מדוע המפלגות בגירעונות – ומה אפשר לעשות?

בהמשך לדוח המבקר, מהם הפתרונות האפשריים לגירעונות החוזרים של המפלגות, והיכן נעוץ שורש הבעיה.

דוח מבקר המדינה[1] שהתפרסם לאחרונה חשף, שוב, את הבור הכספי שאליו נקלעו המפלגות. נכון לסוף מרץ 2021, ממש לפני הבחירות האחרונות, 15 המפלגות המופיעות בדו"ח היו בגירעון כולל של כ-116 מיליון ש"ח (הנתונים משקפים את המאזן בין כל הנכסים של המפלגות וכל התחייבויותיהן). הליכוד היה בגירעון הגדול ביותר, ללא תחרות – כ-56 מיליון ש"ח. אחריו ניצבות מפלגות כמו ימינה (כ-12 מיליון) ומרצ וש"ס (כ-10 מיליון). למעשה, כל המפלגות היו בגירעון מלבד מפלגות שאינן פעילות כבר (כולנו, תל"ם וגשר). ככל הידוע, מאז רק הלך וגדל הגירעון של המפלגות.

למה, בעצם? הרי המפלגות מקבלות מימון נדיב ביותר מהמדינה – הן מימון לתקופת הבחירות; והן מימון שוטף, שאותו מקבלת כל חודש כל מפלגה המיוצגת בכנסת. מחקר שהתפרסם במכון הישראלי לדמוקרטיה ובדק את מימון הבחירות בישראל ובמדינות ה-OECD בשנים 2011-2007, מצא כי המימון בישראל בשנת בחירות היה הגבוה ביותר.[2] אפשר אולי לטעון שהגירעונות נובעים מריבוי מערכות הבחירות בשנים האחרונות. אבל זה לא הסבר מספק: הרי עבור כל מערכת בחירות המפלגות מקבלות מימון נדיב. יש אפוא הסברים אחרים, נכונים יותר.

הסיבה הפשוטה ביותר היא שהמפלגות מתנהלות בבחירות באופן לא אחראי. בבחירות לכנסת ה-24, ההכנסות של המפלגות הסתכמו ב-174.5 מיליון ש"ח, והוצאותיהן – ב-233.8 מיליון ש"ח. במילים אחרות – המפלגות הפסידו בבחירות קרוב ל-60 מיליון ש"ח. נכון שגובה מימון הבחירות שהמפלגות מקבלות מהמדינה תלוי בתוצאות הבחירות, ולכן מפלגות שקיבלו פחות מנדטים ממה שציפו עלולות להיקלע לגירעון – אבל זה תירוץ חלקי בלבד. ש"ס, לדוגמה, שמרה על אותו מספר מנדטים בבחירות 2020 ו-2021 – ובכל זאת הפסידה בבחירות 2021 כ-9.5 מיליון ש"ח. לכך אפשר להוסיף שחלק מהמפלגות נקלעו לגירעון גם בבחירות המקומיות של 2018. הכוונה במיוחד לליכוד, שהפסיד כ-16 מיליון ש"ח בבחירות האלה. הדבר מצביע על התנהלות לא אחראית במיוחד, כיוון שמפלגות אחרות שהיו פעילות יחסית בבחירות המקומיות האלה, כמו ש"ס והעבודה, דווקא סיימו אותן במאזן חיובי.[3]

מהם הסיבות לגירעונות והפתרונות האפשריים?

