ועדת האתיקה – מי שומר על המחוקקים?

העימותים החריג בכנסת לאחרונה מחזקים את הצורך בוועדת אתיקה; אילו סנקציות ניתן לנקוט במסגרת הוועדה כנגד ח"כים (עד השעיה ושלילת שכר במקרים חריגים), כיצד פועלת ועדת האתיקה ומהו הרכבה, וגם מתי היא פעלה בפעם האחרונה?

העימות החריג שקרה אמש במליאת הכנסת והידרדרות השיח בכנסת ומחוץ לה בתקופה האחרונה, מדגישים את הצורך בהקמת ועדת אתיקה כגורם מפקח על התנהלות ראויה של המחוקקים. עם זאת טרם הוקמה ועדת האתיקה, שאמונה על משימה זו, שכן חלק מסיעות האופוזיציה עדיין מסרבות למנות את נציגיהן בוועדות. אמנם אין זה מונע מרוב וועדות הכנסת להמשיך ולפעול גם ללא ייצוג של האופוזיציה, אך סירובן למנות את נציגיהן לוועדת האתיקה מונע את הקמתה ופעולתה, כיוון שלשם כך נדרש ייצוג של חברי אופוזיציה וקואליציה. במצב זה  אין גוף האחראי לייעוץ ומעקב אחרי שמירת הכללים האתיים בכנסת, או הפעלת סנקציות במקרים שחברי הכנסת חורגים מהם.

כיצד פועלת ועדת האתיקה?

ועדת האתיקה היא גוף ענייני ולא פוליטי, ולכן מנגנון הפעולה שלה עצמאי ושונה משאר ועדות הכנסת (ראו טבלה 1). בניגוד לוועדות אחרות שהרכבן מאושר על ידי המליאה והן כפופות לה, ועדת האתיקה פועלת תחת סמכותו של יו"ר הכנסת, והוא האחראי הבלעדי על מינוי חבריה.

הוועדה כוללת ארבעה חברי כנסת, שניים מהקואליציה ושניים מהאופוזיציה תוך התחשבות בהרכב הסיעתי של הכנסת, ולא ניתן למנות לוועדה חבר כנסת שהוגש נגדו כתב אישום או שמתנהל נגדו הליך פלילי. אף שישנם שיקולים של שיוך קואליציוני, המינוי עצמו לוועדה הוא אישי, ולא ניתן לשינוי לאורך כל תקופת כהונת הכנסת. כמו כן, יו"ר ועדת האתיקה נקבע על ידי יו"ר הכנסת, ולא על ידי חברי הועדה עצמה כפי שמתקיים בוועדות הכנסת האחרות, ולרוב הוא נבחר מתוך נציגיה הקואליציוניים. במידה ועולה בעיה המונעת מאחד מחברי הוועדה להשתתף בדיוניה, רשאי יו"ר הכנסת למנות ממלא מקום לוועדה.

