בחינת ההשוואה הבין-לאומית של בן גביר מלמדת שיש להבטיח את עצמאות המשטרה
באנגליה ובוויילס העצמאות האופרטיבית של המשטרה היא עקרון יסוד, בניו זילנד השר מנוע מלעסוק בחקירות, בתביעות ואף בפריסת שוטרים. בישראל יש צורך בתיקון פקודת המשטרה כך שתשמור עליה מהתערבות פוליטית.
Photo by Yonatan Sindel/Flash90
עם הגשת הצעת החוק לתיקון פקודת המשטרה הצהיר חבר הכנסת איתמר בן גביר כי ״כפיפות של המשטרה להוראות מדיניות הנקבעות על ידי השר ניתן למצוא בחוקיהן של מדינות שונות בעולם, כמו באוסטרליה שבה שר המשטרה יכול להורות למפקד המשטרה על מדיניות כללית שנוגעת לפעילות המשטרה; בניו זילנד שבה קבועה כפיפותו של מפקד המשטרה לשר, למעט בעניינים של פעולות או חקירות קונקרטיות; ובאנגליה, שבה לצד כפיפותו של כל מפקד משטרה מחוזית לגורם נבחר במחוז, גם הסוכנות הלאומית לפשיעה כפופה להנחיית שר הפנים בקביעת סדרי העדיפויות האסטרטגיים, ומעתה – גם במדינת ישראל" [ההדגשות שלנו].אלון חכמון "בן גביר יקבע את מדיניות המשטרה? זהו החוק המתגבש" מעריב (8.12.2022). סקירה קצרה ובלתי ממצה של החקיקה הקיימת בנושא, בדגש על עצמאות המשטרה, במדינות שאליהן התייחס ח"כ בן גביר מעלה שהעניין מורכב בהרבה מכפי שהוא וגורמים נוספים מבקשים לציירו, ועושים שימוש בדין המשווה כדי להפיס את חוסר הנחת שמגלים הציבור, האופוזיציה וגורמי המקצוע ביחס להצעת החוק. כפי שעולה מן הסקירה שלהלן, לצד הכפיפות של המשטרה למדיניות שקובע הדרג הפוליטי, עקרון יסוד בשיטות המשפט אליהן הפנה חה״כ בן גביר הוא גם הבטחת עצמאותה האופרטיבית (operational independence) של המשטרה כאשר היא מוציאה אל הפועל את המדיניות שהוכתבה לה, הן בתחום אכיפת החוק והן בהיבטים אחרים של פעולתה, בדגש על השמירה על הסדר הציבורי וההגנה על זכויות האדם. אין לנו יומרה לערוך כאן סקירה ממצה בתחולתו של עקרון העצמאות האופרטיבית של המשטרה בשיטות משפט שונות, או אפילו בשיטות משפט מקובל הדומות לשיטתנו, אלא הסקירה מתמקדת באותן שיטות משפט שנזכרו בשיח עד כה.
מתח מוסדי מובנה שורר בין הרצון לשימור עצמאותה המקצועית של המשטרה מגורמים פוליטיים ובין האינטרס הדמוקרטי שהיא תישא באחריות בפני הדרג הפוליטי, הרשויות האחרות והציבור. לפיכך, גם אם מדיניות המשטרה מעוצבת על ידי הדרג הפוליטי, יש דרכים שונות שדמוקרטיות נוקטות כדי להבטיח מידה מספקת של עצמאות פעולתה האופרטיבית. כך לדוגמה, ועדת השרים של מועצת אירופה (Committee of Ministers of the Council of Europe) קבעה כי "המשטרה צריכה ליהנות מעצמאות אופרטיבית מספקת מגופי מדינה אחרים בהוצאה לפועל של משימותיה, שלגביהן צריכה לחול עליה אחריות מלאה" [תרגום שלנו].Council of Europe, European Code of Police Ethics, Recommendation Rec(2001) and explanatory memorandum, Recommendation 15 (2002). הועדה הטעימה והסבירה [ההדגשות שלנו]:
"The police belong to the executive power; they cannot be fully independent of the executive, from which they receive instructions. However, in carrying out their given tasks the police must follow the law and are, in addition, entrusted with discretion. In exercising their powers, the police should not receive any instructions of a political nature. Operational independence should apply throughout the organization. Such independence is an important feature of the rule of law, as it is aimed at guaranteeing that police operations are being conducted in accordance with the law, and when interpretation of the law is needed, this is done in an impartial and professional way".שם, בדברי ההסבר להמלצה מס׳ 15.
מסקנה ברוח דומה אימץ הארגון לביטחון ולשיתוף פעולה באירופה (Organization for Security and Co-operation in Europe) שקבע גם הוא כי אף שמדיניות המשטרה כפופה להוראות המערכת האזרחית-פוליטית, ועליה לתת לה דין וחשבון על פעולותיה, לדרג זה לא צריכה להיות השפעה על ניהולה האופרטיבי.Kevin Carty, “Guidebook on Democratic Policing”, . 32, Organization for Security and Cooperation in Europe (2008).
