חוק 15-V גרם נזקים קשים לחופש הביטוי ולהשתתפות בבחירות
בבחירות האחרונות דרשו מפלגות שונות מכמה גופים להירשם כ"גוף פעיל בבחירות" אצל מבקר המדינה ולעמוד במגבלות שהחוק מטיל על גופים כאלה – דרישות שנדחו. כך, יו"ר ועדת הבחירות דחה את עתירת יש עתיד להכריז כי ערוץ 14 הוא גוף פעיל בבחירות ועתירות דומות של הליכוד נגד "שוברים שתיקה", "זזים" ו"דרכנו" נדחו אף הן. זהו כישלונו החרוץ של חוק V-15.
Flash 90
המושג "גוף פעיל בבחירות" הוא חדש יחסית. בשנת 2017 הוא נכנס לספר החוקים במסגרת תיקון מס' 35 לחוק מימון מפלגות, המכונה "חוק v-15". הרקע לתיקון לחוק הוא זה: בשנת 2015, במהלך מערכת הבחירות לכנסת, פעל ארגון בשם v-15 (לצד גופים נוספים) כדי להשפיע על תוצאות הבחירות ולהביא להחלפת הממשלה באמצעות פרסומים שונים. עתירה שהגיש הליכוד ליו"ר ועדת הבחירות בבקשה להגביל את פעילותו של הארגון הזה נדחתה, משום שלפי המצב החוקי ששרר אז, לא הייתה אסדרה (רגולציה) על פעילותם של ארגוני החברה האזרחית מכוח חוק מימון מפלגות. מגבלות כמו הגבלות על קבלת תרומות, תקרת הוצאות וחובות דיווח למבקר המדינה הוטלו אך ורק על מפלגות או על גופים שהיו חלק מסיעה או קשורים אליה ישירות עד כדי כך שיש לראות בהם זרוע של הסיעה (למשל "גוף הקשור לסיעה" – ר' להלן). מגבלות אחרות הוטלו על אנשים או גופים שאינם זרוע של הסיעה אך פעלו לטובת רשימה כזו או אחרת, ולכן – ובתנאי שהתקיימה זיקה בין אנשים או גופים אלה לבין הרשימה – ניתן לראות את פעולתם כתרומה לרשימה (ולכן זו גם עלולה להיות תרומה אסורה, אם היא למשל בסכום גבוה מדי או מתאגיד). לעומת זאת, ארגון כמו v-15 – גוף חוץ-מפלגתי, שאמנם פעל להשפיע על תוצאות הבחירות אך עשה זאת במנותק לחלוטין מכל רשימה או מפלגה – לא היה נתון כלל לפיקוח בכל הנוגע לחוק מימון מפלגות. בעקבות כך הגישו חברי כנסת מהקואליציה הצעת חוק פרטית שביקשה להטיל פיקוח ומגבלות גם על גופים חוץ-מפלגתיים הפעילים בבחירות, והצעה זו התקבלה.
תרשים 1. – אסדרה של גופים לפי זיקתם למפלגה
לדעתנו אין פסול עקרוני בחוק שיסדיר את הפעילות של גופים חוץ-מפלגתיים בבחירות. אדרבה, אסדרה כזו יכולה להיות צעד ראוי, התורם למשטר הדמוקרטי. לראיה, גם מדינות דמוקרטיות אחרות אימצו כללים המסדירים את פעילותם של גופים כאלה – ובהן בריטניה, קנדה, ניו זילנד, אוסטרליה וארצות הברית.
מטרתה העיקרית של אסדרה כזו היא לשמור על שוויון ההזדמנויות בין הרשימות המתמודדות בבחירות – למנוע מצב שבו יוזרמו למערכת הבחירות כספים פרטיים אדירים מישראל או מחו"ל על ידי גופים חוץ-מפלגתיים שאינם כפופים לפיקוח ולמגבלות המוטלות על מפלגות (בהקשר זה יש להזכיר שבישראל המפלגות מקבלות כמעט את כל מימונן מהמדינה, ובתמורה הן כפופות לפיקוח ומגבלות על גיוס תרומות ולתקרת הוצאות). מטרה ראויה נוספת היא שמירה על טוהר המידות ומניעת שחיתות שלטונית: באופן ספציפי, מניעתם של קשרי הון-שלטון פסולים שעלולים להיווצר בעקבות הזרמה עקיפה של כסף פרטי או תאגידי למפלגות או לפוליטיקאים. מטרה זו גם מצדיקה את הגברת השקיפות בכל הנוגע להתנהלות הכספית של גופים ואנשים המשקיעים כספים רבים בניסיון להשפיע על תוצאות הבחירות.
עם זאת, חשוב שהחוק ישמור על איזון בין עקרונות אלה לבין עקרונות דמוקרטיים מרכזיים נוספים – שמירה על חופש הביטוי ועידוד ההשתתפות הפוליטית של אנשים וגופים המשתייכים לחברה האזרחית בתקופת הבחירות. לצערנו, נראה שהאסדרה הקיימת של גופים חוץ-מפלגתיים בישראל אינה מאוזנת, ובבואה "ליישר את מגרש המשחקים" בין רשימות המועמדים היא דורסת את עקרונות חופש הביטוי וההשתתפות בבחירות, ואף מייצרת קשיי אכיפה והתדיינויות משפטיות מיותרות.
