לפצל או לא לפצל - זאת השאלה

flash90

בשנים האחרונות עולה לדיון הציבורי שוב ושוב השאלה האם יש מקום "לפצל" את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. הכוונה בדרך כלל היא להפרדה בין סמכויותיו בתחום הפלילי לסמכויותיו בשאר תחומי המשפט, ובראשם התחום החוקתי, המנהלי והאזרחי. דיון זה הפך למרכזי בתקופה האחרונה, לאחר ששר המשפטים גדעון סער הודיע כי ברצונו לנקוט צעד זה, שאף עוגן בהסכם הקואליציוני בין סיעות תקווה חדשה ויש עתיד.

ישנם גורמים התומכים בלהט בפיצול המוצע, בטענה שהמצב הקיים מעורר בעיות קשות כגון ניגוד עניינים, ולמולם ישנם מתנגדים חריפים לרעיון הטוענים כי פיצול שכזה יפגע באופן דרמטי במערכת אכיפת החוק. לגבי השאלה כיצד יבוצע הפיצול - אם יבוצע – יש מגוון אפשרויות. אפשר למנות גורם חדש שיקבל את מלוא סמכויות היועץ בתחום הפלילי, אפשר להעביר את סמכויותיו בתחום זה לפרקליט המדינה ואפשר לבחור גם בדרכי ביניים.

בשעה שהשיח עד כה תקוע במחשבה בינארית, כלומר: לפצל או לא לפצל, אני סבור כי על ההסדר שייבחר להיות פרגמטי וממוקד. בטור שלפניכם אציע פתרון ביניים חדש ומידתי, שכוחו בכך שהוא נותן מענה לבעיות מבלי להחליש את המערכת.

ראשית, קצת סדר.

היועץ הוא אחד הגורמים החשובים ביותר במערכת השלטון בישראל, ולו כובעים רבים. הוא עומד בראש התביעה הכללית ומופקד מטעם המדינה על הפעלת דיני העונשין. מי שמופיעים בבתי המשפט בתיקים פליליים – הם נציגיו. בנוסף הוא אחראי על ייצוג המדינה בבתי המשפט גם בתביעות אזרחיות ומנהליות שהמדינה היא צד להן; מעניק ייעוץ משפטי לממשלה ולרשויות ממלכתיות נוספות; ומייעץ ומסייע לממשלה כולה, ולשר המשפטים בפרט, בהכנת חקיקה המוגשת לכנסת. לצד תפקידים אלה אחראי היועץ על "האינטרס הציבורי" ושמירה על קיום החוק במגוון נושאים.

במקביל ליועץ פועל פרקליט המדינה, העומד בראש הפרקליטות המייצגת את המדינה בבתי המשפט, ואף לו מוקנות סמכויות רבות בתחום הפלילי, המנהלי והאזרחי. תפקידו חשוב ומרכזי והוא המוביל – הלכה למעשה - את אכיפת החוק במרביתן המכרעת של הסוגיות הפליליות העומדות בפני התביעה הכללית.

כבר לפני שנים רבות נמתחה ביקורת על כך שהיועץ מרכז בידיו כוח רב. לטענת המבקרים, מדובר בכוח מוגזם ומופרז ועל כן יש לפצל את התפקיד. נטען גם כי עומס העבודה האדיר שמוטל על כתפי היועץ הוא מוגזם וחובה להקל עליו כדי שימלא ביתר יעילות את תפקידיו. טענה מרכזית נוספת מצביעה על ניגוד העניינים שבו מצוי היועץ – לפי הטענה - ביחס לנבחרי ציבור מן השלטון המרכזי שעליו להכריע לגביהם הכרעות פליליות (בעיקר ראש הממשלה והשרים), כאשר במקביל הוא מייעץ להם באופן שוטף במסגרת תפקידיהם.

מן העבר השני הושמעה העמדה כי כל קיצוץ או פיצול בתפקידיו יחליש את מוסד היועץ ויפגע ביכולתו לשמור על שלטון החוק ושלטון המשפט. המתנגדים לפיצול גם טוענים שהנימוקים האמיתיים לכך שפוליטיקאים רבים רוצים לפצל את התפקיד הם נימוקים פוליטיים טהורים, וכי הסיבה האמיתית לעמדה זו עניינה ברצון להחליש את היועץ ולהקשות עליו לנקוט הליכים פליליים נגד בכירי הממשל.

