיא זהה לזו של חברי הפרלמנט (סעיף 60 מחיל את סעיף 46, IV-II על הנשיא): הנשיא לא יידרש לתת דין וחשבון, לא יושם במאסר בעודו מכהן ולא יוגבלו חירויותיו הבסיסיות, אלא אם ניתן לכך אישור בית הנבחרים (הבונדסטג). אישור בית הנבחרים אינו נדרש אם הנשיא נתפס בשעת מעשה או ביום שלאחריו. בית הנבחרים רשאי להשעות כל הליך פלילי ולהגביל את זכויות הנשיא ואת חירותו האישית. דהיינו, על פי החוקה הגרמנית, בית הנבחרים הוא הרשות העליונה בכל הקשור לפתיחה או לעיכוב של הליכים פליליים נגד הנשיא.

אירלנד
החוקה האירית, בדומה לחוק היסוד הישראלי, מעניקה לנשיא חסינות במילוי תפקידו. סעיף 13 לחוקה קובע כי הנשיא לא יהיה אחראי לפני בתי הפרלמנט או בית המשפט בכל הקשור למילוי תפקידו ולהפעלת סמכויותיו או בשל מעשה שעשה או התכוון לעשות בתוקף מילוי תפקידו והפעלת סמכויותיו. עם זאת החוקה קובעת כי במקרה של התנהגות שאינה הולמת, יעמוד הנשיא לביקורת בתי הפרלמנט, בית משפט, טריבונל או כל גוף שימנו בתי הפרלמנט לחקירת ההתנהגות הלא הולמת.

איטליה
הנשיא מקבל חסינות במילוי תפקידו, פרט למקרים של בגידה או של ניסיונות לחתור תחת החוקה (סעיף 90).

לסיכום, בכל המדינות הנסקרות כאן נהוג להעניק לנשיא חסינות בכל הקשור למילוי תפקידו ולהפעלת סמכויותיו כנשיא. לכל מדינה חוקים אחרים בעניין פתיחת הליכים פליליים נגד הנשיא והעמדתו לדין פלילי: בגרמניה נדרש אישור של בית הנבחרים כדי לפתוח בהליכים כנגד הנשיא; החוק האירי מאפשר לפרלמנט לפתוח בהליכי הדחה נגד הנשיא במקרה של 'התנהגות לא הולמת'; החוקה האיטלקית קובעת רק שני מקרים שיכולים לשמש עילה להסרת חסינותו של הנשיא ולהדחתו – בגידה ופגיעה בחוקה. בישראל החוק קובע כי הנשיא לא יעמוד לדין פלילי כל עוד הוא מכהן, אך אפשר לנהל נגדו חקירה פלילית.

זהו המצב מבחינה משפטית, אולם מעמדו הציבורי של הנשיא בישראל חורג מהקביעה החוקית. הנשיא ממלא תפקיד סמלי, ייצוגי ואף חיוני בכל הקשור לחנינות, האמנת שגרירים, השבעת שופטים וחתימה על חוקים, ובמישור הציבורי נשאלת השאלה אם ראוי שהוא ימשיך למלא את תפקידיו בזמן שמתנהלת נגדו חקירה פלילית.

את ההכרעה בעניין זה לא צריכים לקבוע בית המשפט או פרשנותו לחוק של היועץ המשפטי. מה שנדרש במקרה זה הוא שיקול דעת של הרשות המחוקקת, שמייצגת את הציבור, דיון ציבורי פתוח בתקשורת ושיקול דעת אישי של הנשיא. כאשר החוק אינו אומר את דברו מפורשות, ראוי שהציבור, הנבחרים והנשיא יבחנו את המצב ויקבלו החלטה לא באשר לְמה שחוקי או אינו חוקי, אלא באשר לְמה שראוי או אינו ראוי מבחינה ציבורית.

העברת הנשיא מתפקידו – מהן העילות ומהו ההליך החוקי?

