מימון בחירות בישראל
כדי לממן את מערכת הבחירות, המפלגות בישראל מסתמכות בראש ובראשונה על מימון שמעניקה להן המדינה. בבחירות 2013 עמד מימון הבחירות על כ-195 מיליון ש"ח. לכן יש חשיבות רבה לשאלות איזו מפלגה זכאית למימון ומהו גובה המימון של כל מפלגה. אופן חלוקת המימון יכול להשפיע על עיצוב המפה הפוליטית בישראל. מאמר זה דן בסוגיות העיקריות הנוגעות למימון הבחירות בישראל.
התמונה באדיבות shutterstock
מימון מפלגות ישיר הוא מנגנון להעברת כספים מהמדינה למפלגות. מדובר במנגנון נפוץ ביותר בעולם: במחקר שבדק 177 מדינות דמוקרטיות ולא דמוקרטיות, נמצא שרק בשליש מהן אין כלל מימון מפלגות. מתוך 34 המדינות החברות ב-OECD, רק במדינה אחת אין מימון – שווייץ (IDEA, 2015). במדינות רבות, ובכללן ישראל, יש לא רק מימון מפלגות ישיר אלא גם מימון עקיף, למשל בדמות הקצאת זמני שידור בטלוויזיה וברדיו לתעמולת בחירות, וכן כללים המסדירים ומגבילים את התרומות למפלגות ולפוליטיקאים ואת הוצאותיהם של מפלגות ופוליטיקאים.
מקורות ההכנסה של מפלגות רבות בעולם הדמוקרטי נפגעו קשות בעשורים האחרונים, בעיקר בשל הירידה במספר חברי המפלגות, שהובילה לירידה בהכנסותיהן מדמי החבר. בד בבד, אמנם חלק מהוצאותיהן של המפלגות פחתו – למשל, הפעילות בסניפים המפלגתיים הצטמצמה מאוד – אך המפלגות משקיעות כספים רבים יותר מבעבר בתעמולה, ביועצי תדמית ותקשורת ובסקרים. לפיכך רובן המכריע של המפלגות מתקשות לממן את פעילותן בעצמן. במציאות כזו המפלגות צפויות לחפש מקורות מימון אחרים – בעיקר תרומות של בעלי הון. אך הסתמכות של המפלגות על תרומות כאלה טומנת בחובה סכנה לפיתוח תלות בבעלי ההון עד כדי שחיתות. מימון המפלגות נועד אפוא לאפשר את פעילותן התקינה של המפלגות, שהן חלק בלתי נפרד מכל דמוקרטיה מודרנית, תוך כדי צמצום התלות בבעלי הון והפחתת סכנת השחיתות. נוסף על כך, המימון עשוי לתרום לשוויון ולייצוגיות, משום שהוא מאפשר גם למפלגות חסרות משאבים, המייצגות קבוצות חסרות משאבים כלכליים – שאינן יכולות לתרום מכספן למפלגה או לשלם דמי חבר – להשתתף במשחק הפוליטי.
למימון מפלגות יש גם השלכות שליליות. כך למשל המימון מפחית את המוטיבציה של מפלגה לשמור על קשר עם הציבור הרחב ועם חבריה ולגייס חברים חדשים, משום שהיא יכולה לממן את פעילותה גם ללא מסי חבר. נוסף על כך, במרבית המקרים המימון פועל לטובת המפלגות המיוצגות בפרלמנט, בייחוד המפלגות הגדולות, ולכן פוגע באופן יחסי במפלגות חדשות וקטנות. הסיבה לכך היא שברוב המדינות, ובכלל זה בישראל, מוענק המימון רק (או כמעט רק) למפלגות המיוצגות בפרלמנט, והוא מחולק ביניהן באופן יחסי לפי גודל ייצוגן בו.
מימון המפלגות אומץ בישראל לראשונה כדי לסייע למפלגות לקראת בחירות 1969, ובהמשך חוקק חוק קבוע בעניין, חוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973, מימון המפלגות בישראל כולל שלושה רכיבים:
- מימון בחירות: המימון כולל הן מימון ישיר, שבו נתמקד במאמר זה, והן מימון עקיף, כלומר הקצאת זמני שידור לתעמולת הבחירות בטלוויזיה וברדיו.
