המאבק (המשפטי) במדינה האסלאמית יצא לדרך
המדינה האסלאמית, ארגון טרור המוכר גם בשם דאע"ש (בערבית, אל-דַוְלַה אל-אִסְלַאמִיַּה פי אל-עִרַאק ואל-שַׁאְם), ממשיך לפעול בכדי לבסס את שליטתו בעיראק וסוריה. על רקע זה, מדינות רבות החליטו לתקוף מהאוויר את פעילי הארגון ואת מתקניו. מעבר לכך, מועצת הביטחון של האו"ם קיבלה החלטה בנושא המאבק בטרור בכלל ובמדינה האסלאמית בפרט. במאמר חדש אנו סוקרים את עיקרי החלטת מועצת הביטחון ומנתחים שני היבטים חשובים אשר לטעמנו חסרים בה.
התמונה באדיבות Shutterstock
במאמרנו הקודם בנושא המדינה האסלאמית, ארגון טרור המוכר גם בשם דאע"ש (בערבית, אל-דַוְלַה אל-אִסְלַאמִיַּה פי אל-עִרַאק ואל-שַׁאְם), התייחסנו למעמדה המשפטי של הח'ליפות המוסלמית שהקים הארגון בשטחים שבשליטתו. מסקנתנו הייתה כי מוקדם לקבוע שהח'ליפות שהקימה המדינה האסלאמית עומדת בתנאים לקיומה של מדינה בהתאם למשפט הבינלאומי. בדבר התגובה בינלאומית נגד המדינה האסלאמית, הבהרנו כי נכון מהבחינה המוסדית שכל פעולה בינלאומית תהיה מגובה בהזמנת המדינה שבשטחה מתבצעת הפעולה או בהחלטתה של מועצת הביטחון של האו"ם, האמונה על השמירה על השלום והביטחון העולמיים.
בזמן הקצר שחלף מאז פרסום רשימתנו חלו התפתחויות במישור הצבאי, לאור החלטתן של מדינות רבות לתקוף מהאוויר את פעילי הארגון ואת מתקניו. התקיפות הללו בלמו את התקדמות המדינה האסלאמית בחלק מהחזיתות. בתגובה לתקיפות פרסמה המדינה האסלאמית סרטון רביעי שבו צולמה הוצאתו להורג של עובד סיוע בריטי (אלן הנינג). לאחרונה חלה התפתחות בזירה נוספת במאבק מול המדינה האסלאמית – הזירה המשפטית. התפתחות זו באה בעקבות החלטת מועצת הביטחון בנושא המאבק בטרור בכלל ובמדינה האסלאמית בפרט. במאמר זה נתייחס לעיקרי ההחלטה, ונציין שני היבטים חשובים שלטעמנו חסרים בה.
החלטתה של מועצת הביטחון התקבלה מכוח פרק 7 למגילת האו"ם, אשר מקנה לה סמכויות אופרטיביות נרחבות הכוללות, בין היתר, הקמת כוח צבאי שיפעל במקום שבו אורבת סכנה לשלום ולביטחון העולמיים. חרף העובדה שהפעולות הצבאיות נגד המדינה האסלאמית הולכות ומתגברות, נכון למועד כתיבת רשימה זו, החלטת מועצת הביטחון אינה מתייחסת לפעולות צבאיות שיש לנקוט נגד המדינה האסלאמית, אלא היא עוסקת בהצרת צעדיהם של פעילי הארגון ובהגבלת יכולתם של פעילים חדשים להצטרף לשורות הארגון.
ההחלטה מתייחסת למאבק בטרור העולמי באופן כללי, ולכן היא מפנה להחלטות חשובות אחרות שקיבלה המועצה בעבר בנושא המאבק בטרור, ובהן נקבעו מנגנונים למאבק בטרור, כגון הטלת עיצומים כספיים על פעילי טרור. ההחלטה גם מבהירה מחדש כי תופעת הטרור היא אחד האיומים הקשים ביותר על השלום והביטחון העולמיים. ההחלטה מתייחסת גם להשפעתם השלילית של ארגוני טרור הפועלים בשטח עיראק וסוריה, ובייחוד לארגון המדינה האסלאמית, והיא מזכירה את הצורך להגן על האוכלוסייה האזרחית במצבים כאלה. ההחלטה גם קובעת כי יוטלו עיצומים כספיים, וכי תוגבל יכולת התנועה של שישה פעילים במדינה האסלאמית.