לפי חוק מימון מפלגות, מאז 2017, גופים ואף אנשים פרטיים המבצעים "פעילות בחירות" מעל להיקף כספי מסוים נדרשים להירשם כ"גוף פעיל בבחירות" אצל מבקר המדינה, ואז מוטלות עליהם חובות ומגבלות שונות שיפורטו בהמשך.
פעילות בחירות היא אחת או יותר מהפעולות הבאות:
- תעמולה באמצעות מודעות פרסום, שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע בעד רשימה מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימה מסוימת.
- פנייה ישירה בתקופת הבחירות לבוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות, שמטרתה להשפיע עליהם להצביע בעד רשימה מסוימת או להימנע מלהצביע בעד רשימה מסוימת.
- הסעת בוחרים ביום הבחירות שלא לפי חוק ושלא בתמורה מלאה, לשם הבטחת הצבעתם בשל כוונות ההצבעה שלהם בבחירות.
- יצירת מאגר מידע ובו פרטי מצביעים וכוונות ההצבעה שלהם, לשם ביצוע כל אחת מהפעולות הקודמות – ושלא לשם מכירתו למפלגה.
גוף המבצע אחת או יותר מהפעולות האלה, או מגייס כספים עבורה, בסכום העולה על 104,500 ש"ח – צריך להירשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות. אם הסכום המדובר גדול פי ארבעה (418,000 ש"ח) – עליו גם להתאגד באופן פורמאלי כעמותה או כחברה לתועלת הציבור שמטרתה ביצוע פעולות בחירות.
כאמור, גוף פעיל בבחירות צריך להירשם ככזה אצל מבקר המדינה, ומעל היקף פעילות מסוים – גם להתאגד באופן פורמלי. הוא גם נדרש להגיש למבקר המדינה דו"חות על פעילותו, ולפרסם באינטרנט את פרטי התרומות שקיבל. בנוסף, בעקבות תיקון לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) שהתקבל לפני חודשים אחדים, כל תעמולה שהוא או מי מטעמו מפרסם חייבת לשאת את שמו כמי שאחראי לתעמולה.
המגבלות העיקריות על גופים פעילים בבחירות נוגעות לגיוס תרומות:
- גופים פעילים בבחירות יכולים לקבל, בתקופה שבין בחירות לבחירות, תרומות בשווי כולל של 31,400 ש"ח בלבד מאדם "ובני ביתו הסמוכים על שולחנו" (סעיף 10ג(ו)(1) לחוק מימון מפלגות); ואם הם פעילים בהיקף המחייב אותם גם להתאגד – חצי מסכום זה (15,700 ש"ח).
- על גופים פעילים בבחירות נאסר לקבל תרומות מתאגידים, ממי שאינו בעל זכות בחירה, בעילום שם או במזומן.
- גוף פעיל בבחירות יכול לקבל תרומה מאזרח זר, במגבלות שפורטו לעיל, אך אם הוא עושה זאת מוטלות עליו מגבלות נוספות – גוף כזה יכול לגייס באמצעות תרומות (מכל גורם שהוא), בתקופה שבין בחירות לבחירות, סכום כולל של 626,800 ש"ח; ומתוך סך כל התרומות שהוא מגייס – לכל היותר שליש יכול להגיע מתרומות מחו"ל.
גופים ואנשים המפרים את הוראות החוק חשופים לסנקציות – הן קנסות כספיים שיכול להטיל מבקר המדינה, והן סנקציות פליליות ואף מאסר.
יו"ר ועדת הבחירות רשאי, לבקשת מפלגה המיוצגת בכנסת או מפלגה שהגישה רשימת מועמדים, לתת צווים כדי למנוע הפרה של הוראות החוק "בזמן אמת" – למשל צו המחייב אדם או גוף להירשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות. זוהי נקודה חשובה: הסמכות של יו"ר ועדת הבחירות לתת צווים בזמן אמת – להבדיל מבדיקה בדיעבד לאחר מערכת הבחירות כפי שעושה מבקר המדינה בדוחות שלו על ההתנהלות הכספית של סיעות ורשימות מועמדים – מאיימת לשתק את הפעילות של גופים חוץ-מפלגתיים שנטען כי הם פעילים בבחירות, וזאת במהלך מערכת הבחירות.