- מימון הוצאות שוטפות, המיועד לכל הוצאות הסיעה שאינן נוגעות לבחירות.
- מימון הצוות הפרלמנטרי של סיעה.
בישראל יש גם כללים המסדירים ומגבילים את התרומות למפלגות ולמי שמתמודד בבחירות פנים-מפלגתיות ואת הוצאותיהם של המפלגות ושל המתמודדים. המדינה מעניקה גם מימון לרשימות מועמדים בבחירות לרשויות המקומיות, לפי חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993.
מימון הבחירות מתבסס על "יחידת מימון", העומדת כיום על כ-1.375 מיליון ש"ח. גובה יחידת המימון מתעדכן בהתאם למדד, ונקבע על ידי ועדה ציבורית בת שלושה חברים, שבראשה עומד שופט. כך למשל בבחירות 2013 עמדה יחידות המימון על כ-1.336 מיליון ש"ח. עד 1994, ועדת הכספים של הכנסת היא זו שקבעה את גובה יחידת המימון – והיא השתמשה בסמכות זו כדי להעלות אותה שוב ושוב, תופעה שגררה ביקורת ציבורית ומשפטית, והובילה בסופו של דבר לתיקון החוק. העברת הסמכות לוועדה הציבורית אכן הקטינה את יחידת המימון: משיא של 1.8 מיליון ש"ח (במחירי 2012) ב-1997 היא ירדה במתינות והתייצבה על כ-1.3 מיליון ש"ח (בן דהן ובסט, 2014: 153).
הכללים להקצאת מימון הבחירות פועלים לטובת מפלגות קיימות, בייחוד גדולות, ומקשים על מפלגות קטנות וחדשות. מפלגות שזכו בפחות מ-1% מהקולות אינן מקבלות כלל מימון בחירות; ומפלגות שלא עברו את אחוז החסימה ולא נכנסו לכנסת, אך זכו ביותר מ-1% מהקולות הכשרים, מקבלות מימון בגובה יחידת מימון אחת. בבחירות 2013 זכו עם שלם, עוצמה לישראל ועלה ירוק, שלא נבחרו לכנסת, ביחידת מימון אחת מסיבה זו.
מימון הבחירות של מפלגות שנבחרו לכנסת מתבסס על הנוסחה הזו: מספר יחידות המימון שמפלגה זכאית לקבל הוא הממוצע של מספר המנדטים שבהם היא זכתה בבחירות הקודמות ומספר המנדטים שבהם זכתה בבחירות הנוכחיות (שעבורן ניתן המימון), ועל כך יש להוסיף יחידת מימון אחת.
לדוגמה, מרצ הייתה זכאית ל-5.5 יחידות מימון בבחירות 2013, לפי החישוב הזה: בבחירות 2009 היא זכתה בשלושה מנדטים ובבחירות 2013 – בשישה מנדטים. הממוצע של שתי מערכות הבחירות הוא 4.5 מנדטים, ועל כך יש להוסיף יחידת מימון אחת – ובסך הכול כאמור 5.5 יחידות מימון.כל הנתונים על מימון הבחירות שהוענק למפלגות בבחירות 2013 מתבססים על מבקר המדינה, 2014: 92.
החישוב מתבסס על ממוצע בין שתי מערכות בחירות מתוך רצון "להגן" על מפלגות שנחלשו במידה רבה: אם המימון היה נקבע רק לפי תוצאות הבחירות שעבורן ניתן המימון, מפלגות כאלה היו מקבלות מימון בחירות נמוך בהרבה מאשר המימון שהן ציפו לקבל (בהסתמך על תוצאות הבחירות הקודמות), ולכן היו עלולות להיקלע לחובות כבדים. השימוש בממוצע בין תוצאות שתי מערכות הבחירות ממתן את הפגיעה במימון הבחירות שלהן. המימון שקיבלה מפלגת קדימה בבחירות 2013 הוא דוגמה מובהקת: המפלגה הידרדרה מ-28 מנדטים ב-2009 ל-2 מנדטים בלבד ב-2013. אם המימון שלה היה מחושב אך ורק לפי בחירות 2013, היא הייתה זוכה ל-3 יחידות מימון (2 מנדטים שבהם זכתה בבחירות, בתוספת יחידת מימון אחת); אך בזכות חישוב הממוצע בין שתי מערכות הבחירות, היא קיבלה 16 יחידות מימון (ממוצע בין 28 מנדטים ב-2009 ל-2 מנדטים ב-2013, בתוספת יחידת מימון אחת).