נחזור אחורה בזמן.

בשנת 1997 מונתה "ועדת שמגר" כדי לבחון סוגיות שונות הקשורות לתפקיד היועץ, ובין היתר היא בחנה שאלה מרכזית זו. עמדת הוועדה, שהורכבה מנשיא בית המשפט העליון בדימוס (מאיר שמגר), שלושה שרי משפטים לשעבר (דוד ליבאי, משה ניסים וחיים צדוק) ונציגת האקדמיה (פרופסור רות גביזון), היתה – פה אחד – כי אין מקום לפיצול תפקיד היועץ. זאת בעיקר מחשש שפיצול כזה יחליש את היועץ ויפגע ביכולתו לשמור במידה המיטבית על שלטון החוק. סיבות נוספות להתנגדות לפיצול שהוזכרו על ידי הוועדה נעוצות בצורך שהמדינה תהיה מיוצגת במשפט הפלילי, האזרחי והמנהלי בידי גוף אחד – שבראשו עומד אדם אחד – כדי למנוע חוסר תיאום בין הגופים ומחלוקות שלא יהיה גורם אחד שיוכל להכריע בהן; בחשש שבין שני בעלי התפקידים המרכזיים הללו בתחום המשפטי ייווצרו מחלוקות רבות ויהיה ביניהם מתח מתמיד; בכך שניגוד העניינים הקיים כביכול אצל היועץ לא מנע ממנו להעמיד לדין גורמים שלטוניים בכירים שלהם הוא מייעץ; ועוד.

רבים תמכו בעמדת ועדת שמגר, ובראשם כמעט כל היועצים המשפטיים לממשלה שכיהנו לפני ואחרי פרסום דו"ח הוועדה – אהרן ברק, יצחק זמיר, אליקים רובינשטיין, מני מזוז, יהודה וינשטיין ואביחי מנדלבליט. מאידך, היו מי שתמכו בהצעה לפצל את התפקיד, כגון הפרופ' גד ברזילי, הפרופ' דניאל פרידמן (שר המשפטים לשעבר) והפרופ' שלמה אבינרי, וכן פוליטיקאים רבים.

העמדות שהושמעו עד כה בדיון היו בעיקר עמדות של שחור לבן. מי שבעד פיצול, לא רואה שום יתרונות במצב הקיים. מי שנגד פיצול, לא רואה שום בעיות במצב הקיים. התומכים בפיצול דורשים ליטול מהיועץ את כל סמכויותיו הפליליות ולהעבירן לגורם אחר. מתנגדי הפיצול דורשים שלא לגעת כלל בסמכויותיו.

כדי להחליט אם יש מקום לשנות את מערך סמכויות היועץ, צריך לנתח תחילה את מכלול תפקידיו אל מול הנימוקים שהועלו בעד ונגד הפיצול.

בבואנו לנתח את טענת ניגוד העניינים, שהוא הנימוק העיקרי שמועלה לאחרונה בידי תומכי הפיצול, עלינו לבחון תחילה אם מדובר בטענת אמת. אולם גם אם כך הדבר, עדיין יש לבחון אם טענה זו מצדיקה את הצעד הדרמטי של פיצול התפקיד, על כל השלכותיו.

הניסיון מוכיח כי יועצים משפטיים לדורותיהם לא נרתעו מחקירה ומהעמדה לדין של גורמי השלטון הבכירים ביותר, כגון ראשי הממשלה רבין, אולמרט ונתניהו, שלא לדבר על שרים מרכזיים וחזקים, בהם אבוחצירא, פנחסי, דרעי, הירשזון, טריף, מיסז'ניקוב, שגב, בניזרי, רמון ועוד. מעובדה זו מתעלמים כמעט לגמרי אלה המעלים את טענת ניגוד העניינים. אך גם אם אין חשש אמיתי לניגוד עניינים בתפקוד היועץ, לא ניתן להתעלם מהחשש שהציבור יסבור שיש ניגוד עניינים כזה – ו"מראית עין" של ניגוד עניינים היא דבר שכשלעצמו עלול לפגוע באמון הציבור בתפקוד היועץ.