מדובר במגבלות חריפות ביותר, שעלולות לפגוע באופן מהותי בארגוני חברה אזרחית שמבקשים לפעול בתקופת הבחירות. ארגונים רבים כאלה יתקשו לפעול אם לא יוכלו לגייס כלל כספים מתאגידים (למשל מעמותות אחרות או מקרנות), ואם לא יוכלו לגייס מתורם בודד סכום של למעלה מכ-16 או 31 אלף ש"ח בין בחירות לבחירות. ארגוני חברה אזרחית רבים מגייסים תרומות מחו"ל, והם יתקשו במיוחד לפעול בגלל המגבלות המיוחדות המוטלות על מי שמקבל תרומות מחו"ל. חשוב לציין שהחוק אינו עוסק רק בארגונים הפעילים רק בבחירות אלא גם בארגונים הפעילים כל ימות השנה ובמגוון תחומים (כל עוד הם מבצעים גם פעילות בחירות); וגם ההגבלות שהוא מטיל אינן חלות בתקופת הבחירות בלבד ואינן נוגעות רק לגיוס תרומות לצורך פעילות בחירות, אלא הן חלות בכל ימות השנה ונוגעות לגיוס תרומות לכל מטרה שהיא. התוצאה היא שחוק שמיועד להסדיר פעילות לצרכי בחירות עלול להגביל מאוד את האפשרות של ארגוני חברה אזרחית לפעול בתחומים אחרים לגמרי ומחוץ לתקופת הבחירות. חשוב להבין שמגבלות כה חמורות הן בעייתיות לא רק כשלעצמן, אלא גם בשל ה"אפקט המצנן" שלהן על חופש הביטוי הפוליטי, גם כזה שאינו נתון למגבלות החוק. כלומר, החברה האזרחית תחשוש עד כדי כך מפני תחולת המגבלות האלה עליהן, עד כי לא תביע כל דעה שהיא – ודווקא בתקופת הבחירות שבה כה חשוב הדיון הפוליטי.
גם מנקודת מבט בין-לאומית, מגבלות כאלה על גופים חוץ-מפלגתיים הפעילים בבחירות, בפרט על גובה התרומה המותרת, אינן מקובלות בדמוקרטיות אחרות (ר' סקירה אצל שפירא, לוריא ופלסנר, אסדרת פעילותם של גופים חוץ מפלגתיים בבחירות לכנסת, עמ' 48-38).
חשוב להבהיר שגוף פעיל בבחירות אינו הגורם היחיד שמוטלות עליו מגבלות בהקשר של פעולות הקשורות לבחירות. על מפלגות למשל, מוטלות מגבלות מחמירות עוד יותר בהקשר של תרומות: מפלגה המכהנת בכנסת יכולה לגייס 1,000 ש"ח בלבד בשנה מאדם ובני ביתו, ו-2,400 ש"ח בשנת בחירות (מפלגה שאינה מכהנת בכנסת – פי חמישה מכך; ופי עשרה מכך בשנה שלאחר שנת בחירות לשם כיסוי הוצאותיה בבחירות). כפי שצוין, החוק מתייחס גם ל"גוף הקשור לסיעה" – גוף שניתן לראותו כזרוע של הסיעה ממש, "בהתחשב בכל האיפיונים הבאים או מקצתם: מטרותיו של חבר-בני-אדם, פעולותיו, זהות בעליו, מנהליו וחבריו, ייעוד רווחיו והמקורות לכיסוי הפסדיו" (חוק מימון מפלגות, סעיף 1). גופים כאלה נחשבים לחלק בלתי נפרד מהסיעה לעניין תרומות והוצאות. כאמור, הרציונל מאחורי חוק v-15 הוא למנוע מצב שבו שחקנים שונים עוקפים את המגבלות האלה, המוטלות על מפלגות ועל גופים הקשורים לסיעה, באמצעות הזרמת כספים בסכומים גבוהים לארגונים חוץ-מפלגתיים שיפעלו למען מפלגה מסוימת בבחירות.
ההגדרה בחוק של גופים פעילים בבחירות אינה חדה מספיק, ובפועל נדרש יו"ר ועדת הבחירות לפרש אותה. הוא עשה זאת במסגרת כמה עתירות שהוגשו אליו מאז הבחירות לכנסת ה-21 ב-2019.
יו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה-21 וה-22, השופט בדימוס חנן מלצר, גיבש לראשונה את הפרשנות להגדרת גוף פעיל בבחירות, במסגרת החלטות שנגעו לארגון "דרכנו" (מב"כ 1/21, החלטה מיום 5.4.2019; מב"כ 22/1, החלטה מיום 3.2.2019). לדעתנו, הוא אימץ פרשנות רחבה מדי של החוק, שחורגת הן מכוונת המחוקק והן מתכלית החקיקה (ראו: גיא לוריא ואסף שפירא, "קביעת 'דרכנו' כגוף פעיל בבחירות מהווה פגיעה בחופש הביטוי", 24.7.2019). גם בג"ץ נדרש לעניין זה, והוא קיבל חלק מעמדתו של השופט מלצר. בבחירות האחרונות (בחירות שנת 2022) הסתמן שהן יו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה-25, השופט יצחק עמית, והן בג"ץ, נטו להסתייג מפרשנות רחבה זו ולאמץ פרשנות מצמצמת יותר. נפרט.