אם מדובר במפלגה חדשה, שלא זכתה לייצוג בבחירות קודמות, המימון שלה אינו מתבסס על ממוצע: היא זכאית למספר יחידות מימון השווה למספר המנדטים שבהם זכתה בבחירות, בתוספת יחידת מימון אחת. לדוגמה, יש עתיד זכתה בבחירות 2013, שבהן התמודדה לראשונה, ב-19 מנדטים, ולכן הייתה זכאית ל-20 יחידות מימון.
אופן חישוב המימון גורם לכך שבסופו של דבר, סך יחידות המימון המוענקות למפלגות גבוה בדרך כלל מ-120. הדבר נובע בין השאר מיחידות המימון ה"עודפות" – כאמור, כל רשימה שעוברת את אחוז החסימה זוכה ליחידת מימון אחת מעבר לממוצע המנדטים שבהם זכתה בשתי הבחירות האחרונות, וגם רשימות שאינן מיוצגות בכנסת אך זכו ליותר מ-1% מהקולות זוכות ליחידת מימון אחת.המספר הכולל של יחידות המימון המוענקות לכלל המפלגות מושפע גם מהישגיהן של רשימות שהמימון שלהן אינו מתבסס על ממוצע בין שתי מערכות בחירות – מצד אחד רשימות חדשות, שהמימון שלהן מתבסס רק על הישגיהן בבחירות שבהן נבחרו לכנסת; ומצד אחר רשימות ותיקות שזכו בעבר לייצוג בכנסת אך עתה לא הצליחו לעבור את אחוז החסימה, ולכן אינן זוכות כלל למימון (או לכל היותר למימון של יחידת מימון אחת). בהתאם לכך, ריבוי מפלגות חדשות מעלה את המספר הכולל של יחידות המימון המחולקות, ואילו ריבוי רשימות ותיקות שנעלמו מקטין מספר זה. כך למשל בבחירות 2013 העניקה המדינה 146 יחידות מימון לכל המפלגות יחדיו – כ-195 מיליון ש"ח.
פיצולים בסיעות קיימות במהלך כהונת הכנסת כמעט שאינם משפיעים על מימון הבחירות. חוק מימון מפלגות, סעיף 3(א)(2) קובע במפורש שסיעה שנוצרה במסגרת פיצול מסיעה קיימת בכנסת – מימון הבחירות שלה יהיה כשל סיעה חדשה.חשוב לציין שאין זה משנה אם מדובר ב"פרישה", שהיא התפצלות של פחות משליש מחברי הסיעה, או ב"התפלגות" של יותר משליש מהסיעה: בכל מקרה, מעמדם של המתפלגים או הפורשים לצורך מימון הבחירות יהיה כשל סיעה חדשה. בהערת אגב יצוין שבין פרישה להתפלגות יש הבדל ניכר בכל הנוגע למימון הוצאות שוטפות – פורשים אינם זכאים למימון זה, ואילו מתפלגים זכאים לו אם ההתפלגות נעשתה כעבור יותר משנתיים לאחר תחילת כהונת הכנסת.