אף שמדיניות השיטור באנגליה נקבעת על ידי הדרגים הנבחרים, העצמאות האופרטיבית של המשטרה נתפסת כעיקרון יסודי של החקיקה המסדירה את השיטור,Policing Protocol Order 2011;The Police Foundation, “A New Mode of Protection: Redesigning Policing and Public Safety for the 21st Century”, p. 151 (2022). השוו: אברהם ראסל שלו, פנחס אנצ'ילביץ, יונתנה פרוייליך ואריאל ארליך, מודלים של כפיפות המשטרה לנבחרי הציבור: השוואה בינלאומית (פורום קהלת, 13 בדצמבר 2022) (להלן: פורום קהלת). למרות ביקורת המובעת על העמימות של מושג זה.Jennifer Brown, “Policing in the UK” p. 6-7 (House of Commons Library, 2021). השר הממונה על המשטרה (כיום, השרה), מגבש את מדיניות השיטור הלאומית ברמה האסטרטגית ומחויב על פי חוק לפרסם מעת לעת את ה-Strategic Policing Requirement (להלן: SPR), מסמך אשר מפרט את האיומים הלאומיים ואת היכולות המשטרתיות המתאימות להתגבר על האיומים הללו. עוד נקבע כי על הקצינים הבכירים (chief officer) במשטרה להתייחס למסמך זה בהפעילם את ״הפונקציות של קצינים בכירים״; וכן כי לפני פרסום של SPR על השר להתייעץ עם מי שמשקף את עמדת הקצונה הבכירה של המשטרה ועם מי שמשקף את עמדת גופי המשטרה המקומיים.Section 77 of the Police Reform and Social Responsibility Act 2011. מעבר לכך, מאז הרפורמה, שיצאה לפועל לפני כעשור, נקבע כי ככלל השר ימנע מלהתערב במודל השיטור האזורי במסגרתו פועלת המשטרה ב-43 יחידות נפרדות,יצוין כי במשטרת לונדון מודל השליטה הינו עירוני, ושונה בתכלית. למעט כאשר נשקפת סכנה לביטחון הלאומי. בראש כל אחת מהיחידות האזוריות של המשטרה עומד מפקח, הפועל תחת הדרג הנבחר בבחירות מקומיות - נציבי משטרה ופשיעה שמתווים את מדיניות היחידה (Police and Crime Commissioners).יצוין כי קיים מנגנון פיקוח על הניצב עצמו – פאנל משטרה ופשיעה (Police and crime panels). הנציב הנבחר מוסמך לגבש מדיניות ספציפית למשטרה האזורית לרבות קביעת יעדים, תוך מתן תשומת לב לדגשים שנתן השר במסגרת המסמך האסטרטגי.
עבור כל דרג נבחר המפקח או ממונה על המשטרה החוק מבקש להבטיח לעומד בראשות היחידה המשטרתית עצמאות מוחלטת בהיבט האופרטיבי. כך, הוא קובע כי על הפרלמנט והממשלה להימנע מהתערבות פוליטית בלתי ראויה (improper political interference) בפעילות המשטרה; ביחס לשר נקבע כי עצמאות המשטרה היא עקרון יסודי בשיטור הבריטי, וכי מצופה מהשר להבטיח שלא תהיה התערבות בשיקול הדעת המקצועי של המשטרה.: "The operational independence of the police is a fundamental principle of British policing. It is expected by the Home Secretary that the professional discretion of the police service and oath of office give surety to the public that this shall not be compromised". Section 12 of the Policing Protocol Order 2011. ביחס לנציב האזורי קובע החוק הוראה ספציפית אשר לפיה אסור לו להגביל את העצמאות האופרטיבית של המשטרה ושל קצין המשטרה שמוביל אותה."The PCC must not fetter the operational independence of the police force and the Chief Constable who leads it". Section 18 of the Policing Protocol Order 2011.
גם בניו זילנד, למרות דיווחיות המפכ"ל לשר הפנים בנוגע ליעדי המשטרה, נתונה למפכ"ל עצמאות בחוק.Policing Act 2008. השוו: פורום קהלת, לעיל ה"ש 6. אמנם, השר מוסמך להתערב בהיבטים האדמיניסטרטיביים של המשטרה, והמפכ"ל נתבע לתת לו דין וחשבון על התנהלות המשטרה בהקשרים אלו, לרבות ההתנהלות התקציבית של המשטרה וגם בכל הנוגע למילוי יעדיה, ומידת היעילות והאפקטיביות שבה היא מממשת אותם. יחד עם זאת, המפכ"ל מחויב על פי החוק (סעיף 16(2)) לפעול בעצמאות ((must act independently אופרטיבית. כך בכל הנוגע למדיניות אכיפת החוק לרבות החקירה וההעמדה לדין, והשמירה על הסדר הציבורי, כמו גם להחלטות פרטניות הנוגעות לשוטרים תחתיו.הרחבה על מערכת היחסים בין השר והמפכ"ל ניתן למצוא במסמך עדכני שנכתב עבור שר המשטרה הנכנס כריס היפקינס. ראו: New Zealand Police, Briefing to the Incoming Minister of Police (2022), .
