הנשיאות: מוסד מיותר או סמל חיוני?
המצדדים בביטולו טוענים שניתן להעביר את סמכויותיו לגופים אחרים ולחסוך את ההוצאה הציבורית הלא מוצדקת. התומכים מדגישים את תפקידו הסמלי והמאחד. כיצד יש להכריע?
בהתקרב מועד הבחירות לנשיאות המדינה שוב נשמעים קולות הקוראים לביטול מוסד הנשיאות.הכתוב מבוסס על הפרק "נשיא המדינה: האם מוסד הנשיאות ממלא את ייעודו?", בתוך י' גל-נור וד' בלאנדר, המערכת הפוליטית בישראל, עם עובד, 2013, עמ' 131–153המצדדים בביטולו סבורים שניתן להעביר את סמכויותיו לגופים אחרים ולחסוך את ההוצאה הציבורית הלא מוצדקת. התומכים בהישארות מוסד הנשיאות מדגישים את תפקידו הסמלי והמאחד. כדי להכריע אם מדובר במוסד המצדיק את קיומו יש לבחון את האופן שבו התגבש מעמדו של מוסד הנשיאות ברבות השנים, את תפקידיו הפורמליים והסמליים של הנשיא ואת מעמדו בזירה הפוליטית והציבורית.
התחקות על התהוות מוסד הנשיאות בימיה הראשונים של המדינה טומנת בחובה רמז לעמימות תפקידו הסמלי של הנשיא וכן לזיהוי שנרקם בין האישיות הממלאת את התפקיד לבין מוסד הנשיאות. יש לזכור כי הנשיא הראשון חיים ויצמן מונה לנשיא עוד בטרם עוגן מוסד הנשיאות בחוק. בחירתו לנשיא הייתה, לדברי בן-גוריון, "צדק היסטורי, יותר משיש בה שינוי קונסטיטוציוני או קביעה פוליטית", ואולם מהות התפקיד לא הייתה ברורה לנשיא הנבחר עצמו. כך כתב ויצמן, במכתב שלא נשלח, לבן-גוריון:
ראשית הרשני להזכירך שלא ביקשתי לכהן בתפקיד שבו אני מכהן עתה. תפקיד זה הוצע לי על ידך ועל-ידי חברי ממשלתך[...] לא נעניתי לו בהתלהבות מיוחדת. לא שאינני מעריך את הכבוד הרב שמשרה זו מקנה למחזיק בה, אולם לא הובהרו לי הזכויות והחובות המוטלות על הנשיא [...] כך, למשל, נאמר לי כי הנשיא מהווה סמל. עד עכשיו לא עלה בידי להבין פירושה של אמירה מעורפלת זו ומיהו שהחליט על המשמעות הסימבולית של נשיא המדינה.
בריאיון לעיתון "ניו יורק פוסט" (New York Post, 6.9.1951) בהמשך כהונתו אמר הנשיא ויצמן שהמקום היחיד שאליו מרשה לו הממשלה לתחוב את חוטמו הוא הממחטה. במכתב התפטרותו, שממנה חזר בו, ב-30 ביולי 1948 כתב:
החלטתי לנתק את קשרי עם הכהונה שנכפתה עלי, אינני מוכן לחפות בשמי על כל המתרחש כעת בארץ-ישראל ולהשלים עם כל דבר שעושה הממשלה בלא שאוכל להשפיע על הדבר או למנוע אותו [...] אינני רוצה, באמת ובתמים, ליצור שום תקלה או קושי למדינה החדשה, השקועה ממילא בבעיות חמורות וקשות לרוב, אך אינני יכול להשלים עם כך שאהיה רק שותף סביל במפעל, המתנהל על-פי קווים שאינני יכול לסמוך ידי עליהם.
העמימות בתפקידו הסמלי של הנשיא והיעדר הגדרת מעמדו בזירה הפוליטית ממשיכים אפוא ללוות את מוסד הנשיאות מימי הנשיא הראשון ויצמן ועד היום. עם זאת, במהלך השנים הוגדרו בחוק תפקידיו הרשמיים של הנשיא.
חוק יסוד: נשיא המדינה קובע כי הנשיא עומד בראש המדינה. הנשיא נבחר לתקופת כהונה אחת בלבד בת שבע שנים על ידי רוב מוחלט (61) של חברי הכנסת בבחירות חשאיות שנערכות בישיבה מיוחדת (לדרכי בחירת הנשיא ראו קניג, 2007). לנשיא חסינות במילוי תפקידו לכל החיים וחסינות מפני דין פלילי בתקופת כהונתו. הנשיא יכול לסיים את תפקידו על ידי התפטרות, או אחרי שהכנסת החליטה להעבירו מתפקידו בגלל התנהגות שאינה הולמת את מעמדו או בגלל מצב בריאותו (להרחבה בעניין העברת נשיא מכהונתו ראו בלאנדר, 2007א).