בבואנו לפרש את החוק, ניצבות בפנינו מספר שאלות עיקריות שאותן יש לשאול כדי להכריע אם פעולה מסוימת, בפרט מודעות פרסום או פנייה ישירה לבוחרים, תיחשב פעילות בחירות:
- כיצד יש להבין את המילים של החוק המתמקדות בתעמולה או בפנייה "במטרה להשפיע על בוחרים"? האם יש לבחון את כוונתו של המפרסם (מבחן סובייקטיבי) או את השפעתו הצפויה של הפרסום על הבוחר הסביר (מבחן אובייקטיבי)? זו שאלה קריטית – כי ייתכן שגוף שפרסם מודעת בחירות לא התכוון מבחינתו לשכנע את הבוחר להצביע לרשימה מסוימת, אלא התמקד לדוגמה בנושא או בשאלה שנמצאים במחלוקת ציבורית ובקריאה להצביעה בעד או נגד עמדות מסויימות (כגון אם יש לקדם משא ומתן מדיני או לא), אך אף על פי כן הבוחר הסביר יבין שכוונת המודעה הייתה דווקא לתמוך בהצבעה לרשימה מסויימת או להתנגד לכך.
השופט מלצר פסק כי יש להעדיף את המבחן האובייקטיבי, כלומר לבחון את ההשפעה הצפויה על הבוחר הסביר, לפי מבחן התכלית הדומיננטית, ולא את כוונתו הסובייקטיבית של המפרסם. בג"ץ קיבל את עמדתו.
- כיצד יש להבין את המילים של החוק המגבילות את תחולתו רק לתעמולה או פנייה אישית שנעשות במטרה להשפיע על הצבעה או להימנע מהצבעה בעד "רשימה מסוימת"? האם יש לפרש את המילים האלה באופן דווקני לפיה פעילות בחירות חייבת להיות מכוונת כלפי רשימה אחת ספציפית בלבד, או שמא יש להעניק לחוק פרשנות רחבה לפיה גם פעילות שמכוונת כלפי כמה רשימות מובחנות יכולה להיות פעילות בחירות? גם זו שאלה קריטית, במיוחד בבחירות שבהן אפשר להבחין בבירור בין גושים פוליטיים שונים. במצב כזה, נשאלת השאלה אם גוף שפועל לטובת גוש מפלגות מסוימת – "גוש השינוי" או "גוש נתניהו", למשל – יכול להיחשב לגוף פעיל בבחירות, גם אם הוא לא פועל לטובת מפלגה אחת ספציפית בתוך הגוש.
אנו סברנו, וזו גם הייתה עמדת היועץ המשפטי לממשלה, כי מלשון החוק, מתכליתו ומכוונת המחוקק עולה שפעילות לטובת קבוצת מפלגות או גוש פוליטי – לא צריכה להיחשב לפעילות בחירות. ואולם בשנת 2019 הכריע השופט מלצר לטובת פרשנות רחבה של החוק, שלפיה גם פעילות כזו תיחשב לפעילות בחירות. בג"ץ לא הכריע בשאלה זו, והשאיר אותה ב"צריך עיון" (בג"ץ 5527/19, החלטה מיום 3.9.2019).
עד לבחירות 2022 נמנעו יושבי ראש ועדת בחירות הבאים מלהכריע בשאלה הפרשנית הזו (לדוגמה, החלטת השופט בדימוס ניל הנדל במב"כ 3/23 מיום 1.3.2020). אולם בבחירות 2022, קבע יו"ר ועדת הבחירות השופט עמית כי הוא מעדיף את הפרשנות המצמצמת. כלשונו: "המעיין המתגבר של העתירות שהוגשו על ידי הליכוד נגד תנועות חוץ פרלמנטריות וארגוני חברה אזרחיים, הביא אותי למסקנה כי יש לבכר את עמדתה של היועצת המשפטית לממשלה בסוגיה זו, על פני הגישה המרחיבה שנקט השופט מלצר בשעתו. עמדה זו נתמכת הן בלשון החוק הפשוטה והן בתכלית הסובייקטיבית של המחוקק, כפי שעולה מהפרוטוקולים של הדיונים בהצעת החוק כמצוטט לעיל. גישה פרשנית מצמצמת מתיישבת גם עם התכלית האובייקטיבית של החוק, שהיא מניעת מימון חיצוני בדרכי עקיפין לרשימה ספציפית. ולבסוף, פרשנות זו מתיישבת גם עם חשיבותו של חופש הביטוי הפוליטי" (מב"כ 4/25, החלטה מיום 28.10.2022). בהמשך, גם בג"ץ הביע את דעתו, באמרת אגב, בפסק דין שניתן פה אחד מפי השופט מינץ שבו נדחתה עתירה נגד החלטת יו"ר ועדת הבחירות לדחות את עתירת הליכוד להכריז על דרכנו כגוף פעיל בבחירות, כי "על פניו יש ממש בעמדת היועצת המשפטית לממשלה, ודעתי נוטה לקבל עמדה זו, נוכח לשונו הברורה והחד-משמעית של החוק, כי התיבה 'רשימת מועמדים מסוימת' מכוונת כלפי רשימה מסוימת אחת ולא כלפי מספר רשימות או 'גוש' מסוים" (בג"ץ 7100/22, החלטה מיום 30.10.2022. ההדגשה במקור).
