שאלות ותשובות – הסכם הגבולות הימיים בין ישראל ולבנון – היבטים משפטיים
האם ממשלת מעבר רשאית לערוך הסכם מסוג זה וגם האם הוא מחוייב באישור במשאל עם. כל התשובות מאחורי השאלות.
המשפט הבינלאומי מקנה לכל מדינה השוכנת בסמוך לחוף ים זכויות משפטיות מסוימות במי הים ובקרקע הים הסמוכים לחוף. רצועת הים הקרובה לחוף (12 מייל ימיים) מכונה ים טריטוריאלי, ובה יש למדינה החופית זכויות ריבוניות, לרבות הזכות להחיל את חוקיה על השטח ולמנוע כניסה אליו של כלי שיט זרים. מעבר לכך, ישנה רצועה של מים כלכליים ושל קרקעית הים (״מדף יבשתי״) שיכולה להשתרע למרחק של 200 מייל ימי מהחוף, בה למדינה החופית זכות בלעדית לנצל את משאבי הטבע או להעניק זיכיון לגורם פרטי או ממשלתי אחר לנצל את משאבי הטבע. בשטחי המים הכלכליים ובקרקעית הים המצויים מחוץ לים הטריטוריאלי אין למדינה החופית ריבונות, והיא אינה יכולה למשל למנוע מספינות זרות לשוט שם.
במקרים רבים, השטחים הימיים שמדינה אחת תובעת לעצמה חופפים עם שטחים ימיים שמדינה אחרת תובעת לעצמה. על מנת להסדיר את התביעות המתנגשות – ולייצר אגב כך את הודאות הכלכלית הנחוצה למשוך משקיעים זרים לפעול בשטחים הימיים הללו ולסייע בניצול משאבי הטבע המצויים בהם, מדינות נוטות להגיע להסכמים לתיחום הגבולות הימיים ביניהן. כך למשל, ישראל וקפריסין הגיעו בשנת 2010 להסכם בדבר גבולות ימיים, התוחם את המים הכלכליים של ישראל וקפריסין במרחק הנע בין 70 ל-110 מייל ימי מהחוף הישראלי.
מאז תחילת העשור הקודם מתקיים, ברמות שונות של אינטנסיביות, משא ומתן בין ישראל ללבנון, באמצעות תיווך בינלאומי, על מנת לתחם – ולו באופן חלקי - את הגבולות הימיים ביניהן. לפי פרסומים בתקשורת, שני הצדדים קרובים לקבל את הצעת הפשרה של המתווך האמריקאי, עמוס הוכשטיין, אשר כוללת הכרה לבנונית ב״קו המצופים״ – קו ביטחוני באורך 5 ק״מ שישראל שרטטה לאחר הנסיגה שלה מלבנון – כגבול הביטחוני בין שתי המדינות, ותיחום גבולות האזורים הכלכליים של שתי המדינות, באופן שישאיר את רוב שטח מאגר הגז הטבעי קאנא בשטח הימי הלבנוני. כנגד הוויתור על חלק משטח הים הכלכלי שישראל תבעה לעצמה בעבר, ישראל תקבל חלק מההכנסות שיגיעו ללבנון בפיתוח מאגר הגז הטבעי (כ-17% מהרווחים). העברת הכספים לישראל תתבצע, ככל הנראה, דרך הזכיין הצרפתי לו לבנון הקצתה את זכויות שאיבת הגז הטבעי באזור (חברת טוטאל אנרג׳יז).
ככלל, הממשלה הנה הגוף המוסמך בישראל לערוך הסכמים בינלאומיים. החוק אינו דורש את אישור הכנסת לפני ההתקשרות בהסכמים בינלאומיים, אם כי קיים נוהג לפיו הסכמים מדיניים חשובים – כגון הסכמי שלום – מובאים לאישור מליאת הכנסת לפני או אחרי עריכתם. ההחלטה אם להעביר את ההסכם לאישור הכנסת או לא מצויה בידי הממשלה, ואין אמות משפטיות ברורות להפעלת הסמכות הזו. לצורך השוואה, הסכם הגבולות הימיים עם קפריסין לא הובא לאישור הכנסת, אך הסכמי אברהם הובאו לאישורה.
יש לציין גם כי תקנון הכנסת מחייב הנחה של הסכמים בינלאומיים על שולחן הכנסת במשך שבועיים לפני אישורם בממשלה, אך כי ניתן לסטות מחובה זו מטעמי סודיות ודחיפות. יתר על כן, ראש הממשלה רשאי לפי התקנון הממשלה להעביר במקרים מיוחדים הקשורים לביטחון המדינה וליחסי החוץ שלה את אישור ההסכם ממליאת הממשלה לקבינט הביטחוני.
לאחרונה נטען על-ידי כמה חברי כנסת מהאופוזיציה כי יש להביא את הסכם הגבולות הימיים עם לבנון למשאל עם ועתירה בנושא של ארגון קהלת תלויה ועומדת בפני בג״ץ. הטענה של חברי הכנסת מתבססת על חוק יסוד: משאל עם המחייב להביא למשאל עם החלטה של הממשלה או הכנסת לוותר על שטחים ישראלים ריבוניים (או לאשר החלטה כזו ברוב של 80 חברי כנסת). ככל שההסכם עם לבנון כולל ויתור על מים כלכליים, הרי שנדמה כי אין ממש בטענה, שכן המים הכלכליים בהם מדובר אינם בריבונות ישראל והם אינם כפופים כלל ל״משפט, שיפוט ומנהל״ של מדינת ישראל (זו הנוסחה המגדירה ריבונות המופיעה בחוק יסוד: משאל עם). ככל שההסכם כולל גם שינוי של קו הגבול של הים הטריטוריאלי – הטענה של הח״כים רצינית יותר, אם כי גם אז לא ברור אם מדובר במקרה זה בוויתור על שטחים קיימים או על תיחום קו גבול שטרם נקבע באופן מחייב מבחינת המשפט הבינלאומי. כמו כן, לא ברור גם אם חוק היסוד נועד לחול בכלל על ויתורים על שטחים ימיים. מכל מקום, מהפרסומים האחרונים בתקשורת עולה כי הצדדים לא מתכוונים לתחם במסגרת ההסכם באופן רשמי את גבול הים הטריטוריאלי ביניהן, דבר שייתר במידה רבה את הוויכוח על תחולת חוק יסוד: משאל עם.
הגם שהחוק אינו מבדיל מבחינה פורמלית בין ממשלת מעבר (לאחר הבחירות) או ממשלה יוצאת (לפני הבחירות) לבין ממשלה ״רגילה״ המכהנת מכוח אמון הכנסת, בית המשפט העליון קבע בעבר כי על ממשלה שאינה נהנית מאמון הכנסת לפעול באיפוק ולהימנע מלאמץ צעדים משמעותיים אשר יכבלו את שיקול דעתן של ממשלות עתידיות. לכלל זה יש חריג אחד בולט – כאשר קיים צורך ציבורי חיוני בפעולה דחופה. במקרה זה, ניתן לטעון כי החשש מפני התלקחות צבאית קרובה בגזרת הצפון סביב תחילת עבודות השאיבה במאגר כריש עונה על דרישת הצורך הציבורי החיוני ויכול להצדיק את עריכת ההסכם גם על-ידי ממשלת מעבר ערב בחירות.
פרופ' יובל שני, עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה ופרופסור למשפט בינלאומי באוניברסיטה העברית