בישראל הנשיא יכול לסיים את כהונתו במקרה שהוא מחליט להתפטר (סעיף 19) או כאשר הכנסת מעבירה אותו מכהונתו (סעיפים 20, 21). ייתכנו שתי עילות להעברת הנשיא מתפקידו: התנהגות שאינה הולמת את מעמדו ובריאות.

כדי להעביר את הנשיא מתפקידו מחמת 'התנהגות שאינה הולמת את מעמדו כנשיא המדינה' דרוש הליך שמעורבים בו חברי הכנסת, ועדת הכנסת ומליאת הכנסת. לפחות עשרים חברי כנסת רשאים להגיש לוועדת הכנסת קובלנה בגין התנהגות שאינה הולמת. על בסיס זה יכולה ועדת הכנסת להציע לכנסת להעביר את הנשיא מתפקידו, ולשם כך דרוש רוב של שלושה רבעים מחברי הוועדה. אישור הכנסת על העברת הנשיא מכהונתו צריך להתקבל בישיבה מיוחדת של הכנסת, לא יאוחר מעשרים יום לאחר החלטת ועדת הכנסת. לאישור הדחת הנשיא דרושה הסכמה של שלושה רבעים מחברי הכנסת. החלטת הכנסת אפשרית רק לאחר שניתנה לנשיא הזדמנות להגיב לקובלנה נגדו לפני ועדת הכנסת והכנסת. הנשיא רשאי להגיב גם באמצעות בא כוח (סעיף 20).
במקרה של מצב בריאותי יכולה ועדת הכנסת, ברוב של שני שלישים מחבריה, להציע לכנסת להעביר את הנשיא מכהונתו על בסיס חוות דעת רפואית. לאחר מכן נדרש אישור של רוב חברי הכנסת להליך.

נבצרות זמנית
החוק מציג גם אפשרות שנשיא המדינה יפסיק למלא את תפקידו באופן עראי ולא ישתמש בסמכויותיו (סעיף 22). בכל פעם שהנשיא יוצא את גבולות המדינה, יושב ראש הכנסת ממלא את מקומו. פרט לכך יש בחוק אפשרות להכריז על 'נבצרות זמנית'. ייתכנו שני מקרים של הכרזה על נבצרות זמנית: מתוקף הודעה של הנשיא שאושרה ברוב בוועדת הכנסת, או שוועדת הכנסת עצמה מכריזה על נבצרות זמנית של הנשיא מטעמי בריאות. במקרה זה נדרש רוב של שני שלישים של חבריה.

במקרה הראשון – כאשר יזמת הנבצרות היא של הנשיא – עליו לבקש מוועדת הכנסת לאשר את הודעת הנבצרות שלו, ולשם כך דרוש רוב של חברי הוועדה. תקופת הנבצרות מוגדרת על ידי הנשיא או ועדת הכנסת, על פי המוקדם יותר, כלומר התקופה הקצרה יותר שמוכרז עליה. בעבר העילה היחידה שבגינה היה הנשיא יכול להודיע על נבצרות זמנית הייתה בריאות, אך החוק תוקן בשנת 2001 (תיקון מס' 7 לסעיף 22), והושמטו ממנו המילים 'מטעמי בריאות'. כך שכיום אין מוגדרת עילה ספציפית להודעת הנבצרות. התיקון מאפשר לנשיא המדינה להודיע על נבצרות זמנית מכל סיבה שהיא, בכלל זה המקרה הנוכחי של חקירה פלילית המתנהלת נגדו. הנשיא קצב השתמש באפשרות זו כאשר פנה לוועדת הכנסת בבקשה לאשר לו נבצרות זמנית לשעות מספר, כשרצה להימנע מהשתתפות בטקס ההשבעה של נשיאת בית המשפט העליון. ועדת הכנסת אישרה את בקשתו ברוב קולות (ראו הקישור לפרוטוקול דיון ועדת הכנסת בסוף המאמר).
במקרה השני – שבו ועדת הכנסת יוזמת הכרזה על נבצרות זמנית של הנשיא ברוב של שני שלישים מחבריה – תיתכן רק עילה אחת לכך: מצב רפואי. לשון אחר, ועדת הכנסת אינה יכולה להודיע על נבצרות זמנית של הנשיא מטעמים הנוגעים למשל לחקירה הפלילית המתנהלת נגדו עתה.