לכך יש להוסיף את החשש לניגוד עניינים אצל בכירי השלטון הנחקרים ומואשמים. הכוונה לכך שבמקרים בהם מגיש היועץ כתב אישום נגד מי מהם, עלול הדבר לגרום להרחקתו ממוקד קבלת ההחלטות ואף לגרום לנתק כמעט מוחלט בינו ובין גורמים מרכזיים בשלטון ולכך שהם יסרבו לקבל את עמדתו. הממשלה והשרים מקבלים בכל זמן נתון אינספור החלטות, ולרובן יש היבטים משפטיים חשובים שנחוץ לקבל ביחס אליהם את חוות דעתו של היועץ. מצב שבו היועץ מורחק ממוקד קבלת ההחלטות, למשל בגלל כעסם של השרים עליו, עלול לפגוע בשמירה על שלטון החוק בישראל והוא מאוד לא רצוי.

בשל הסיבות הללו ואחרות, יש לשקול שינוי במצב החוקי הנוכחי שלפיו היועץ הוא הגורם הבלעדי שיכול להחליט על חקירה והעמדה לדין של בכירי השלטון.

אבל גם בהנחה שכך הדבר, עולה השאלה האם חששות אלה מצדיקים ליטול מהיועץ את כל סמכויותיו בתחום הפלילי, כפי שהוצע על ידי פוליטיקאים רבים ופרופסורים אחדים, והאם נכון לקחת סיכון לנזק חמור שייגרם למערכת אכיפת החוק מצעד דרמטי שכזה, כפי שחשבה למשל ועדת שמגר.

כדי לנתח זאת, יש לבחון קודם כל מהן סמכויותיו של היועץ בתחום הפלילי. ככלל, הסמכות המוכרת ביותר בתחום זה היא סמכותו להורות על חקירה והעמדה לדין של ראש הממשלה, השרים וחברי הכנסת. סמכות זו בלטה במיוחד בשנים האחרונות, על רקע חקירתו והעמדתו לדין של ראש הממשלה לשעבר נתניהו, והיא העומדת בלב טענת ניגוד העניינים.

אלא שסמכויות היועץ בתחום הפלילי הן רחבות לאין שיעור. בין היתר, הוא המוסמך לאשר הגשת כתב אישום בעבירות רגישות מסוימות (כגון הסתה לאלימות ולגזענות); לאשר נקיטת הליכים רגישים או פוגעניים במיוחד במסגרת חקירה; לעכב הליכים שנפתחו על ידי הפרקליטות ועוד. במישור הרחב יותר, הוא המוסמך לפקח על פרקליטות המדינה, הפרקליטות הצבאית הראשית, התביעה המשטרתית ושאר רשויות התביעה בישראל; ליזום חקיקה פלילית ממשלתית ולחוות דעתו בפני הממשלה על הצעות חוק פרטיות המוגשות בתחום הפלילי; ובעיקר - הוא שקובע את מדיניות התביעה הכללית ורשויות החקירה

על רקע זה ברור כי הדרישה להוציא מידי היועץ את כל סמכויותיו בתחום הפלילי, בגלל החשש לניגוד עניינים – או למראית עין של ניגוד עניינים - בעת שהוא נדרש לקבל החלטה על חקירה או העמדה לדין של ראש הממשלה או שר, היא מופרזת ומרחיקת לכת ללא כל הצדקה.

גם טענת ריכוז הכוח אינה מצדיקה את פיצול התפקיד. ישנם גורמי שלטון בכירים לא מעטים המרכזים בידיהם כוח רב יותר - החל בראש הממשלה ושרים מרכזיים, כגון שר הביטחון ושר האוצר, והמשך ברמטכ"ל, במפכ"ל ובאחרים. חלקם נבחרים וחלקם ממונים, ואיש אינו מציע לפצל את תפקידם. לכך נוסיף שבפועל, חלק גדול מהסמכויות שהופקדו בידי היועץ הואצלו ממנו לגורמים אחרים, כגון פרקליט המדינה ומשניו, והם שמפעילים אותן בשגרה, דבר שבפועל מצמצם את כוחו.

עוד נוסיף, כפי שכבר כתב היועץ בדימוס אליקים רובינשטיין, כי הניסיון מוכיח שהיועצים לדורותיהם פעלו בזהירות ובריסון יחסי ורוב רובן של החלטותיהם, בוודאי הגדולות, מתקבלות בתהליך מובנה של שקלא וטריא עם אנשי הייעוץ המשפטי, ובראשם המשנים ליועץ המשפטי, וכן עם פרקליט המדינה וגורמים בכירים נוספים בפרקליטות. ההחלטות שקופות ופומביות והן כפופות לביקורת שיפוטית וכן לביקורת פרלמנטרית, ציבורית ותקשורתית. כל אלה מקטינים את החשש שריכוז הכוח ינוצל לרעה.