לנשיא מגוון תפקידים שרובם סמליים, אך חלקם בעלי זיקה ביצועית:
- נדרשת חתימה של הנשיא על כל חוק פרט לחוקים הנוגעים לסמכויותיו שלו. חתימתו מופיעה לצד חתימת קיום של ראש הממשלה או שר, פרט למסמכים בדבר כינון הממשלה ופיזור הכנסת. נשיא המדינה גם חותם על אמנות בינלאומיות שאישרה הכנסת.
- בעניין הרשות המבצעת, חוק יסוד: הממשלה מגדיר בפירוט את ההליך הפורמלי של הטלת התפקיד להרכבת הממשלה על ידי הנשיא על אחד מחברי הכנסת לאחר הבחירות או במקרה של התפטרות ראש הממשלה. לעומת זאת שמור לנשיא שיקול דעת כאשר ראש הממשלה מבקש לפזר את הכנסת.
- לצורך מילוי תפקידו מקבל הנשיא דיווח מן הממשלה על ישיבותיה הן בכתב (תמצית החלטות הממשלה) והן בעל פה (פגישות עם ראש הממשלה או עדכונים באמצעות מזכיר הממשלה). הנשיא רשאי לבקש מידע בנושא מסוים, לרבות מידע חסוי.
- בתוקף תפקידו כראש המדינה מקבל הנשיא את כתבי האמנתם של נציגים דיפלומטיים בישראל ומאשר את האמנתם של נציגי ישראל בחו"ל.
- בעניין הרשות השופטת, הנשיא חותם על כתב המינוי לשופטים, לדיינים ולקאדים. בידיו הסמכות הייחודית לחון עבריינים ולהקל עליהם את עונשם.סמכות החנינה של הנשיא עוררה לא פעם מחלוקת. המחלוקת החמורה ביותר התעוררה סביב "פרשת קו 300" שבה חנן הנשיא דאז הרצוג את המעורבים בפרשה עוד בטרם הורשעו בדין.
מעבר לתפקידים הללו המפורטים בחוק נקבע כי "בראש המדינה עומד נשיא", אך מהי משמעותו של מעמד זה? האם הנשיא הוא אכן סמל בלבד או שמא שחקן נוסף בזירה הפוליטית?
אף שהחוק אינו קובע זאת במפורש, תפקידו של הנשיא, כמו זה של ראשי מדינה טקסיים אחרים בדמוקרטיות פרלמנטריות, הוא סמלי בעיקרו. כפי שניסח זאת הנשיא פרס בנאום השבעתו בכנסת:
נשיא אינו מושל, אינו שופט, אינו מחוקק, אבל מותר לו לחלום, להציב ערכים, לנהוג ביושר ובחמלה, בעוז ובחסד. אין איסור על הנשיא לעשות מעשים טובים. הוא רשאי, ואף חייב, לשרת את בני עמו, לטפח אהבה לעם, למדינה, לבריות. לקרֵב רחוקים, לצְפות למרחק, לסייע לחלשים, לנחם אבלים, לקרב לבבות, להרבות שוויון, לגשר על פערים, לתמוך ביצירה רוחנית ומדעית".
החוק אמנם אינו מפרט מה פירוש האמירה כי "בראש המדינה עומד נשיא", אך מוסכם כי הנשיא הוא רשות העומדת מעל למחלוקות הפוליטיות, המפלגתיות והחלוקות הפנימיות בחברה. בזכות מעמדו הרם והעצמאי יכול הנשיא לייצג ערכים משותפים ועמדות שאינן שנויות במחלוקת. מעמדו זה מקנה למוסד הנשיאות חשיבות רבה, בעיקר בעתות משבר.
עם זאת אין להתעלם מהזיקה הפוליטית הבלתי נמנעת של מוסד הנשיאות. אחד הגורמים לכך הוא העובדה שרוב הנשיאים שנבחרו עד היום היו אישים מזוהים פוליטית (קניג, 2014). גורם נוסף הוא העובדה שהכנסת היא זו הבוחרת בנשיא, ואכן בדרך כלל באים המועמדים לנשיאות מקרב שורות המפלגה השלטת או מקרב מפלגת האופוזיציה העיקרית. למרות זאת נהוג שמשעה שנבחר הנשיא הוא חובש אצטלה ממלכתית ונמנע מהתערבות בנושאים הנתונים במחלוקת פוליטית.