טבלה 1: הבדלים בין ועדת האתיקה לוועדות הכנסת הקבועות

	ועדת האתיקה	ועדות הכנסת הקבועות
עיגון חוקי	חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם-התשי"א	הועדות מוקמות מתוקף תקנון הכנסת, ומוסמכות לכך מתוקף חוק יסוד: הכנסת
גוף ממנה של חברי הוועדה	יו"ר הכנסת	מוצע על ידי הועדה המסדרת/ועדת הכנסת וסיעות הכנסת ומאושר במליאה
אופן מינוי יו"ר הועדה	יו"ר הכנסת	מוצע על ידי הועדה המסדרת/ועדת הכנסת ומאושר על ידי הוועדה עצמה
מי יכול לכהן?	חבר כנסת שלא הוגש נגדו כתב אישום או שמתנהל נגדו הליך פלילי	כל חבר כנסת
מספר חברי הועדה	4	טווח מקסימלי של 17-15, בהתאם לוועדה, ובחלק מהוועדות יכול אף להגיע ל-20-19 באישור חריג.
יחסי כוחות	קבוע - 2 נציגים לקואליציה, 2 נציגים לאופוזיציה	נקבע בהתאם למפתח סיעתי
תחום עיסוק	קביעת הכללים האתיים של הכנסת ואכיפתם, והנחייה אתית של חברי הכנסת	דיון בחקיקה ופיקוח בנושאים בעלי עניין ציבורי עליהם הוועדה אמונה
סמכויות	מעין שיפוטיות, כוללות טווח ענישה של חברי הכנסת החל מהערה, אזהרה או נזיפה וכלה בהגבלות זמניות על פעילותם בכנסת, כולל השעיה מהכנסת ואף שלילת שכר, ובלבד שלא תישלל מהם זכות ההצבעה	זימון נושא משרה או ממלא תפקיד בשירות המדינה, ברשות מקומית, במועצה דתית, בתאגיד שהוקם בחוק או בחברה ממשלתית להתייצב לפניה ולהציג מסמכים ונתונים, ייזום דיון או הליך חקיקה בתחומים הקשורים לעניינן
שקיפות	ישיבותיה חסויות, לרוב דוחות בנוגע להחלטותיה מתפרסמים בפומבי.	דיוני הוועדה פתוחים אלא אם הוחלט אחרת, למעט ועדת חוץ וביטחון שישיבותיה נעשות בדלתיים סגורות
משך המינוי	המינוי הוא לכל משך הכהונה. יו"ר הכנסת רשאי למנות ממלאי מקום לוועדה במידה ונבצר מאחד מנציגי הוועדה להשתתף בדיוניה (מסיבות אתיות או אחרות).	חברות בוועדה – המינוי שייך לסיעה והיא רשאית להחליף את נציגיה בהתאם להחלטת הסיעה
		יו"ר הוועדה – המינוי הוא אישי ולרוב נובע מהסכמים קואליציוניים, אך ניתן לשנות את זהות היו"ר על ידי אישור של ועדת הכנסת.
קוורום לקיום ישיבה	תלוי בסוד הישיבה, 4-3 חברים (75%-100%)	אין דרישה
רוב נדרש לקבלת החלטות	תלוי בסוד הישיבה, 4-3 חברים (75%-100%)	רוב פשוט

מהם תפקידי ועדת האתיקה?

בעוד רוב ועדות הכנסת פועלות בנושאים בעלי עניין ציבורי ומתעסקות בעיקר בחקיקה ופיקוח על הממשלה בנושאים עליהן הן אמונות, ועדת האתיקה עוסקת בעניינים פנימיים של הכנסת. היא אחראית בין השאר על קביעת הכללים האתיים של הכנסת ואכיפתם, ועל הנחיה אתית של חברי הכנסת (בעיקר בנושאים של ניגוד עניינים ובקשות אישור נסיעה לחו"ל במימון חיצוני).

כללי האתיקה של הכנסת מאוגדים בתקנון הכנסת ועוסקים במגוון נושאים, בין היתר הגבלות על תנאי ההעסקה של חברי הכנסת ועוזריהם, שמירה על כבוד הכנסת, הגדרת התנהגות והתבטאויות שאינן מקובלות ושלל נושאים נוספים. הוועדה אינה רק אמונה על קביעת הכללים הללו, אלא גם על אכיפתם.

קובלנה כנגד ח"כים: כמו כן, כל אדם רשאי להעלות קובלנה כנגד חבר כנסת בפני הוועדה והיא זו האמונה על בירור הקובלנה. הוועדה רשאית לדחות אותה אם אין לה בסיס סביר או עניין ציבורי, או לחלופין לקבוע כי יש צורך בבירור מעמיק של הנושא, ולזמן את חבר הכנסת הרלוונטי לבירור ואף להענישו במידה וחבריה מסכימים על כך.

אילו סנקציות רשאית ועדת האתיקה להטיל על חברי הכנסת שחרגו מכללי האתיקה?