כך למשל, במהלך הכנסת ה-18 פרשו שבעה חברי כנסת מסיעת קדימה והקימו את סיעת התנועה בראשות ציפי לבני. אבל מימון הבחירות של התנועה בבחירות לכנסת ה-19 היה כשל סיעה חדשה שזכתה בשישה מנדטים, ולכן עמד על שבע יחידות מימון (ששת המנדטים שבהם זכתה בבחירות בתוספת יחידת מימון אחת). מימון המפלגות של הסיעה המקורית, שממנה התפצלו – סיעת קדימה במקרה זה – לא נפגע בשל הפיצול. דוגמה בולטת אחרת לכך היא מפלגת העבודה: מימון הבחירות שלה בבחירות לכנסת ה-19 התבסס על ממוצע בין 15 המנדטים שבהם זכתה בבחירות אלה לבין כל 13 חברי הכנסת שנבחרו מטעמה לכנסת ב-18, אף שבמהלך אותה הכנסת התפלגו ממנה חמישה חברי כנסת לסיעת "העצמאות". כך זכתה העבודה ל-15 יחידות מימון (ממוצע בין 13 ל-15 מנדטים, בתוספת יחידת מימון אחת). אך אם הייתה התפלגות סיעת העצמאות מובאת בחשבון בחישוב המימון, היא הייתה זוכה רק ל-12.5 יחידות מימון (ממוצע בין שמונת חברי הכנסת שנותרו בסיעה בכנסת ה-18 לאחר ההתפלגות ל-15 המנדטים שבהם זכתה בבחירות לכנסת ה-19, בתוספת יחידת מימון אחת).
לעתים חברי כנסת כלל אינם מתפצלים באופן רשמי מסיעתם, ואף על פי כן מתמודדים בבחירות הבאות ברשימה חדשה – כך למשל אלי ישי ויוני שטבון צפויים להתמודד ברשימת "העם איתנו" אף שלא התפצלו רשמית בכנסת הנוכחית מש"ס ומהבית היהודי (בהתאמה), המפלגות שבמסגרתן נבחרו לכנסת בבחירות 2013. כמובן שגם במקרה זה רשימת "העם איתנו" תיחשב מפלגה חדשה, ומימון הבחירות של ש"ס ושל הבית היהודי לא ייפגע.
יש מקרה אחד עיקרי שבו ההתפצלות כן משפיעה על מימון הבחירות. אם מדובר ברשימה שהורכבה משתי מפלגות קיימות (או יותר), ולאחר הבחירות היא מתפלגת למפלגות המרכיבות אותה, אז מפלגות אלה אינן נחשבות למפלגות חדשות לצורך מימון הבחירות. דוגמה לכך היא ישראל ביתנו: אף שהתמודדה בבחירות הקודמות כחלק מרשימה משותפת עם הליכוד, הרי שבבחירות הקרובות יחושב מספר יחידות המימון שלה כאילו היא מפלגה ותיקה בת 11 חברי כנסת (מספר חברי הכנסת בסיעה ביום הפיצול מהליכוד). לפי הסקרים הנוכחיים, המנבאים למפלגה מספר חד-ספרתי של מנדטים, כלל זה יסייע למפלגה לזכות במימון גבוה יותר מאשר המימון שהייתה זכאית לו כמפלגה חדשה.
אם שתי מפלגות מתמודדות ברשימה משותפת, מימון המפלגות שלהן מתבסס על מספר המנדטים הכולל שבו זכו שתי המפלגות בבחירות הקודמות. דוגמה לכך היא הרשימה המשותפת לליכוד וישראל ביתנו שהתמודדה בבחירות 2013. הרשימה הזו קיבלה 37.5 יחידות מימון, לפי החישוב הזה: בבחירות 2009 התמודדו שתי הרשימות בנפרד, וזכו בסך הכול ב-42 מנדטים (27 לליכוד, 15 לישראל ביתנו). בבחירות 2013 זכתה הרשימה המשותפת ב-31 מנדטים. הממוצע בין 42 ו-31 הוא 36.5, ובתוספת יחידת מימון אחת – 37.5. בהערת אגב אפשר לציין שרשימה המורכבת משתי מפלגות או יותר זוכה ליתרון בתחום אחר: ככל שרשימה מייצגת יותר מפלגות, כך תקרת הוצאות הבחירות שלה – הכספים שהיא רשאית להשקיע במימון מערכת הבחירות – גבוהה יותר (מבקר המדינה, 2014: 93).