למרות כל האמירות האלה, טרם נקבעה הלכה מחייבת בעניין זה מצד בית המשפט העליון (החלטות יו"ר ועדת הבחירות אינן קובעות הלכה כלפי יושבי ראש הבאים אחריו).
- מהן "מודעות פרסום" ומהי "פנייה ישירה" אל בוחרים "בעלי עמדות פוליטיות מסוימות", כהגדרת החוק? כלומר, לפי החוק כדי להראות שפעילות של גוף מסויים היא "פעילות בחירות", אין די בכך שהוא מפרסם תעמולת בחירות בעד או נגד מפלגה מסוימת, אלא יש צורך להצביע על כך שהתעמולה הזו נעשית באמצעות "מודעות פרסום" או באמצעות "פנייה ישירה... לבוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות". מהן מודעות פרסום? מהי פנייה ישירה שכזו? מהם בוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות?
שאלת פרשנות המונחים האלה התעוררה בזמנו בעתירות שהוגשו נגד ארגון "דרכנו" על פרסומיו ברשתות החברתיות, ולאחרונה התעוררה גם בהחלטה בעניין ערוץ 14 (מב"כ 1/25, החלטה מיום 13.10.2022) ובהחלטה בעניין הארגונים "חוזה חדש", "שוברים שתיקה" ו"עומדים יחד" (מב"כ 4/25, החלטה מיום 28.10.2022). נראה שלגביהם התקבלה פרשנות מצמצמת למדי.
כך, יו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה-23, השופט (בדימוס) ניל הנדל, דחה טענה שלפיה ארגון דרכנו ביצע פעילות בחירות בכך שעודד הצבעה בבחירות באזורים ושכונות שהיו מזוהות עם גוש מתנגדי נתניהו – משום שהפעילות נגעה להצבעה באופן כללי ולא לטובת רשימות מסוימות, ומשום שבתוך אותם אזורים לא הבחינה הפעילות בין בוחר לבוחר (מב"כ 3/23, החלטה מיום 1.3.2020). בהמשך דחה יו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה-24, השופט עוזי פוגלמן, עתירה נגד הארגון על פרסומיו ברשתות החברתיות, תוך שהוא ציין:
"שאלה היא מהי פרשנות המונח 'מודעות פרסום' בסעיף זה. אין לי צורך להכריע בכך. הפרסומים שהעותרת הפנתה אליהם הם בעיקרם מלל בגופן רגיל, להבדיל ממודעה ובה מלל מעוצב בגרפיקה; שגוף או אדם פרסם בעצמו ללא תשלום באתר שלו או בעמוד שלו ברשת חברתית, להבדיל ממודעה במתקן פרסום או בשטח לפרסום במרשתת [...]. בהינתן מאפיינים אלה של הפרסומים, מוקשית בעיניי הטענה שהם בבחינת 'מודעת פרסום' לצורך החוק. גם החלופה השלישית להגדרה, שעוסקת ב'פנייה ישירה ... שמטרתה להשפיע ...להצביע' בעד רשימה מסוימת או להימנע מכך, אינה חלה פה. הפנייה הישירה היא 'לבוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות'. הפרסומים שהליכוד צירף לעתירתו מופנים כולם לציבור הרחב" (מב"כ 3/24, החלטה מיום 19.3.21).
ראשית נציין כי מאז התיקון לחוק ב-2017 ועד היום, אף גוף לא נרשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות. עם זאת, ליו"ר ועדת הבחירות הוגשו כמה עתירות בדרישה להכריז על גופים שונים כגופים פעילים בבחירות. כמה עתירות כאלה התקבלו:
בשני מקרים במהלך מערכת הבחירות לכנסת ה-21 קבע יו"ר ועדת הבחירות, השופט מלצר, בעקבות עתירה שהוגשה לו, כי ארגונים מבצעים פעילות בחירות ולכן צריכים להירשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות. הארגון הראשון הוא "דרכנו – יוצאים לפעולה", שהוא למעשה ממשיכו של ארגון v-15 (מב"כ 1/21, החלטה מיום 5.4.2019). השופט מלצר קבע שהארגון מבצע שלושה סוגים של פעילות בחירות – תחזוק מאגר מידע, פרסום מודעות פרסום ופנייה ישירה לבוחרים. הארגון השני הוא תנועה בשם "לכתחילה – ציונות דתית עם דרך ארץ", שפרסמה בעיתונים ועלוני שבת מודעות אנונימיות נגד רשימת "איחוד מפלגות הימין" (תב"כ 39/21, החלטה מיום 21.3.2019). לגבי שני הגופים ניתנו צווים, שלפיהם הם נדרשים לחדול מלקיים פעילות בחירות עד שיירשמו אצל מבקר המדינה כנדרש. אלא שגופים אלה לא נרשמו אצל מבקר המדינה – אלא פשוט הפסיקו את פעילות הבחירות שלהם, במטרה שלא להיות כפופים להגבלות החמורות המוטלות על גופים פעילים בבחירות.