על רקע הניתוח האמור, עמדתי היא שאין מקום לפיצול גורף של תפקיד היועץ ובוודאי שאין מקום לקחת ממנו את כל סמכויותיו בתחום הפלילי, דבר שיזעזע את מערכת אכיפת החוק שתפקדה היטב בכל שנות המדינה, אף אם טעתה מפעם לפעם. עלינו להבטיח שהמדינה תדבר בקול אחד, לבל נקבל מערכת דו-ראשית ואף תלת-ראשית, המתקשה לתפקד, ועלינו למנוע גם את כל שאר הקלקולים הצפויים מפיצול התפקיד.

יחד עם זאת, אני סבור שיש מקום לשינוי החוק בנושא העומד בלב הדיון הציבורי, כלומר - החקירה וההעמדה לדין של ראשי מערכת השלטון. לדעתי, את הסמכות להורות על חקירה והעמדה לדין של ראש ממשלה, שרים וחברי כנסת, יש להעביר לפרקליט המדינה, שממשקיו עם ראש הממשלה ושריה ועם חברי הכנסת פחותים בהרבה. צעד שכזה יפתור לגמרי את בעיית ניגוד העניינים הפוטנציאלי ובמקביל יקל מאד מהעומס הכבד המוטל על היועץ. שינוי זה אינו מצריך תיקוני חקיקה רבים, הוא ממוקד והוא בר-ביצוע בזמן קצר יחסית. במקביל, רוב מובהק של היתרונות הרבים הגלומים במוסד היועץ יישאר על כנו.

בעבר עלתה גם אפשרות להעביר את סמכות ההעמדה לדין של ראש ממשלה ואולי גם של שרים, ואת הסמכות להורות על חקירתם וללוותה, ל"תובע מיוחד" - גורם חיצוני שימונה למטרה זו בלבד ושלא יהיה שייך לפרקליטות או למערכת הייעוץ המשפטי לממשלה. לדעתי מדובר בהצעה בעייתית ביותר. גורם שכזה יתמקד רק באישי ציבור בכירים ולא יהיה מחויב למדיניותה הכללית של הפרקליטות. לפיכך, החלטותיו יכולות להשפיע על מדיניות הפרקליטות ובמקביל לעורר טענות קשות לאכיפה בררנית. סביר מאוד שיתפתחו ויכוחים בינו לבין פרקליט המדינה, הן בשאלות של מדיניות והן בשאלה "מהו הדין" במקרה ספציפי. המשטרה תקבל הנחיות שונות, ולעיתים אף סותרות, משני גורמים בכירים שונים. תובע מיוחד שכזה אף יהיה חייב להיות מוקף במנגנון רחב של תובעים, על מנת שיוכל להתמודד עם תיקי ענק מהסוג המוכר לנו מן העבר, והדבר עלול לגרום לבזבוז משאבים ניכר ולכפילויות. תוסיפו לכך שמדובר במודל שהוא זר לשיטתנו המשפטית. הניסיון בעולם אף הראה שמתן סמכויות שכאלה לתובע מיוחד, המתרכז במשימה יחידה של העמדה לדין של אישי ציבור (לעיתים, בתיק בודד), מובילה ללהיטות יתר, או לכל הפחות למשימתיות-יתר, דבר שעלול לערער מאד את אמון הציבור במערכת התביעה כולה. בעיות אלה ורבות אחרות מובילות למסקנה ברורה של דחיית הרעיון.

לסיכום, אם "לפצל או לא לפצל - זאת השאלה", התשובה היא: לא לפצל, אך להעביר סמכות מרכזית זו של היועץ – לחקור ולהעמיד לדין את בכירי השלטון - לפרקליט המדינה.

בנוסף, ראוי להקים ועדה ציבורית שתבדוק את רעיון ה"פיצול", השנוי במחלוקת עמוקה, מכל צדדיו. ועדה כזו תוכל לנתח היטב את הנושא ולהמליץ אם יש מקום לשינוי המצב הקיים ואם כן, כיצד. כך עשו שרים בסוגיות ציבוריות רגישות כאלה בעבר, וכך יש לפעול גם במקרה הנוכחי.

המאמר פורסם לראשונה בידיעות אחרונות