הכנסת קצרה – והחקיקה הפרטית מרובה

החסרונות הנובעים מהמצב הקיים בו מונחות אלפי הצעות חוק פרטיות על שולחן הכנסת הם רבים. שימור המצב עלול לקבע את דימויה השלילי של הכנסת בעיני הציבור ואף להחמירו, וכך לפגוע עוד יותר בלגיטימציה של המערכת הפוליטית הישראלית.

התמונה באדיבות Shutterstock

כמה עובדות על חקיקה פרטית בכנסת

הכנסת ה-19 כיהנה רק 671 ימים. בתקופה זו הגישו חברי הכנסת 3100 הצעות חוק. מתוכן רק 101 עברו קריאה שלישית. כמעט 20,000 הצעות חוק פרטיות הונחו על שולחן הכנסת ב-15 השנים האחרונות (כנסות 19-15).

שיעור הצלחתן של הצעות חוק פרטיות הוא נמוך מאוד - בממוצע רק כ6%-5% מכלל ההצעות שהוגשו הופכות לחוק (בכנסת ה-19 רק כ-3%), ובכל זאת שיעורן בקרב כלל החוקים שאושרו הוא גבוה מאוד ואין לו אח ורע בעולם הדמוקרטי: ראוי לדעת שהחקיקה הפרטית בישראל היוותה רק כ-2% מהחוקים שהתקבלו בכנסות הראשונות. היא צמחה לכדי רבע מהיקף החקיקה עד הכנסת ה-11, ובכנסת ה-12 (1992-1988) כ-40% מכלל החוקים שהתקבלו מקורם היה ביוזמת חקיקה פרטית של ח"כים. מגמה זו הלכה והקצינה בכנסות ה-19-13, שבהן עלה חלקה של החקיקה הפרטית לכדי מחצית מכלל החוקים שאושרו. לשם השוואה, בדמוקרטיות רבות שנבדקו, הונחו רק כמה מאות הצעות חוק פרטיות בכל העשור וחצי האחרונים, ושיעור החקיקה הפרטית בהן מכלל החקיקה בעשור הראשון של המאה ה-21 נע בין 0.5% ל-20% לכל היותר.

מהם הגורמים לריבוי הצעות החוק הפרטיות?

קיימים גורמים פרוצדוראליים ומהותיים להנחת אלפים רבים של הצעות חוק פרטיות בכל קדנציה בשניים וחצי העשורים האחרונים:

גורמים פרוצדוראליים:

• למרות שמספר הצעות החוק הפרטיות שחבר כנסת רשאי להגיש הוא מוגבל (כ-26 הצעות מועלות לדיון מוקדם מדי שבוע), בפועל מספר הצעות החוק הפרטיות המוגשות גדול הרבה יותר שכן מונים במכסה זו רק את הצעות החוק שעולות לדיון ולא את אלה שהונחו על שולחן הכנסת.
• מגבלות תקנוניות וחוקיות המוטלות על חקיקה פרטית בישראל – פסילת הצעות חוק גזעניות או כאלה השוללות את קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית, וכן דרישה לתמיכה של לפחות 50 ח"כים בכל הקריאות בהצעת חוק פרטית, שעלותה 5 מיליון ש"ח ויותר – לא מצליחות לצמצם את הכמות המונחת על שולחן הכנסת.
• העדפה של ערוץ החקיקה הפרטית על פני ערוץ הממשלתי – אפילו השרים מעדיפים לעיתים את מסלול החקיקה הפרטית, בין היתר, בשל הליכי חקיקה פנים ממשלתיים ארוכים ומסורבלים מאוד (זאת באמצעות מסירת הצעות חוק לח"כים, חברי הספסלים האחוריים, כדי שהם יגישו אותן). יעידו על כך הצעות חוק יסוד: ישראל מדינת הלאום של העם היהודי שמקורן בחברי כנסת, למרות שמן הראוי היה שהצעת חוק יסוד תנוסח ותקודם רק על ידי הממשלה.