בבחירות לכנסת ה-22 קיבל יו"ר ועדת הבחירות, השופט מלצר, עתירה דומה שהוגשה לגבי ארגון דרכנו (מב"כ 22/1, החלטה מיום 3.2.2019); וכן עתירה לגבי ארגון "זזים – קהילה פועלת", בטענה שהוא פועל להסעת בוחרים לקלפיות באזורי הפזורה הבדואית בנגב ביום הבחירות (מב"כ 22/3, החלטה מיום 15.9.2019). גם הפעם – שני הארגונים לא נרשמו אצל מבקר המדינה כגופים פעילים בבחירות.
לעומת זאת, הוגשו גם עתירות שלא התקבלו. כך למשל, לגבי ארגון "זזים – קהילה פועלת" – שבבחירות לכנסת ה-22 נקבע שעליה להירשם כגוף פעיל בבחירות – הוגשה עתירה כבר בבחירות לכנסת ה-21, אך היא נדחתה בשל היעדר תשתית ראייתית מספקת (מב"כ 4/21, החלטה מיום 8.4.2019). בעתירה אחרת בבחירות אלה נטען שגוף ששמו "זזים ימינה" מבצע פעילות בחירות, אך בתשובה לעתירה הבהיר הליכוד כי הגוף פועל כחלק מהליכוד עצמו, ולכן פסק יו"ר ועדת הבחירות שהעתירה התייתרה, משום שלפי הגדרת החוק לא מדובר בגוף פעיל בבחירות אלא בסיעת הליכוד או בגוף הקשור לסיעת הליכוד (מב"כ 2/21, החלטה מיום 2.4.2019).
בבחירות לכנסת ה-23 וה-24 לא התקבלה אף עתירה מהעתירות שהוגשו בעניין זה. ככל הנראה, הסיבה היא שגופים שביצעו בעבר פעילות שנחשבה או עלולה הייתה להיחשב פעילות בחירות – הפסיקו לבצע פעילות כזו. הדוגמה המובהקת היא ארגון "דרכנו": בעוד בבחירות לכנסת ה-21 וה-22 ניהל הארגון קמפיין שכלל אמירות מהותיות, למשל נגד חתימה על הסכם קואליציוני שיכלול הענקת חסינות לנתניהו, הרי שבבחירות לכנסת ה-23 וה-24 התמקד הקמפיין שלו בעידוד הצבעה באופן כללי; כאמור, הטענה שהארגון למעשה מעודד הצבעה רק למפלגות "גוש השינוי" – נדחתה.
כאמור לעיל, גם בבחירות לכנסת ה-25 (בשנת 2022) הוגשו מספר עתירות – המספר הרב ביותר של עתירות נגד המספר הרב יותר של גופים במערכת בחירות אחת. אולם אף עתירה מהעתירות שהוגשו לא התקבלה.
לצערנו, לא רק שהחוק לא השיג את מטרתו, אלא הוא אף גרם נזקים קשים, בעיקר לחופש הביטוי וההשתתפות בבחירות.
ראשית, כאמור, אף גוף לא נרשם אצל מבקר המדינה כגוף פעיל בבחירות. אין ספק שהאסדרה שהחוק ביקש ליצור, המבוססת על קטגוריה חדשה של גופים פעילים בבחירות, לא התקיימה בפועל. ברור גם שהמטרה של הגברת השקיפות – שבאה לידי ביטוי בחובתו של גוף פעיל בבחירות לחשוף את תורמיו ולהגיש דו"ח על פעילותו למבקר המדינה – לא הושגה.
שנית, בשל העובדה שאף גוף לא נרשם כגוף פעיל בבחירות – אין לנו למעשה כל מידע על היקף הפעילות של גופים המבצעים פעילות בחירות בהיקף משמעותי. ייתכן שאין גופים כאלה, אבל ייתכן בהחלט שיש גופים כאלה, הפעילים בהיקף משמעותי – אלא שלא הוגשה עתירה נגדם (למשל, כי הם פועלים "מתחת לרדאר", לדוגמה דרך חשבונות פיקטיביים ברשתות החברתיות).
שלישית, לחוק הייתה השפעה מזיקה על פעילות ארגוני החברה האזרחית, בדמות אפקט מצנן הרסני על חופש הביטוי של החברה האזרחית בשעה הקריטית של הבחירות: כל ארגון חברה אזרחית בישראל חושב פעמיים בטרם כל פרסום ופעילות בתקופת בחירות, ומעצב את פעילותו מלכתחילה על מנת שלא יקבל במהלך מערכת הבחירות צו מניעה בעקבות טענה שהוא גוף פעיל בבחירות וכדי שלא יצטרך לדווח על עצמו כגוף כזה. בכך נפגע חופש הביטוי ונפגעת ההשתתפות של החברה האזרחית בבחירות.
רביעית, לחוק יש פוטנציאל ממשי לייצר "טרלול" בדמות הגשת עתירות רבות – שחלקן חסרות כל סיכוי – נגד מגוון גופים בדרישה להכריז עליהם כעל גופים פעילים בבחירות. אפשר היה לזהות תופעה כזו במערכת הבחירות האחרונה, שראתה שיא של מספר העתירות שהוגשו להכרזה על גופים כפעילים בבחירות, לרבות הגשה של עתירות ומכתבי התראה בעניין זה נגד ערוץ 14 וגופי תקשורת נוספים.