גם באוסטרליה, בה עצמאות המשטרה מצומצמת יחסית למדינות המשפט המקובל האחרות שסקרנו לעיל, נשמרת עצמאות המשטרה ביחס לאכיפת חוק וקבלת החלטות מעין-שיפוטיות, כגון העמדה לדין; החלטות מסוג זה נחשבות בד״כ לחסינות מפני הנחיות של השר. החוק מקנה למפכ"ל המשטרה הפדרלית של אוסטרליה (Australian Federal Police) סמכות לניהול הארגון, ובמקביל, קובע כי השר הממונה מוסמך, בכפוף להתייעצות עם המפכ"ל, לתת הוראות כתובות ביחס למדיניות הכללית והמחייבת של המשטרה, שיוביל המפכ"ל.Australian Federal Police Act 1979. במקביל, ישנם הסדרים ייחודיים בכל מדינה באוסטרליה. כך למשל, במדינת ויקטוריה, חל הסדר דומה לעניין הנחיות השר, אך בה בעת הבדל אחד מהותי – רשימה של תחומים שידו של השר אינה מגעת ובתוכם – חקירות, תביעות, אך לא פחות חשוב מכך – גם הסמכות לפריסת כוחות שיטור.
השר יקנה לעצמו סמכות התערבות רק במקרה בו למיטב הבנתו המפקח לא ממלא כדבעי אחר המלצות גוף הביקורת לגבי התנהלות המשטרה..Victoria Police Act 2013 No. 81, Authorised Version No. 031 חקיקה זו, משנת 2013, פתרה את המתח בין היות המשטרה חלק בלתי נפרד מהרשות המבצעת, אשר סרה למרותה וכפופה לשר הממונה, ובין הצורך לשמור על מידה רחבה של עצמאות שיקול דעתה בהפעלת סמכויותיה האופרטיביות. לצד הסדר זה, ניתן ללמוד גם ממדינות אחרות באוסטרליה באשר לאמצעים חוקיים לשמירת האיזון העדין. כך למשל, בדרום אוסטרליה, השר מוסמך ליתן הנחיות מדיניות כתובות, אך לפי החוק עליו לפרסמן ברשומות ולהעמידן לביקורת הפרלמנט.South Australia Police Act 1998. הוראות ברוח דומה, שמטרתן לקדם את השקיפות והפיקוח על הנחיות השר, ניתן למצוא גם בקווינסלנד (Queensland).Queensland Police Service Administration Act 1990.
ההשוואה למצב המשפטי במדינות זרות שערך ח"כ בן גביר אינה מדויקת. אף שבמדינות שאליהן השווה, לדרג המדיני סמכות לקבוע מדיניות למשטרה, בכל המדינות הללו עקרון העצמאות האופרטיבית של המשטרה זוכה בכולן להגנה – במידה משתנה. אדרבה, השוואה מעין זו דווקא צריכה ללמד על הצורך בתיקון פקודת המשטרה על ידי הוספת שורה ארוכה של הסדרים אשר יבטיחו את עצמאותה האופרטיבית של המשטרה מפני התערבות פוליטית, כגון ניסוח עקרון כללי שיקבע את עצמאותה, ניסוח הוראה דומה לזו שבחוק השב"כ שתבטיח פעילות ממלכתית וא-פוליטית של המשטרה, והגדרה מדויקת של סמכויות השר והמפכ"ל, לרבות אלו שלדרג הפוליטי אין בהן דריסת רגל. עוד מסתמן מהדין המשווה שנסקר כי הגבלות על שליטה פוליטית בקביעת מדיניות נקבעות הן על חקירות והן על העמדה לדין. בנוסף, עולה מהסקירה, לפחות בחלק מהמקומות שנסקרו, חשיבותן של שקיפות ופיקוח פרלמנטרי וציבורי באמצעות פרסום הנחיות השר – והמצאתן לפרלמנט, והערך של ההיוועצות של השר בגורמי המקצוע ובכללם המפכ"ל בגיבוש מדיניותו. לטעמנו, העובדה שבישראל נהוג דגם ריכוזי של משטרה לאומית אחת מחזקת את הצורך בהגנה על עצמאותה בהשוואה למדינות אחרות.
כך או אחרת, הצגנו דברים אלה רק לשם המחשה של קוצר הראות הגלום בהליך חקיקה חפוז ללא צורך, שבא במקום הליך חקיקה סדור ושקול. התנהלות ההליך במתכונתה הנוכחית, מסכלת בין היתר, את היכולת לערוך סקירה השוואתית נרחבת ומעמיקה יותר מזו שהובאה כאן, שתקנה למחוקק נקודת מבט והבנה שיאפשרו ניסוח הסדר חקיקתי שישרת בצורה הטובה ביותר את האינטרס הציבורי.