• הפתרון הראשון והפשוט ביותר, שעליו המליץ מבקר המדינה אינספור פעמים, הוא שהמפלגות פשוט יתנהלו בצורה אחראית יותר בבחירות – יעריכו מראש מה צפויות להיות הכנסותיהן, ויתכננו את ההוצאות בהתאם.
• בהמשך לכך, החוק קובע "תקרת הוצאות" מותרת לבחירות עבור כל מפלגה (בהתאם לגודלה). רובן המכריע של המפלגות עומדות בתקרה זו. הבעיה היא שתקרת ההוצאות גבוהה באופן ניכר מהמימון שהמפלגות מקבלות מהמדינה. וכך יכולה מפלגה לעמוד בתקרת ההוצאות – ובכל זאת לסיים את מערכת הבחירות בגירעון ניכר. כך לדוגמה, תקרת ההוצאות של מפלגת העבודה בבחירות האחרונות עמדה על קרוב ל-14 מיליון ש"ח, ואילו המימון שהיא קיבלה עמד על מעט יותר מ-8 מיליון ש"ח. לדוגמה, בעיה נוספת היא שגם כאשר מפלגה חורגת באופן ניכר מתקרת ההוצאות – לא מוטל עליה עונש מרתיע. בבחירות האחרונות, תקווה חדשה עברה את תקרת ההוצאות שלה ביותר מ-13 מיליון ש"ח – והמבקר הטיל עליה קנס של 250,000 ש"ח בלבד (אף שהיה יכול להטיל קנס של קרוב ל-1.5 מיליון). ייתכן שיש להציע תיקון כפול – ראשית, להנמיך את תקרת ההוצאות, כך שתהיה קרובה הרבה יותר לגובה מימון הבחירות שהמפלגות מקבלות; שנית, להטיל קנסות מרתיעים הרבה יותר על מפלגות החורגות מתקרת ההוצאות (לכל הפחות, באמצעות שימוש של מבקר המדינה בסמכותו הקיימת).
• סיבה מרכזית נוספת לגירעון של המפלגות הוא העובדה שהן כמעט ואינן עוסקות בגיוס תרומות, אלא מסתמכות באופן כמעט בלעדי על מימון מטעם המדינה. בבחירות לכנסת ה-24, התרומות היוו פחות מ-2% מהכנסותיהן של המפלגות, ואילו המימון מטעם המדינה – קרוב ל-95% (השאר – ממקורות אחרים). למעשה, רוב המפלגות לא גייסו כלל תרומות לבחירות. יש לכך סיבה טובה. בישראל יש שילוב בין מימון ציבורי נדיב ביותר לבין הגבלות נוקשות מאוד (גם במבט השוואתי) על גיוס תרומות: למפלגה מותר לגייס מאדם ובני ביתו, בשנת בחירות, 2,400 ש"ח בלבד. הכוונות מאחורי ההגבלה הזו מוצדקות: הרצון למנוע הסתמכות של מפלגות על תורמים עשירים. ובכל זאת, נראה שהיא קיצונית מדי, ו"חיסלה" לגמרי את האינטרס של המפלגות לגייס תרומות. התוצאה היא שגם כאשר המפלגות נמצאות בגירעון כל כך כבד, הן לא שוקלות את הפתרון הטבעי והפשוט – לפנות לציבור תומכיהן בניסיון לגייס תרומות.

הפתרון בוודאי לא צריך להיות לאפשר למפלגות לגייס תרומות בסכומים גבוהים. אבל אפשר לחשוב על מנגנונים, שקיימים במדינות אחרות, לעידוד "גיוס המונים", כלומר תרומות רבות בסכומים קטנים – למשל, להעניק לאזרחים זיכוי ממס עבור תרומות למפלגות; או לקבוע מנגנון של matching (מימון תואם), שבו המדינה תקצה חלק ממימון המפלגות רק למפלגות שגייסו תרומות (בשני המקרים, הכוונה לתרומות בסכומים נמוכים בלבד).

• אבל אולי ההסבר המרכזי לגירעונות ההולכים ותופחים הוא המנגנון שנוצר בעקבות תיקון לחוק מימון מפלגות מ-2014 – שלפיו אחרי הבחירות יכולות המפלגות שנבחרו לכנסת לקחת הלוואה משמעותית מהכנסת, ולהחזיר אותה באמצעות כספי המימון השוטף שהן מקבלות מדי חודש. התיקון הזה נרמל את המציאות שבה המפלגות נקלעות לגירעונות בבחירות. הוא גם מסביר מדוע הגירעונות שלהן גדלו כל כך בשנים האחרונות: אחרי הבחירות המפלגות לוקחות כאמור הלוואות מהכנסת, והן אמורות להחזיר את ההלוואות, מכספי המימון השוטף, במהלך 3 שנות כהונה של הכנסת. אלא שכאשר הכנסת מכהנת תקופה קצרה בלבד, נגיד חצי שנה או שנה, המפלגות עדיין לא מספיקות להחזיר את כל ההלוואות או אפילו את רובן. וכך ההלוואות נגררות לבחירות הבאות – שאחריהן המפלגות לוקחות הלוואות נוספות מהכנסת, וחוזר חלילה. בשל כך, במרץ 2021 היו המפלגות בחובות של יותר מ-180 מיליון ש"ח לכנסת. אחרי שהמפלגות לקחו הלוואות נוספות בעקבות בחירות 2021 הסכום הזה גדל באופן ניכר – בקיץ 2021 הוא כבר עלה לקרוב ל-200 מיליון ש"ח (ומאז ירד קצת, בזכות החזרת הלוואות מכספי המימון השוטף בכנסת הנוכחית).