במוקד ההחלטה עומד הצורך להתמודד עם "פעילי טרור זרים", כלומר עם בני אדם שנוסעים למדינה אחרת, מלבד מדינת הלאום או התושבות שלהם, במטרה לתכנן או לבצע פעילות טרור, לסייע לביצועה או להשתתף בה. גם בני אדם שנוסעים לאימונים שמטרתם ביצוע פעולת טרור בעתיד נחשבים לפי ההחלטה פעילי טרור זרים.
ההחלטה מגַנה את הצטרפותם של פעילי טרור זרים למדינה האסלאמית ולארגונים אחרים בטענה שהדבר מלבה את הסכסוך המזוין המתנהל בשטחי עיראק וסוריה. ההחלטה גם קוראת למדינות החברות באו"ם לפעול לצמצום השטף ההולך וגובר של פעילי טרור זרים. עוד קוראת ההחלטה למדינות החברות באו"ם להעמיד לדין בני אדם המעורבים בפעולות המדינה האסלאמית או בארגוני טרור אחרים, כגון אל-קאעידה. קריאתה זו חוזרת בהחלטות מועצת הביטחון מהשנים האחרונות בהקשר של המאבק בטרור, נוסף על הפעלת אמצעים אחרים כגון הקפאת נכסים והגבלות תנועה.
ברמה המעשית, העמדה לדין של פעילי המדינה האסלאמית בבתי המשפט המדינתיים של מדינות חברות באו"ם יכולה להתבצע במסגרת הליכים פליליים פנים-מדינתיים במדינות בעלות סמכות שיפוט לעשות כן, למשל אם מדובר במדינת האזרחות של פעיל הטרור. אפשרות נוספת היא שמדינות ינקטו הליכים פליליים נגד אזרחים זרים מכוח סמכות אוניברסלית, עיקרון המאפשר למדינות להעמיד לדין יחידים בגין ביצוע פשעים בינלאומיים, שבוצעו בכל מקום בעולם, בלי צורך להוכיח את הזיקות המשפטיות הנהוגות במשפט הפלילי.
עוד מבהירה ההחלטה כי על המדינות החברות באו"ם למנוע הקצנה אידאולוגית, המובילה צעירים להתגייס לשורות ארגוני הטרור. לשם כך יש לפעול בקרב הקהילות המקומיות ובקרב מנהיגיהן, במטרה לחנך נגד הסתה ולהתמודד עם האתגרים שמציבה רשת האינטרנט, ובכלל זאת עם האידאולוגיה המופצת באמצעות רשתות חברתיות ואתרים אחרים.
לסיום יש להבהיר כי הצורך לעמוד בכללי המשפט הבינלאומי במסגרת המאבק בטרור עובר כחוט השני לאורך החלטת מועצת הביטחון, בדומה להחלטות קודמות שקיבלה המועצה בנושא המאבק בטרור. כך מבהירה ההחלטה כי על הפעולות מכוחה להיות בהתאם למשפט הבינלאומי, ובייחוד בהתאם לדיני זכויות האדם הבינלאומיים, לדיני הפליטים ולמשפט הבינלאומי ההומניטרי.
אין ספק שהחלטת מועצת הביטחון היא צעד חשוב ביצירת חזית אחידה ומאוחדת בשם הקהילה הבינלאומית נגד הטרור ובייחוד נגד המדינה האסלאמית. עם זאת, ההחלטה נמנעת מלהתייחס לשתי סוגיות חשובות במאבק.
הסוגיה הראשונה שבה נדון היא העובדה שההחלטה אינה מתייחסת לשימוש בכוח צבאי נגד המדינה האסלאמית. העובדה שבעת קבלת ההחלטה כבר הפעילו כמה מדינות כוח צבאי נגד הארגון, וביניהן חברות קבועות במועצת הביטחון, כגון ארצות הברית ובריטניה, הופכת את התעלמות המועצה מהנושא לבעייתית. אמנם, עיראק הזמינה את הסיוע הבינלאומי נגד המדינה האסלאמית, ולכן אפשר להצדיק את הפעולות בשטחה מן ההיבט המשפטי. עם זאת, לאחרונה הורחבו הפעולות הצבאיות נגד הארגון גם לשטחה של סוריה, אשר למיטב ידיעתנו לא ביקשה סיוע בינלאומי, ולפיכך הפעילות הצבאית בשטחה מתבצעת שלא על פי רצונה.