לוועדה סמכות מעין שיפוטית והיא רשאית להעניש את חברי כנסת בשל חריגה מכללי האתיקה, פעילות תוך ניגוד עניינים, היעדרויות מישיבות המליאה מעבר למכסה המקסימלית הקבועה בתקנון ללא הצדקה סבירה, פגיעה בכבוד הכנסת ועוד.

העונשים מגוונים: החל בהערה, אזהרה או נזיפה וכלה בהגבלות זמניות על פעילותם בכנסת, כולל השעיה מעבודת הכנסת, ואף שלילת שכר במקרים חריגים (ראו טבלה 2). בכנסת ה-20 הורחבה סמכותם כך שהוועדה רשאית לשלול שכר מחבר כנסת בסכום של עד 5,000, אם הוא נמצא אשם בהפרת כללי האתיקה שהובילה לגרימת נזק לרכוש הכנסת (לדוגמה שפיכת מים על ציוד אלקטרוני). התיקון נועד לשמש אמצעי התרעה לחברי הכנסת, ועד היום לא נעשה שימוש בסמכות זו. בכל מקרה, הוועדה אינה יכולה לשלול מהם את זכות ההצבעה במליאה או בוועדות. רמת הענישה נקבעת על ידי ועדת האתיקה בהתאם לחומרת העבירה והיקף העבירות הקודמות של חבר הכנסת המואשם, לאחר שניתנה לו הזדמנות להציג את עמדתו בפני הוועדה בכתב או בעל פה.

חשוב להגיד, כי ישנו מנגנון המאפשר לחברי הכנסת לערער על החלטות הוועדה במליאת הכנסת או בבג"ץ (בהתאם לסוג החריגה מכללי האתיקה).

טבלה 2: סמכויות הענישה של ועדה האתיקה

סוג הענישה	סמכויות הענישה
הצהרתית	הערה הזהרה נזיפה נזיפה חמורה
הגבלת עבודה פרלמנטרית	שלילת זכות דיבור במליאה ו/או בוועדות הכנסת עד לעשרה ימים הגבלות עבודה פרלמנטרית של חבר הכנסת (כולל הגשת הצעות חוק, הצעות לסדר היום, שאילתות וכו'), למעט מימוש זכות ההצבעה הרחקה מישיבות המליאה ו/או ועדות הכנסת עד לשישה חודשים (למעט הגעה לשם הצבעה בלבד)
שלילת שכר	שלילת שכר עבור תקופת היעדרותו של חבר הכנסת מעבר למכסה הקיימת בחוק (לתקופה שלא תעלה על שנה אחת) שלילת שכר עבור תקופה בה הורחק חבר הכנסת מהמליאה ו/או הוועדות לתקופה של עד שבועיים – במקרים חריגים (כפוף לאישור של כלל חברי הועדה) שלילת שכר בסכום של עד 5,000 שקלים בשל עבירה על כללי האתיקה שגרמה נזק לרכוש הכנסת

איזה הרכב רשאי לקבל החלטות על סנקציות כנגד חברי כנסת?

דיון הוועדה בקובלנות דורש התכנסות (קוורום) של לפחות שלושה מחברי הוועדה, והחלטותיה בנושאים אלו דורשות רוב של כלל חברי הוועדה. החלטות בנוגע לחריגה מכללי האתיקה דורשות קוורום של כל ארבעת חבריה, וענישה מצריכה רוב של לפחות שלושה מחבריה.

האם דיוני הוועדה פתוחים וגלויים לציבור הרחב ומה בדבר פרסומי וועדת האתיקה?

דיוני הוועדה חסויים על מנת למקסם את עצמאות חבריה, ולמנוע סכנה שחברי כנסת שהוענשו יבקשו "לסגור חשבון" עם חברי הוועדה. הוועדה מפרסמת את החלטותיה בנוגע לקובלנות והחלטות על ענישה של חברי הכנסת, וכן חוות דעת הקשורות לנושאים הנידונים בה.

מתי פעלה ועדת האתיקה בפעם האחרונה?