גורמים מהותיים לריבוי הצעות חוק פרטיות:

• קיומם של פריימריז במפלגות, אשר החלישו את הלכידות והמשמעת המפלגתית, והבליטו את הצורך של חברי הכנסת בפרסום אגב הפיכת החקיקה הפרטית לכלי קידום אישי.
• התחזקות כוחן של קבוצות אינטרס וחדירתן למשכן הכנסת באמצעות השדלנים, אשר עושים שימוש בחברי הכנסת כערוץ להשפעה על המדיניות הציבורית באמצעות יוזמות שונות לחקיקה פרטית.
• התגברות השפעתה של התקשורת וניצול הצעות חוק פרטיות לפרסום תקשורתי – חבר כנסת השואף להתבלט יכול לעשות זאת באמצעות הגשת הצעות חוק פרטיות, שאת רובן הוא לא חייב לקדם אלא יכול להסתפק בהנחתן על שולחן הכנסת ובהודעה לעיתונות.
• חולשת כלי הפיקוח המסורתיים (ועדות, שאילתות, הצעות לסדר היום) שמעודדת בעקיפין את חברי הכנסת לעשות שימוש בחקיקה פרטית כתחליף לא ראוי, אך נגיש, זמין ושאינו מצריך העמקה והשקעה מרובה, לפיקוח על הממשלה.
• איכות ירודה של דברי ההסבר המצורפים להצעות חוק פרטיות – אף שצירוף דברי הסבר להצעות חוק הוא נוהג מחייב בישראל, אין הנחיות מפורשות הקובעות מה הם צריכים לכלול.

מה בעצם הבעיה עם חקיקה פרטית המונית? 

החסרונות הנובעים מהנחת אלפי הצעות חוק פרטיות על שולחן הכנסת הם רבים:

זילות בערכן של הצעות החוק שהופכות למעין הצהרות חוק; בזבוז משאבי כוח אדם מקצועי בכנסת ובממשלה; דחייה או אי-יישום של חקיקה פרטית שלא תואמת את המדיניות התקציבית באמצעות חוק ההסדרים; הצפת ועדות הכנסת בגודש חקיקה פרטית שמעכבת דיון ברפורמות ממשלתיות וחוסר יכולת של ועדת השרים לענייני חקיקה לדון באופן ענייני בכמות הגדולה של הצעות החוק הפרטיות המוגשות לעיונה.

מה ניתן לעשות כדי להפחית את מספר הצעות החוק הפרטיות להפכן לאיכותיות יותר?

• ניתן לקבוע מכסה של הצעות חוק שכל חבר כנסת יוכל להניח על שולחן הכנסת
• ניתן לתת עדיפות לדיון בהצעות חוק ממשלתיות בוועדות באחד מימי הדיונים בכל שבוע (בדומה לקיים בפרלמנטים שונים בעולם)
• יש לחייב את חברי הכנסת לנסח דברי הסבר איכותיים, לרבות ציון עלות הצעת החוק, המקורות למימונה והשלכותיה על סוגיות שונות (כוח אדם, חברה, סביבה), ככל שישנן. הטלת חובה זו תגביל מלכתחילה את כמות הצעות החוק הפרטיות שתונחנה על שולחן הכנסת בלי להטיל מכסות בפועל, שכן הן תאלצנה את חברי הכנסת להתרכז בהכנה מעמיקה ומקצועית של מספר נמוך למדי של הצעות חוק החשובות בעיניהם במקום להניח על שולחן הכנסת מאות הצעות חוק, שחלקן מוגשות כלאחר יד וחלקן כוללת נושאים שלא אמורים להיות מוסדרים בחקיקה ראשית.

שימור המצב הקיים עלול לקבע את דימויה השלילי של הכנסת בעיני הציבור ואף להחמירו, וכך לפגוע עוד יותר בלגיטימציה של המערכת הפוליטית הישראלית.