הבעיה העיקרית בחוק עצמו היא המגבלות החריפות שהוא מטיל על גופים פעילים בבחירות, בעיקר בכל הנוגע לגיוס תרומות. מדובר במגבלות כל כך חריפות, שהן צפויות "לחסל" ארגוני חברה אזרחית שיוגדרו כגופים פעילים בבחירות. בהקשר זה חשוב שוב להדגיש שהמגבלות הנ"ל, על מי שנרשם כגוף פעיל בבחירות, נוקשות מאוד משום שהן חלות לא רק בתקופת בחירות ולא רק על תרומות שנועדו לצרכי בחירות, אלא גם על תרומות שמתקבלות מחוץ לתקופת הבחירות ולמטרות אחרות לגמרי. לפיכך, הן צפויות לפגוע קשות בפעילות הכללית של אותו הגוף, גם זו המתבצעת ללא כל קשר לבחירות.
התוצאה הברורה היא שכל ארגוני החברה האזרחית נמנעים, בכל מחיר, מהגדרתם כגופים פעילים בבחירות. לשם כך הם כאמור מפסיקים או מצמצמים מאוד את פעילותם בתקופת הבחירות. אפשר גם להניח שיש גופים אחרים שממשיכים לבצע פעילות בחירות בהיקפים משמעותיים, אך כדי למנוע הגשת עתירות נגדם עושים זאת "מתחת לרדאר" (כאמור, למשל ברשתות החברתיות).
הפרשנות הרחבה שהעניק השופט מלצר לחוק החריפה את המצב. אמנם גם בלעדיה, המגבלות הקשות על גופים פעילים בבחירות היו יוצרות אפקט מצנן – אבל הפרשנות שלפיה גם פעולות לטובת קבוצת מפלגות או לטובת נושא מסויים יכולות להיחשב פעילות בחירות, החריפה מאוד את אותו אפקט מצנן. היא יצרה מצב שבו ארגוני חברה אזרחית חוששים לעסוק בתקופת הבחירות בכל נושא שעלול להיתפס כמזוהה עם אחד הגושים הפוליטיים – למעשה, בכל נושא בעל נגיעה פוליטית כלשהי.
ההחלטה הזו גם ביטלה למעשה את ההיגיון הפנימי של החוק ואת תכליתו. בפני המחוקק עמדו שתי אפשרויות להגשים את מטרת החוק: 1. להטיל מגבלות קלות בלבד על גופים פעילים בבחירות, אך לאמץ הגדרה מרחיבה שלהם, ש"תתפוס" גופים רבים; 2. להטיל מגבלות מחמירות על גופים פעילים בבחירות, אך תוך אימוץ הגדרה צרה, שתתפוס גופים בודדים בלבד – כאלה שאכן ברור שהם פועלים למען מפלגה ספציפית. אנחנו סברנו שיש לבחור באפשרות הראשונה, אך המחוקק בחר באפשרות השנייה, של הגדרה צרה עם מגבלות מחמירות. הפרשנות המרחיבה של יו"ר ועדת הבחירות שלפיה יש בחוק הגדרה מרחיבה וגם מגבלות מחמירות, אינה מתיישבת אפוא עם ההיגיון הפנימי של החוק ופוגעת בתכליתו – שהיא להגביל את היקפה של פעילות בחירות מובהקת מבלי לפגוע בחופש הביטוי של החברה האזרחית. בכך היא הופכת את הפגיעה בחופש הביטוי לחמורה הרבה יותר ממה שהתכוון המחוקק.
על פניו – נראה שיש קושי רב עמן, ובצדק נדחתה העתירה באשר לערוץ 14 ונמחקה העתירה נגד קשת.