ועדת האתיקה האחרונה שפעלה הייתה זו של הכנסת ה-20, בראשות חברת הכנסת שלי יחימוביץ (המחנה הציוני), במהלכה פרסמה הוועדה 66 החלטות, 44 מתוכן הן החלטות בנוגע לקובלנות כנגד חברי הכנסת. חבר הכנסת שהוגשו נגדו הכי הרבה קובלנות (11) היה אורן חזן (הליכוד). אין זה מפתיע אפוא שהענישה החמורה ביותר שהוועדה הטילה על חבר כנסת במהלך כהונת הכנסת ה-20 הייתה על ח"כ חזן: השעיה מעבודת הכנסת למשך 6 חודשים ושלילת שכרו למשך שבוע בעקבות ריבוי הקובלנות שהוגשו נגדו לאור התבטאויותיו השונות (השעיה דומה הוטלה על לח"כ חנין זועבי מבל"ד במהלך הכנסת ה-19 בעקבות קובלנה שהוגשה נגדה לאור התבטאותה בעניין חטיפת שלושת הנערים ב-2014). חזן הוא גם חבר הכנסת שהגיש הכי הרבה קובלנות בכנסת ה-20 (7). בהסתכלות סיעתית, הרשימה המשותפת היא הסיעה שהוגשו הכי הרבה קובלנות כנגד חבריה בכנסת זו (18). כמו כן, הוועדה עצמה יזמה ענישה של מספר חברי כנסת, חבר הכנסת מיקי רוזנטל (המחנה הציוני), בעקבות בקשה מזויפת שהגיש לוועדת האתיקה לאישור טיסה לחו"ל כחלק מתחקיר עיתונאי של חדשות ערוץ 12. מכיוון שמדובר היה בפעם הראשונה שדנה הוועדה בעניין כלשהו הנוגע לח"כ רוזנטל, הוחלט להטיל עליו נזיפה חמורה בלבד. שאר מסמכי הוועדה כללו החלטות כלליות בנוגע לכללי האתיקה (15), המתייחסות למגוון נוסעים כגון טיסות חברי הכנסת לחו"ל, עלייתם של חברי הכנסת להר הבית והנחיות בנוגע לעבודת היועצים הפרלמנטריים בכנסת; וכן החלטות הנוגעות לבדיקות שגרתיות של חברי הכנסת בנושאי הצהרות הון ונוכחותם במשכן (7).

סיכום

המצב הקיים בו ועדת האתיקה אינה פועלת הוא חמור ביותר. כיוון שאי אפשר להטיל עליהם סנקציות כלשהן בגין חריגה מכללי האתיקה, ואפילו לא לדון בעניינם בוועדות האתיקה – התמריץ של חברי הכנסת לשמור על כללי האתיקה שהכנסת קבעה לעצמה, החל מהתבטאויות לא ראויות וכלה בניגודי עניינים, מצטמצם מאוד. לא מן הנמנע שאפילו עצם כינונה של הוועדה מהווה מנגנון הרתעה לחברי הכנסת. במצב הנוכחי גם לא מתנהלת אכיפה שגרתית על הגשת הצהרות הון של חברי הכנסת ומעקב אחר נוכחותם במשכן בהתאם למכסות הקבועות בחוק, ואין גוף המלווה את חברי הכנסת ומייעץ להם בנוגע לעניינים אתיים. העובדה שהוועדה אינה פועלת פוגעת באופן משמעותי באמון הציבור, שכן בנוסף לכך שאין גוף הדואג להתנהלות אתית של חברי הכנסת, נשללת זכות האזרחים להעלות קובלנות כנגד חברי הכנסת במידה והם רואים לנכון. אמנם, עוצמתה של ועדת האתיקה טמונה בלגיטימיות של חבריה והנכונות של חברי הכנסת לקבל את החלטותיה, ללא תלות בשיוך הסיעתי שלהם, אך המצב כיום בו אין "מבוגר אחראי" השומר על הכללים האתיים מוביל לפגיעה משמעותית בהתנהלות הכנסת ומעמדה בקרב הציבור.