עם זאת, בהיסטוריה הפוליטית של ישראל זכורים כמה מקרים שבהם נקטו נשיאים עמדה בנושאים שנויים במחלוקת. לאחר מלחמת יום הכיפורים עורר הנשיא אפרים קציר סערה ציבורית באמרו "כולנו אשמים". הנשיא יצחק נבון איים להתפטר אם לא תוקם ועדת חקירה ממלכתית לחקר הטבח במחנות הפליטים סברה ושתילה בלבנון. הנשיא חיים הרצוג כינה את העיתונות "תקשורת עוינת", הצטרף לתביעה לשינוי שיטת המשטר ומתח ביקורת על החלטת בג"ץ לאשר את רשימת כהנא לכנסת ב 1984. תקופת כהונתו של הנשיא עזר ויצמן הייתה רצופת התבטאויות שגררו ביקורת רבה: קריאה ל"פסק זמן" במגעים עם הפלסטינים לאחר אירועי הטרור ב-1995; הזמנת יו"ר הרשות הפלסטינית יאסר ערפאת לבקר בביתו בקיסריה לאחר בחירתו של נתניהו לראשות הממשלה ב-1996; המלצה לממשלה לנהל משא ומתן עם הסורים לאחר הקמת ממשלת ברק ב-1999; תמיכה בהקמת ממשלת אחדות לאומית; התבטאויות פוגעות כלפי נשים. גם הנשיא קצב, נוסף על הכתם הפלילי שדבק בו עם סיום כהונתו, נקט במהלך כהונתו יוזמות שנויות במחלוקת: קיצור מאסרה של מרגלית הר-שפי, בניגוד לעמדת ועדת השחרורים של שירות בתי הסוהר; הצהרה בזכות הפסקת פעולות האיבה ותמיכה ב"הודנה"; הבעת נכונות לבקר בפרלמנט הפלסטיני ברמאללה. הנשיא התשיעי, שמעון פרס, על אף היותו אישיות מזוהה פוליטית נמנע בדרך כלל במהלך כהונתו מנקיטת עמדה ברורה בסוגיות שנויות במחלוקת, אם כי התבטאויותיו בנושאים לאומיים כמו המחאה החברתית, תקיפת מתקני הגרעין באיראן והמשא ומתן עם הפלסטינים עוררו לא פעם ביקורת בטענה שמדובר בהתערבות לא הולמת במחלוקות פוליטיות (ראו בלאנדר, 2012; 2013).
במהלך השנים נעשו יוזמות חקיקה, שלא הבשילו, להגביל את התערבותו של הנשיא בנושאים ציבוריים שאין עליהם הסכמה לאומית. לטענת יוזמי הצעות החוק נקיטת עמדה בסוגיות מדיניות מונעת מהנשיא מלמלא את תפקידו המסורתי כסמל מאחד. אולם ברור לכול כי חקיקה אינה המענה על קושי זה.
על אף תפקידו המאחד והסמלי אין לצפות מנשיא המדינה שיגזור על עצמו שתיקה בנושאים הרי גורל מהבחינה הלאומית. עם זאת, על הנשיא להתחשב בכך שנקיטת עמדה בסוגיה שנויה במחלוקת עלולה לערער את מידת האמון שהציבור רוחש לו כנשיא. מצב זה עלול לפגוע ביוקרתו של מוסד הנשיאות כמוסד הפוליטי היחיד המהווה מוקד הזדהות של כלל אזרחי המדינה. כיוון שמוסד הנשיאות מעוצב בעיקר על ידי האישיות הממלאת את התפקיד, אין טעם בניסיון לחוקק את גבולות התבטאויותיו של הנשיא, אלא לסמוך על כך שמי שנבחר לתפקיד נשיא המדינה ינהג בשיקול דעת ובאופן ממלכתי כדי לשמר את יוקרתו של המוסד.
להבדיל ממוסדות שלטון אחרים, מוסד הנשיאות נדרש להצדיק את עצם קיומו, ויש אפילו המערערים על נחיצותו. הקוראים לביטולו טוענים שזהו מוסד לא מעשי, מחוסר סמכויות ובזבזני. לטענתם, סמכויות הנשיא, הן אחיזת עין משום שהוא אינו עצמאי בשיקול דעתו אלא פועל לפי המלצות של אחרים: חותם על האמנת שגרירים לפי המלצת שר החוץ, ממנה שופטים בהתאם להמלצת הוועדה למינוי שופטים, חונן על פי המלצת שר המשפטים וחותם על חוקים שנחתמו כבר בידי השר הנוגע בעניין. לדעתם עלותו הכספית של המוסד אינה מצדיקה את התועלת הסמלית, ואם יש צורך בתפקידים סמליים כאלה – יושב ראש הכנסת, ראש הממשלה או שר משריה יכולים למלאם ולחסוך את ההוצאות לקופת המדינה. עוד טוענים המתנגדים כי הנשיא, בהיותו איש פוליטי בדרך כלל, הנבחר על פי יחסי הכוחות בכנסת, אינו יכול למלא את התפקיד הסמלי המאחד המיוחס לו.