מעבר לעובדה שהפרקטיקה הקיימת כמעט מעודדת מפלגות להיקלע לגירעונות בבחירות, התוצאה היא שמפלגות משתמשות בכספי המימון השוטף בעיקר לכיסוי הגירעונות מתקופת הבחירות. בשל כך, הן לא יכולות להשתמש במימון זה עבור המטרה שלשמה נועד – שמירה על קשר רצוף עם הבוחר גם בין בחירות לבחירות.

בעבר עלו הצעות לאסור לחלוטין על שימוש בכספי המימון השוטף לצורך כיסוי גירעונות הבחירות. הצעה מתונה יותר, הנהוגה גם בדמוקרטיות אחרות, היא לחייב את המפלגות להקצות חלק ניכר מכספי המימון הציבורי השוטף שהן מקבלות מהמדינה למטרות מפלגתיות שונות שאינן קשורות לבחירות — למחקר, לפעילות רעיונית־אידאולוגית, להכשרת פעילים ופוליטיקאים, לקיום הליכים דמוקרטיים לבחירת מועמדים לכנסת ולהנהגת המפלגה, וכן לקידום נשים, צעירים, מיעוטים ותושבי פריפריה.

מעבר לכך, המפלגות גם יודעות שכיוון שנציגיהן יושבים בכנסת, הם יכולים לדאוג, במקרה הצורך, להגדלת המימון שהן מקבלות מהמדינה. בשנים האחרונות הדבר הפך לפרקטיקה נפוצה: בשנת 2017 הגדילו חברי הכנסת את המימון השוטף שהמפלגות מקבלות מדי חודש ב-20%; ולפני הבחירות לכנסת ה-23 וגם לפני הבחירות הקרובות, לכנסת ה-25, הם הגדילו בהוראות שעה את מימון הבחירות שהמפלגות יקבלו. בכל מערכות הבחירות האחרונות גם החליטה הכנסת, בהוראות שעה, להעניק למפלגות תנאי הלוואות נוחים יותר (מבחינת גובה ההלוואה ופריסת ההחזרים).

חשוב לציין שהצעדים האלה של חברי הכנסת מנוגדים לחלוטין לרוח החוק. לפי חוק מימון מפלגות, מאז 1994 גובה המימון מטעם המדינה נקבע לפי "יחידת מימון", ומי שאראי על קביעת יחידת המימון היא ועדה ציבורית, עצמאית, בראשות שופט (כיום שופטת בית המשפט העליון בדימוס איילה פרוקצ'יה). המטרה המוצהרת של הקמת הוועדה הציבורית הייתה הוצאת קביעת גובה המימון מחברי הכנסת, שכן עד 1994 ועדת הכספים של הכנסת היא שקבעה את המימון, וכצפוי היא העלתה אותו בהתמדה. מאז הקמת הוועדה הציבורית, המימון אכן גדל באופן מתון בלבד. אך כאמור – בשנים האחרונות, הכנסת שוב ושוב עוקפת את הוועדה הציבורית ומגדילה בעצמה את המימון באמצעות הסדרים חוקיים בעייתיים.

בהתאם לרוח חוק מימון מפלגות, הפתרון הוא חיזוק הוועדה הציבורית, והגבלת יכולתם של חברי הכנסת להגדיל את מימון המפלגות. אפשרות אחת היא להעניק מעמד חוקי מחייב לחוות הדעת של הוועדה; למשל, לקבוע בחוק כי תיקון חקיקה שכרוך בשינוי גובה המימון ייעשה רק לאחר שניתן לוועדה הציבורית זמן מספק לדון בתיקון ולהוציא חוות דעת, ולאחר שחברי הוועדה הרלוונטית בכנסת דנו בחוות הדעת של הוועדה הציבורית.

[1] מבקר המדינה, "דוח על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות ורשימות המועמדים לתקופת הבחירות לכנסת העשרים וארבע; דוח על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעות בכנסת העשרים ושלוש לתקופה שבין 31.3.21-ל 1.4.20", 2022.

[2] בן בסט, אבי, ומומי דהן, 2014. "מימון הפעילות הפוליטית בישראל במבט בינלאומי", בתוך: אבי בן בסט ומומי דהן (עורכים), רפורמות, פוליטיקה ושחיתות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 184-151.

[3] מבקר המדינה, "דוח על תוצאות ביקורת חשבונות סיעות האם שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר 2018", 2021.