המקרה של הרשימה המשותפת למפלגת העבודה ולתנועה, שתתמודד בבחירות הקרובות, מעניין במיוחד. רק 2 חברי כנסת מטעם המפלגה הצטרפו בפועל לרשימה המשותפת: ציפי לבני ועמיר פרץ. ארבעת החברים האחרים – עמרם מצנע, אלעזר שטרן, מאיר שטרית ודוד צור – לא הצטרפו לרשימה המשותפת. אלעזר שטרן יתמודד בבחירות הקרובות במסגרת מפלגה אחרת (יש עתיד), ואילו השאר פרשו מפוליטיקה. ובכל זאת, המימון של הרשימה המשותפת יחושב כאילו התנועה כולה – על ששת המנדטים שלה – הצטרפה לרשימה המשותפת. היפותטית, אם ארבעת חברי הכנסת הללו היו מעוניינים בכך, הם יכלו להכריז על עצמם כמי שמייצגים את המפלגה. במצב כזה, סביר להניח שציפי לבני ועמיר פרץ לא היו "לוקחים" עמם את מימון הבחירות של המפלגה, וזאת לפי הכלל הקובע ש"רואים את חברי הכנסת המהווים רוב של חברי הסיעה כמייצגים את הסיעה" (חוק הכנסת, התשנ"ד-1994: סעיף 63). ואולם כאמור, ארבעת חברי הכנסת האלה לא עשו זאת.
מפלגות משקיעות בתקופת הבחירות כספים רבים, בעיקר בתעמולה, בסקרים, ביועצים ובארגון. רובן המוחלט של ההוצאות הללו ממומן מכספי מימון בחירות: 99% מהכספים שהוציאו המפלגות לקראת בחירות 2013 הגיעו מכספי מימון הבחירות (כ-195 מתוך כ-197 מיליון ש"ח).הלכה למעשה הוציאו המפלגות במערכת בחירות זו סכום גבוה בהרבה – כ-242 מיליון ש"ח, אולם הכנסותיהן היו רק כ-197 מיליון ש"ח, מתוכן כאמור כ-195 מיליון ש"ח ממימון הבחירות. לשאר הכסף שהוציאו לא היה כיסוי כספי ישיר, ולכן מדובר בגירעונות. לפיכך אפשר לומר כי המפלגות בישראל תלויות באופן מוחלט בכספי מימון הבחירות, ובאופן כללי בכספי מימון המפלגות, כדי לממן את פעילותן. הדבר נובע משתי סיבות עיקריות: ראשית, מבחינה השוואתית, מימון הבחירות בישראל גבוה ביותר – הגבוה ביותר בקרב מדינות ה-OECD (ביחס למספר הבוחרים) (בן דהן ובסט, 2014: 158). שנית, המפלגות מתקשות לממן עצמן מתרומות בשל ההגבלות החריפות הקיימות בישראל בתחום זה – לאדם ובני ביתו מותר לתרום לכל היותר 2,300 ש"ח למפלגה בשנת בחירות (חוק מימון מפלגות: סעיף 8(ג)), גם דמי החבר שהמפלגות מגייסות הצטמצמו כאמור בהשוואה לעבר.
בשל כך, שמורה חשיבות רבה לאופן שבו מחולקים כספי המימון בין המפלגות ובכוחו להשפיע על עיצוב המפה הפוליטית. דוגמה מובהקת לכך היא האופן שבו פועלים חוקי המימון לטובת מפלגות קיימות בכלל, ומפלגות גדולות בפרט, וכך מסייעים לשמר את חלוקת העוצמה הפוליטית הקיימת ומקשים על כוחות חדשים להצליח. כללים חשובים אחרים נוגעים למקרים ספציפיים של איחודים, פיצולים ורשימות משותפות.
בן בסט, אבי ומימי דהן, 2014. רפורמות, פוליטיקה ושחיתות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993
מבקר המדינה, 2014. "דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות ורשימות המועמדים לתקופת הבחירות לכנסת התשע עשרה", אתר מבקר המדינה
IDEA, 2013. "Political Finance Database", IDEA Website