פעילויות הבחירות היחידות שרלוונטיות לעניין אמצעי התקשורת הן תעמולה באמצעות מודעות פרסום ואולי פנייה ישירה אל בוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות. אלא שעל פניו, כתבות, ראיונות ופרשנויות באמצעי התקשורת הנ"ל אינן מודעות פרסום ואינן פנייה ישירה אל בוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות. כאמור לעיל, לא כל תעמולת בחירות הופכת את המפרסם ל"גוף פעיל בבחירות", אלא רק תעמולה (בעד או נגד רשימה מסוימת) באמצעות "מודעות פרסום" או "פנייה ישירה...לבוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות". מהפסיקה הקודמת שהזכרנו של השופט פוגלמן בעניין "דרכנו" ניכר קושי לא מבוטל בפירוש שידורי טלוויזיה כ"מודעות פרסום", ולכן קבע השופט יצחק עמית בעניין ערוץ 14 כי "שידורי חדשות ואקטואליה...אינם נכנסים מלכתחילה במתחם של הגדרת 'מודעות פרסום'. גם פרסומים של ערוץ 14 ברשתות החברתיות, שבמסגרתם נכללו קישורים לכתבות ודיווחים של הערוץ, קשה לכלול בגדר המונח 'מודעות פרסום'" (מב"כ 1/25, החלטה מיום 13.10.2022). גם "פנייה ישירה" לבוחרים בעלי עמדות פוליטיות מסוימות קשה לראות בשידורי טלוויזיה – שהרי שידורי הטלוויזיה פונים לציבור הרחב; כך עלה גם בהחלטה באשר לערוץ 14, שבה קבע השופט עמית כי "שידורי ערוץ טלוויזיה הפתוח לציבור הרחב אינם בגדר פנייה ישירה" (מב"כ 1/25, החלטה מיום 13.10.2022; ראו גם את מב"כ 4/25, החלטה מיום 28.10.2022). ויש לומר: כשהכנסת ביקשה להגדיר תעמולת בחירות באופן רחב, היא ידעה לעשות זאת. לדוגמה, בתיקון לחוק שנעשה לאחרונה שלפיו תעמולה מטעם מתמודד בבחירות תישא את שמו, הכנסת קבעה שהדרישה הזו חלה על "תעמולת בחירות שנעשית על ידי מתמודד בבחירות [...]" או על "תוכן של תעמולת בחירות שפורסם בעבור תשלום". לעומת התיקון הנ"ל, המונח "מודעות פרסום" הופיע בחוק v-15 הוא במפורש מצומצם יותר.
מעבר לכך, בפסיקה קודמת ביחס לדרישות לראות באמצעי תקשורת כולו ככלי תעמולה למען מועמד או מפלגה, כגון העתירה שהוגשה נגד העיתון "ישראל היום", הסתמנה דרישה להצביע על "זיקה חזקה במיוחד" המבוססת על ראיות "ברורות, חד-משמעיות, ומשכנעות". הנחת המוצא היא שכלי התקשורת אינו אמצעי תעמולה, וכי פרסום המנוסח כידיעה חדשותית – תכליתו היא ידיעה חדשותית. מי שטוען אחרת – עליו הנטל לבסס "תבנית חוזרת ונשנית או להראות זיקה כלשהי בין הגוף המפרסם לבין מתמודד או רשימה" (תב"כ 10/25, החלטה מיום 8.9.22); ואם מתבקש סעד גורף נגד אמצעי התקשורת כולו עליו "להוכיח זיקה חזקה במיוחד ולבססה על ראיות ברורות, חד-משמעיות ומשכנעות" (תב"כ 16/20, החלטה מיום 24.2.15). במלים אחרות, הרף הראייתי הנדרש גם במקרים אלה יהיה גבוה ביותר.
כפי שסיכם השופט עמית בהחלטתו בעניין ערוץ 14:
"המחוקק הועיד את הגדרת 'גוף פעיל בבחירות' לגופים המבצעים פעילות של פנייה מכוונת ובלתי אמצעית לבוחרים פוטנציאליים, או לפרסום של תעמולת בחירות באמצעות רכישת מודעות פרסום [...] המחוקק לא התכוון להחיל את המגבלות הנלוות להגדרת 'גוף פעיל בבחירות' על גוף תקשורת שהוא גוף מסחרי עם כוונות רווח, גוף המשדר שלל תכנים לציבור בלתי מסויים ובאופן קבוע שלא בהכרח קשור למערכת בחירות לכנסת [...] אכן, המחוקק ביקש לקדם ערכים של שקיפות ופיקוח על מימון מפלגות באמצעות גופים חוץ-מפלגתיים, אך תחם את הפגיעה הפוטנציאלית בחופש הביטוי הפוליטי וביכר עיקרון זה על הטלת מגבלות על אמצעי תקשורת באופן העלול להביא לסגירתו" (מב"כ 1/25, החלטה מיום 13.10.2022).
אפשר לקוות ששינוי הכיוון המסתמן מצד יו"ר ועדת הבחירות השופט עמית, וכן באמרות אגב של בג"ץ, יצמצם את האפקט המצנן של החוק. אבל מכיוון שאין עדיין הלכה ברורה בעניין זה מצד בית המשפט העליון, הפגיעה של החוק בחופש הביטוי והאפקט המצנן עדיין חמורים מכפי שהיו כשהתקבל החוק (וכאמור, גם כשהתקבל הייתה פגיעתו בחופש הביטוי חמורה מדי), מתוך חשש שהפרשנות המרחיבה של השופט מלצר היא שתיושם.
אנו סברנו – ועדיין סבורים – שהחוק פגום מיסודו. לאחר שהוכח מעל לכל ספק שהחוק לא השיג את יעדיו, וגורם יותר נזק מתועלת, יש לדעתנו לתקן אותו: מצד אחד, להגדיר "פעילות בחירות" באופן רחב כמה שיותר, כולל פעילות לטובת גושי מפלגות ורעיונות שנויים במחלוקת בבחירות; ומצד אחר, להטיל על הגופים החוץ-מפלגתיים חובות שקיפות בלבד במקום המגבלות הנוקשות החלות היום (ולכל היותר, בשלב עתידי, מגבלות על הוצאות גבוהות במיוחד בבחירות, כדי למנוע מהם "להשתלט" כך על מערכת הבחירות).