ניתן לכאורה לנסות להצדיק את פעולות התקיפה נגד הארגון מכוח דוקטרינת ההתערבות ההומניטרית, המבקשת להפסיק הפרות חמורות ושיטתיות של זכויות אדם או של המשפט ההומניטרי, או מכוח דוקטרינת האחריות להגן (responsibility to protect), אשר הוכרה בשנת 2005 על ידי העצרת הכללית של האו"ם. ייתכן גם שתגובתה הרפה של סוריה לפעולות הצבאיות בשטחה מבטאת הסכמה שבשתיקה לפעולות התקיפה. עם זאת, מדובר בהצדקות שנויות במחלוקת הן מהבחינה המשפטית והן מהבחינה העובדתית. אם מועצת הביטחון הייתה מכירה בצורך להשתמש בכוח צבאי ובחוקיות השימוש בכוח ואולי אף מורה על שימוש בכוח נגד המדינה האסלאמית, היה הדבר מחזק את הלגיטימציה הבינלאומית מאחורי הפעולות ומספק הצדקה משפטית ראויה לתקיפות.
בשלב זה יש אמנם לגיטימציה רבה לפעולות צבאיות נגד הארגון, אך אפשר שהיא תתערער בהמשך. ואכן, ניצני ביקורת כבר הופיעו בארצות הברית בדבר ההצדקה המשפטית מאחורי התקיפות נגד המדינה האסלאמית. נזכיר כי הנשיא אובמה הבטיח בעבר שיפעל לצמצום סמכות השימוש בכוח הקיימת מכוח החלטת הקונגרס האמריקני שכותרתה "הרשאה לשימוש בכוח צבאי" (Authorization for Use of Military Force), שהתקבלה לאחר המתקפה המשולבת של אל-קאעידה על ארצות הברית בשנת 2001, אך בד בבד החליט להסתמך על אותה ההחלטה בדיוק בביצוע תקיפות נגד המדינה האסלאמית. לטענת הממשל האמריקני, שריר וקיים קשר מספק בין המדינה האסלאמית ובין ארגון אל-קאעידה, ולכן ניתן להתבסס על החלטת ההרשאה לשימוש בכוח צבאי נגד אל-קאעידה גם לגבי פעולות צבאיות נגד המדינה האסלאמית. יש המבקרים את אובמה בטענה כי הסתמכות זו מבטאת הרחבה לא מוצדקת של סמכות השימוש בכוח, מצב הסותר כאמור את הבטחתו המוקדמת.
יתר על זאת, אם בעתיד יובילו תקיפות הקואליציה נגד המדינה האסלאמית לפגיעה נרחבת באזרחים בלתי מעורבים או לבעיות הומניטריות אחרות, הדבר יפגע בלגיטימציה של פעולות נגד הארגון. לפיכך, גם בנסיבות מסוג זה עלולות להתעורר שאלות לגבי הבסיס המשפטי שהצדיק את הפעולות הצבאיות נגד הארגון.
יש אפוא חשיבות רבה לגיבוי שמעניקה מועצת הביטחון לפעולות צבאיות נגד המדינה האסלאמית. התעלמותה של החלטת מועצת הביטחון מסוגיה זו, ככל הנראה בשל חילוקי דעות פוליטיים בין החברות הקבועות במועצת הביטחון, אשר יכולות להטיל וטו נגד ההחלטה, היא מאכזבת. העובדה שמועצת הביטחון לא קיבלה החלטה בנושא אמנם אינה חוסמת אפשרויות פעולה אחרות, אך היא מערערת את הלגיטימציה של פעולות צבאיות כיום ובעתיד נגד המדינה האסלאמית.
הסוגיה השנייה, שממנה התעלמה החלטת מועצת הביטחון, היא האפשרות להעמיד לדין את פעילי המדינה האסלאמית וארגוני טרור נוספים בפני בית הדין הבינלאומי הפלילי בהאג (להלן: בית הדין הבינלאומי הפלילי). במאמר קודם דנו בשימוש שאפשר לעשות בחוקת בית הדין הבינלאומי הפלילי לצורך העמדה לדין של פעילי טרור, מתוך התייחסות לסמכות השיפוט של בית הדין ולפשעים הנמצאים בסמכותו (פשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות ופשע השמדת עם). מסקנתנו הייתה כי האפשרות להעמיד לדין פעילי טרור בבית הדין הפלילי היא מעשית בהחלט, בעיקר כאשר מדובר בפשעי מלחמה ובפשעים נגד האנושות. יש כמה יתרונות להעמיד לדין פעילי טרור בבית הדין הפלילי, ובייחוד העובדה שהעמדה לדין כזו מעבירה מסר חשוב, ולפיו הקהילה הבינלאומית מאוחדת בניסיונה להתמודד עם תופעת הטרור.