מנגד, אין להתעלם מהעובדה כי בהשוואה לכל מוסדות השלטון האחרים זוכה הנשיא למידת האמון הגבוהה ביותר מהציבור, למעט שנים בודדות שבהן ירד האמון במוסד הנשיאות לשפל המדרגה, בשל מעורבות בפלילים של ממלא התפקיד (הלר, 2014). ככל הנראה, דימויו של הנשיא כמגשר על פערים וכניצב מעבר למחלוקות הפוליטיות מחזק את אמון הציבור בו. נראה אפוא ששמורה חשיבות רבה למוסד הזה שמייצג את המדינה ומאפשר לאזרחים להזדהות עמה יותר מכל הרשויות הפוליטיות האחרות. בישראל, בגלל הפיצול החברתי המתבטא גם בהרכב הכנסת, יש לכך משנה חשיבות. למוסד הנשיאות תפקיד מגשֵר, ולכן יש להרחיב ולהעמיק את סמכויותיו הטקסיות והסמליות של הנשיא. עם זאת, יש להישמר מפני מתן סמכויות ביצוע בידי הנשיא, פרט למעטות שכבר בידיו. סמכויות נוספות עלולות לפגוע בתפקידו המאחד של הנשיא ואף לחתור תחת מהות מוסד הנשיאות.
בגלל אופיו הסמלי, מוסד הנשיאות מעוצב במידה רבה על ידי המכהן בתפקיד, אולי יותר מאשר על ידי האישים העומדים בראש המוסדות אחרים (בלאנדר, 2007). ליציבותו של מוסד הנשיאות חשיבות רבה עוד יותר, לנוכח התנודות העזות במערכת הפוליטית מאז שנות השמונים ומאז השינויים בשיטת המשטר עם הנהגתה ועם ביטולה של הבחירה הישירה של ראש הממשלה. טלטלות אלה שינו את מפת המפלגות, את מעמד הכנסת ואת כושר ההיגוי של הממשלה, ואף נתנו את אותותיהן בבית המשפט העליון. מעמדו של מוסד הנשיאות נפגע יחסית פחות, וייתכן שההסבר לכך הוא נחיצותו בעִתות מצוקה פוליטית. מוסד הנשיאות הוא בעל חשיבות רבה גם בגלל המִרקם העדין של החברה בישראל. סוד כוחו ביכולתו להיות ה"ישראלי" ביותר עבור כל הקבוצות החברתיות: מרוחק משאר הרשויות, אך בה בשעה בעל זיקה לפעולתן. הנשיא אינו צד במחלוקות, אך אינו מנותק מהמתרחש ובכוחו להביע עמדתו באופן ההולם את מעמדו.
כדי שנשיא המדינה יוכל למלא את תפקידו הסמלי על הצד הטוב ביותר, חשוב לנתקו ככל האפשר מחילוקי הדעות בחברה ובפוליטיקה. לפיכך לא רצוי שיתמנה נשיא היישר מייצוג מפלגתי בכנסת או שישוב לזירה הפוליטית מיד בתום כהונתו. כדי לסייע בעניין זה מומלץ לקבוע בחוק תקופת צינון לפני בחירת הנשיא, כך שחבר כנסת מכהן לא יוכל להיות מועמד לתפקיד. תקופת צינון ארוכה יותר לגבי תפקידים פוליטיים נחוצה לנשיא לאחר תום כהונתו. כך יגבר הסיכוי להרחבת מגוון המועמדים, הן מבחינת רקעם האישי והן מבחינת ניסיון החיים שהם מביאים לתפקיד.
בלאנדר, דנה, 2013. על דעת הנשיא 2, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
–––, 2012 על דעת הנשיא, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
–––, 2007. הנשיא – מוסד או אישיות, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
–––, 2007א כיצד מעבירים נשיא מכהונתו? אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
הלר, אלה, 2014 לקראת בחירת נשיא המדינה, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
קניג, עופר, 2014. המירוץ לנשיאות יוצא לדרך, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
–––, 2007. כיצד לבחור נשיא? אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה