החוטים הבלתי נראים

חוק השדלנות נועד להסדיר את עבודת הלוביסטים במסדרונות השלטון. אבל כיום בישראל, לא די בחוק כדי למנוע השפעה פסולה על מקבלי ההחלטות.

במאמר שפורסם לאחרונה במגזין הוושינגטוני "פוליטיקו", מתאר  ISAAC ARNSDORF כיצד רפורמה שחוקקה בקונגרס בשנת 2007 על מנת להסדיר ולהגביל את פעילות הלוביסטים בקונגרס ובממשל האמריקני רק סייעה בחיזוק "תעשיית המשפיעים מבחוץ" על קבלת ההחלטות בוושינגטון. הוא חושף נתון מדהים על פיו 47% מתוך 352 חברי הקונגרס שפרשו מתפקידם מאז 2008, לאחר כניסת החוק החדש לתוקף, הפכו ללוביסטים בתואר או בפועל. מבין אלו, מרבית חברי הקונגרס לשעבר לא נרשמו כלוביסטים רשמיים אלא רק קיבלו על עצמם תארים אחרים כמו "יועצים אסטרטגיים" או "ממונים על קשרי ממשל" עבור לקוחות שונים. באופן הזה, המגבלות החוקיות החלות על לוביסטים רשומים לא תקפות לגביהם. אם נחבר את הנוכחות המאסיבית של "תעשיית ההשפעה" בוושינגטון לתלות האדירה שיש לפוליטיקאים מכהנים בארה"ב בתרומות מתאגידים ומבעלי ממון אחרים, נקבל מושג ביחס להשפעה הרבה לה זוכים בעלי האינטרסים המיוחדים בגבעת הקפיטול בוושינגטון.

ומה המצב בישראל? האם גם אצלנו ההון משפיע על השלטון באופן ובהיקף דומה? להערכתי, היקף ההשפעה של ההון על השלטון בישראל הוא נמוך ביחס למקרה האמריקני ואופן ההשפעה שונה לחלוטין. חשוב להבין כי בשל ההישענות של הפוליטיקה האמריקאית על תרומות למימון קמפיינים לבחירת מועמדים, השפעת ההון על השלטון מועצמת. תרומות והשגת תורמים אינן נחשבות טובות הנאה, ולכן מותרות. בישראל, חוק מימון מפלגות וההגבלות על תרומות מגורמים פרטיים מנטרלים במידה רבה את הקישור בין שדלנות וקבלת תרומות. ברשימה זו נתמקד בניתוח ההבדל בין "תעשיית ההשפעה" הישראלית והאמריקנית. כלומר, נתאר את ההבדל בין השפעת הלוביסטים שלנו לאלו הפועלים בארה"ב.

תחת הכותרת "המושכים בחוטים" פורסמה בשנת 2012 כתבת תחקיר בתוכנית "עובדה" שחשפה את דרכי פעולתם של לוביסטים בכנסת. הכתבה עוררה סערה בשל הדרך בה הוצגו חברי הכנסת כבובות שהלוביסטים מושכים בחוטיהן. עוד קודם לכן (2008) חוקקה הכנסת את מה שמכונה "חוק השדלנות" (תיקון לחוק הכנסת התשנ"ד – 1994) בניסיון להסדיר את פעולתם של השדלנים בכנסת ולהופכה לרשמית ושקופה יותר.

השאלה הראשונה שיש להשיב עליה היא האם לשדלנות יש מקום במשטר דמוקרטי? לכאורה, אם בשדלנות יש פוטנציאל לשחיתות בשל הבטחת טובות הנאה וסיכון להגברת אי השוויון בשל ייצוג של אינטרסים מסוימים של בעלי ממון והשפעה הרי שאין לה מקום ומוטב להילחם בה מלחמת חורמה. אולם מעבר לכך שכיום שדלנות היא בלתי נמנעת יש בה גם פן חיובי -- היא תורמת להגברת הייצוגיות, ההשתתפות ומאפשרת למי שההחלטות נוגעות לו לייצג את עמדתו –  וזוהי תמצית תהליך קבלת ההחלטות הדמוקרטית.

מתוך תפיסה זו נולד הרצון (הטוב) להסדיר את פעולת השדלנים בכנסת, בדומה לנהוג במספר פרלמנטים אחרים. ואכן חוק השדלנים מגדיר מיהו שדלן, קובע כי ועדה בכנסת תיתן היתר לשדלן לפעול בכנסת, כי על השדלן לשאת תג זיהוי וכי פרטיו ופרטי לקוחותיו שלטובתם הוא פועל יפורסמו באתר הכנסת. החוק קובע גם תקופת צינון בת שנה לחברי כנסת לשעבר ושל חצי שנה לעובדים של חבר כנסת. החוק מפרט שורה של איסורים החלים על השדלן: להציע או להעניק טובת הנאה לחברי כנסת, למסור מידע מוטעה, להפעיל לחץ על חברי הכנסת ואיסור ליצור קשר עם עובדי מרכז המחקר והמידע. בנוסף, מעוגנת בחוק סמכותו של יושב ראש הכנסת לאסור על כניסתם של שדלנים לאזורים מסוימים במשכן הכנסת (כמו למשל מזנון הכנסת). בנוסף מפרט החוק כי שדלן אשר לא פעל על פי החוק יוטלו עליו סנקציות כולל שלילת ההיתר לעבודתו כשדלן.

אולם חקיקה אין בה די. לכן, בעקבות גילויי תחקיר "עובדה", אימצו כמה מחברות הלובינג בישראל קוד אתי לענף השדלנות שמפרט את האסור והמותר בפעולתם של השדלנים. הקוד קובע כי על השדלן לפעול רק על פי היתר, לקדם שקיפות ולפעול באופן שיגביר את אמון הציבור בהליך הדמוקרטי. על השדלן לספק מידע מהימן ולהימנע מלתת או מלהציע לנבחר או לפקיד ציבור טובות הנאה. מניסיוני, לעיתים, נוח יותר לחבר הכנסת לעבוד מול שדלן מהימן, המכיר את נוהלי עבודת בית הנבחרים, מאשר לקבל מידע חלקי מנציג של ארגון שזו לו הפעם הראשונה, ואולי האחרונה, בכנסת והוא לא צפוי לשלם "מחיר" על מסירת מידע שגוי.

אולם גם בקיומה של חקיקה וגם בקיומו של קוד אתי אין די כדי לחשוף את החוטים הבלתי נראים לעין הציבור. הכשל העיקרי בחקיקה הקיימת נוגע להגדרה הצרה של מיהו שדלן – החוק הקיים מתייחס אך ורק לשדלנים העובדים עבור צד שלישי כ"שדלנים מקצועיים". אולם, החוק מחריג את אלו המעניקים שירות בפועל גם כשדלנים אך מייצגים את הלקוח תחת תואר אחר כמו עו"ד, רו"ח, יועץ אסטרטגי, יועץ לקשרי ממשל ועוד תארים כיד הדמיון. בנוסף, החוק מחריג שדלנים פנים ארגוניים (in house). דהיינו, מי שבמסגרת עבודתו משדל למען מעבידו. העובדה שהחוק אינו חל על שדלנים פנים ארגוניים יוצאת דופן בהשוואה לחקיקה קיימת בפרלמנטים אחרים, ובנוסף יוצרת מצב של אי שוויון בין שדלנים "מקצועיים" שעליהם חלים כללי הרגולציה הקבועים בחוק ושדלנים פנים ארגוניים שאינם צריכים לציית לכללים אלה. כשל נוסף בחקיקה הקיימת הוא ההתייחסות בעיקר לשדלנות המתקיימת בתוך הכנסת, שהרי שדלנות יכולה להתקיים בכל מקום שהוא. חולשה מרכזית נוספת היא היעדר התייחסות בחוק לעבודתם של שדלנים מול גורמים ברשות המבצעת. בניגוד למקרה האמריקני, בישראל יותר עוצמה שלטונית מרוכזת ברשות המבצעת ולכן היעדר התייחסות לפעולת השדלנות בקרב משרדי וסוכנויות הממשלה יוצרת כשל מבני משמעותי.  

לאור זאת, המכון הישראלי לדמוקרטיה גיבש שורה של הצעות חקיקה והצעות פרוצדורליות לתיקון אסדרת עבודתם של שדלנים. בין השאר ממליץ המכון להתייחס בחקיקה לשני הכשלים שהוזכרו לעיל (הרחבת ההגדרה של שדלנים לפנים-ארגוניים ולתחומי פעולתם כולל מול הרשות המבצעת ). בנוסף מומלץ להאריך את תקופת הצינון של חברי כנסת לשעבר לשנה וחצי וכן לקבוע כי היא תחול גם על פקידים בכירים ברשות המבצעת, תוך  מתן תגמול ראוי בתקופת המעבר. לצד זאת, יש לנקוט בשורה של צעדים פרוצדורליים על מנת להסדיר את אופן השתתפותם של שדלנים בדיוני ועדות הכנסת וכן להסדיר את אופן העברת המידע על ידי שדלנים למרכז המחקר והמידע של הכנסת. קבלת תיקונים ברוח זאת תאפשר פיקוח ואסדרה של עבודת השדלנים. בשנים האחרונות הוגשו מספר הצעות חוק פרטיות שכללו חלק מהתיקונים המומלצים אך אף אחת מהן לא קודמה.

אם יאומצו הצעות אלה תשתפר לאין ערוך יכולת הפיקוח על שדלנים למיניהם בכנסת וברשות המבצעת, אך עדיין ישאר פתח ל"שדלנות סמויה" (או "שחורה"), כלומר ערוצים לא פורמליים שבאמצעותם נבחרי ציבור ופקידי ציבור בכירים לשעבר כמו גם גורמים פרטיים בעלי אינטרסים משפיעים על החקיקה והמדיניות המעוצבות על ידי הרשות המחוקקת והמבצעת. על כן, אין כל משמעות בהנהגת חקיקה נוספת כל עוד לא תוגדר נוסחה הוגנת שתקבע "מיהו שדלן".

כאמור, הבעיה של "שדלנות סמויה" קיימת בצורה חריפה בארה"ב בשל האופן בו החוק האמריקאי מגדיר מיהו שדלן. לפי החוק מי שמקדיש פחות מ- 20% מזמנו לעבודת השדלנות או מקבל תמורתה פחות מסכום מסוים החוק אינו חל עליו. באופן כזה יש תמריץ לשדלנים לחמוק מהגדרתם ככאלה ולהיקרא בשמות כמו "יועץ לענייני...".

למעשה, חוק השדלנות על אף כוונתו הטובה, מחטיא במידה רבה את המטרה – הוא מסדיר את השדלנות הגלויה, הפורמלית ומשאיר את מסדרונות הכנסת ואת האינטרס הציבורי חשופים להשפעתם של שדלנים מטעם עצמם (in-house) המקדמים לרוב אינטרסים צרים ופרטיים ושדלנים סמויים – כל מיני "לשעברים" שפועלים כשדלנים לכל דבר וענין, אך החוק אינו חל עליהם. במקרה הישראלי, בשונה מארה"ב, אנו נפגשים ביותר "לשעברים" שחצו את הקוים מקרב פורשי הפקידות הבכירה מאשר מקרב הפוליטיקאים לשעבר. זה לא משקף, לטעמי, מחוייבות אתית מוגברת של חברי הכנסת לשעבר ביחס לפקידים, אלא את החוזקה היחסית של הרשות המבצעת בישראל. בהתאם, הפקידים הבכירים לשעבר יותר מבוקשים על ידי בעלי האינטרסים העסקיים.

יתכן שהדרך היחידה למנוע או לצמצם "שדלנות סמויה" – מעבר לחקיקה ולקוד אתי – היא "לחנך" את נבחרי הציבור ומשרתי הציבור ליושרה מקצועית שתחזק את אמון הציבור בהם. במקום לקיים מפגשים במחשכים, מוטב שמשרתי הציבור יחשפו את הגורמים עימם הם נפגשים ודנים ויבהירו לציבור מהו מארג האינטרסים, השיקולים, והרציונל לקידום חקיקה זו או אחרת. נבחרי הציבור ופקידי ציבור צריכים להיות מודעים, ספקנים וזהירים במגעיהם עם שדלנים למיניהם. כאמור, אין טעם ואין צורך לאסור על מקבלי החלטות להיפגש עם בעלי אינטרסים שונים ומי שמקדמים אותם עבורם, שכן הדבר יכול לתרום לקבלת החלטות מושכלת. עם זאת יש לוודא כי דרכי השכנוע ואופני ההשפעה נחשפים לעין הציבור, וכי לא מתנהלים במקביל ערוצים "מתחת לשולחן". פוליטיקאים ומשרתי ציבור צריכים לדעת כי לא כל מה שאינו אסור על פי חוק  - מותר, וכי לנוהג ולנורמה יש מקום חשוב בהתנהגות פוליטית וציבורית ראויה. 

המאמר פורסם ב"The Marker".