על נבצרות זמנית אפשר להכריז לתקופה של שלושה חודשים, וּועדת הכנסת יכולה להאריכה בשלושה חודשים נוספים. הארכה נוספת של התקופה (מעבר לשישה חודשים) טעונה אישור של רוב חברי הכנסת. החוק אינו קובע מהו גבול ההארכה שהכנסת רשאית לאשר.

העברת הנשיא מכהונתו: מבט משווה

גרמניה
העילה להדחת הנשיא על פי החוקה (סעיף 61) היא עברה על החוקה או על החוקים הפדרליים. בתי הפרלמנט או בית המשפט לחוקה יכולים להדיח את הנשיא. בית הנבחרים (הבונדסטג) או הסנאט (הבונדסרט) יכולים להדיח את הנשיא ברוב של שני שלישים מחברי הבית, לאחר שהוגשה בקשה להדיחו בידי לפחות רבע מחברי הבית. אם בית המשפט החוקתי מוצא את הנשיא אשם בהפרה מכוונת של החוקה או בהפרת חוקים פדרליים, הוא רשאי להכריז שהנשיא ויתר בכך על תפקידו, ואף להוציא צו זמני המונע ממנו למלא את תפקידו.

אירלנד
העילה להדחת הנשיא היא התנהגות שאינה הולמת. כל אחד משני בתי הפרלמנט יכול לפתוח בהליך להדחת הנשיא, אך לשם הדחתו דרושה מעורבות של שני הבתים (סעיף 12 לחוקה). כדי להניע את תהליך ההדחה צריכים לפחות שלושים מחבריו של אחד הבתים להגיש הצעת החלטה. אישור ההצעה דורש רוב של שני שלישים מחברי הבית לפחות. בד בבד עם אישור הצעת ההחלטה באחד הבתים צריך הבית השני (הבית שלא אליו הוגשה הצעת ההחלטה) לפתוח בחקירת התלונה או לוודא שהיא תתקיים. הנשיא זכאי להופיע בחקירה ולהיות מיוצג בידי בא כוח. לאחר החקירה צריך גם הבית השני לאשר ברוב של לפחות שני שלישים את הצעת ההדחה בגין התנהגות שאינה הולמת, ורק אז הנשיא מודח בפועל.

איטליה
החוקה האיטלקית קובעת עילות מצומצמות יחסית להעברת הנשיא מתפקידו: בגידה במדינה או חתירה תחת החוקה. הדחת הנשיא נעשית בישיבה משותפת של שני הבתים, ודרוש בה רוב של חברי הפרלמנט (סעיף 90).

המשותף להליכים השונים להדחת ראש מדינה סמלי הוא מורכבותו של הליך ההדחה, השלבים הרבים שהוא כולל והעובדה שהוא מחייב רוב מיוחד של חברי פרלמנט. תנאים אלה דרושים כדי למנוע פגיעה בראש המדינה ובמעמדו הסמלי בגין עילות סתמיות או בשל שיקולים פוליטיים. הדרישה לרוב מיוחד מבטיחה שהנשיא יועבר מכהונתו רק כאשר ברור שהתנהגותו אינה הולמת את מעמדו.
עד היום לא הועבר נשיא מכהונתו בישראל על פי החלטה של הכנסת. לנוכח מעמדו הייצוגי והקונסנזוס שהוא נהנה ממנו, ספק אם נשיא יעמיד את עצמו בהליך מעורר מחלוקת שכזה.