אכן סוריה ועיראק אינן חברות בחוקת בית הדין הבינלאומי הפלילי, ולכן אין לבית הדין סמכות שיפוט בעניין פעולות המדינה האסלאמית. עם זאת, בית הדין יכול לרכוש סמכות כזו אם מועצת הביטחון מפנה אירוע מסוים, שבו בוצעו לכאורה פשעים, לחקירת התובע מטעם בית הדין (כפי שקרה בעבר לגבי פשעים שבוצעו בסודן ובלוב). החלטת מועצת הביטחון יכולה הייתה לעשות את הצעד הנוסף נגד פעילי ארגון המדינה האסלאמית, ולהפנות אירועים מסוימים לחקירתו של התובע מטעם בית הדין הבינלאומי הפלילי, אך המועצה נמנעה מלעשות כן.
ראוי לציין שכדי שבית הדין הבינלאומי הפלילי יוכל לדון בפעולותיה של המדינה האסלאמית צריכים להתקיים תנאים נוספים. לדוגמה שאין מדינה אחרת בעלת סמכות שיפוט לגבי אותו האדם, המעוניינת או המסוגלת להעמידו לדין או שמדובר בפשעים החמורים ביותר העומדים בראש מעייניה של הקהילה הבינלאומית. עם זאת, במקרה של המדינה האסלאמית, נראה כי לא יהיה קושי לקבוע שהתנאים המוקדמים הנדרשים לשם העמדה לדין בבית הדין הפלילי הבינלאומי אכן מתקיימים.
גם ברמה המהותית ניתן לראות בפעולות רבות שמבצעת המדינה האסלאמית פשעים בינלאומיים, הנמצאים בסמכות שיפוטו של בית הדין הבינלאומי הפלילי. שיטות הלחימה של ארגון המדינה האסלאמית כוללות פגיעות קשות בחיי אדם וברכוש, לרבות הוצאות להורג מצולמות של שבויים ושל אזרחים שמוחזקים כבני ערובה בידי הארגון. הועלו האשמות נגד הארגון גם לגבי רצח, חטיפה, גירוש, אונס והפרת זכויות אדם נוספות שבוצעו נגד המיעוט היזידי בעיראק ונגד קבוצות אחרות. פעולות אלו מהוות פשעי מלחמה כיוון שהן מתבצעות במסגרת סכסוך מזוין. פעולות אלו גם נחשבות פשעים נגד האנושות בהתאם לחוקת בית הדין, כיוון שהן מתבצעות כחלק ממתקפה רחבת היקף ושיטתית נגד אוכלוסייה אזרחית. בהנחה שהן מלוות בכוונה להשמיד קבוצה אתנית או דתית אפשר להחשיבן אפילו רצח עם. לאור זאת נראה כי היה מקום לשקול את האפשרות להפנות את הסכסוך לחקירתו של תובע בית הדין הבינלאומי הפלילי.
אין ספק כי פעולתן של מספר הולך וגובר של מדינות נגד המדינה האסלאמית היא נחוצה ועשויה לצמצם את היקף הזוועות שמבצע הארגון. גם העובדה שמועצת הביטחון התכנסה וקיבלה החלטה המבקשת להצר את צעדי המדינה האסלאמית היא חשובה מאוד ליצירת בסיס משפטי ופוליטי שיסייע במאבק בארגון.
עם זאת, מועצת הביטחון לא התמודדה עם אחת השאלות החשובות במסגרת המאבק במדינה האסלאמית והיא הבסיס המשפטי לתקיפות הצבאיות שמבוצעות נגד הארגון. התקיפות מתבצעות בשטחן של שתי מדינות ריבוניות, אשר ההסכמה של אחת מהן לפעולות הצבאיות בשטחה מוטלת בספק רב. לפיכך יש להצר על כך שמועצת הביטחון לא ניצלה את ההזדמנות לייצר את הבסיס המשפטי הנחוץ שיתרום ללגיטימציה שמאחורי הפעולות.
כמו כן, מועצת הביטחון הורתה למדינות חברות באו"ם להעמיד לדין פעילי טרור זרים המשתתפים בפעולות של ארגוני טרור בכלל ובמסגרת המדינה האסלאמית בפרט, אך בד בבד נמנעה מלהפנות את הסכסוך לחקירת בית הדין הבינלאומי הפלילי. הפניית הסכסוך לבית הדין הפלילי הבינלאומי חשובה הן כדי לייצר נתיב נוסף להעמדה לדין של פעילי הארגון, והן כדי להעביר מסר, ולפיו הקהילה הבינלאומית מאוחדת במאמציה להתמודד עם תופעת הטרור בכלל ועם המדינה האסלאמית בפרט.