איך ניישם נכון את תוכנית החומש הקרובה?
הלקח העולה בחלוף שש שנים מהחלטה 922 הינו שסכומי כסף אותם המדינה מקצה הינם צעד הכרחי אך לא מספיק בכדי לצמצם את הפערים בין יהודים וערבים. המהלך המשלים, אשר בלעדיו אין לכספים תוחלת, הינו ניהולם הנכון. מסמך זה נועד לשרטט קווים מנחים כללים למנגנון היישום של תוכנית החומש הבאה
Flash 90
תוכנית 922 הייתה סנונית ראשונה וחשובה מאד שבישרה על נכונותה של המדינה להקצות משאבים משמעותיים לטובת הפיתוח הכלכלי של החברה הערבית בישראל. יחד עם זאת, כפי שעלה ממצגת שהוצגה בוועדה המיוחדת לעייני החברה הערבית ב-6 ביוני 2021, שיעור הניצול בפועל של תקציבי משרדי הממשלה והרשויות המקומיות לא היה משביע רצון: עד סוף שנת 2020, רק כ-60% מתקציב התוכנית נוצל. בוועדת ההיגוי הבין-משרדית של התוכנית מה-22 בספטמבר 2020 עלה שאחוז הביצוע התקציבי של הרשויות המקומיות מתוך ההקצאה בפועל עמד על 41% בלבד. הניצול של תקציבי התוכנית היה נמוך במיוחד בתחום התשתיות הפיזיות ופיתוח הרשויות המקומיות. זאת בעיקר בשל חולשתן של הרשויות הערביות המקומיות, מחסור בקרקע וחוסר תיאום בין משרדי ממשלה שונים. בביצוע פרויקטים מורכבים. במצב דברים זה, חלק מההקצאה הממשלתית החשובה – ירד לטימיון, הכספים לא הגיעו ליעדם והתכלית לשמה הועמדו לא מומשה. ובמקביל חלק אחר נוצל במסגרת החלטת הממשלה 468, שהייתה יכולה להיחסך.
לאור הנתונים הללו, ותובנותיהם של אלו שעסקו במלאכה, הלקח העולה בחלוף שש שנים מהחלטה 922 הינו שסכומי כסף אותם המדינה מקצה הינם צעד הכרחי אך לא מספיק בכדי לצמצם את הפערים בין יהודים וערבים. המהלך המשלים, אשר בלעדיו אין לכספים תוחלת, הינו ניהולם הנכון. מסמך זה נועד לשרטט קווים מנחים כללים למנגנון היישום של תוכנית החומש הבאה מתוך תקווה שמנגנון זה יניב ניצול יעיל נכון ומושכל של התקציבים אותם הממשלה עתידה להעביר לתוכנית.
יישום תוכנית 922 הייתה משימתה של הרשות לפיתוח כלכלי במשרד לשוויון חברתי. באופן עקרוני ראוי שמצב זה ימשך גם בכל הנוגע ליישום תוכנית החומש הבאה. יחד עם זאת, דומה כי היקף משימת היישום ומורכבותה הכוללת ממשקים רבים עם משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וגופים נוספים טעונה תגבור בכוח אדם. זאת לצד המשך שיתוף הפעולה עם חברות ייעוץ חיצוניות שקיימו שורה של ביקורים ברשויות המקומיות לטובת הבנה מעמיקה יותר של אופני היישום הרצויים.
הגדלת היקף תקציב התוכנית החדשה בפי שניים לעומת התוכנית הקודמת ופעילות בתחומים שהתוכנית הקודמת לא פעלה בהם מצריכה הוספת תקנים לרשות לפיתוח כלכלי המונה תשעה עובדים בלבד. לדעתנו, יש להכפיל, לכל הפחות, את מספר עובדי הרשות תוך הקפדה על גיוס עובדים מיומנים בעלי ניסיון בהובלת פרויקטים מורכבים, והכרות עמוקה עם המנגנונים הממשלתיים ועם החברה הערבית.
הצלחת מיזם "موارد-מוארד" למיצוי משאבים ופיתוח כלכלי ברשויות מקומיות ערביות הינו מרכיב חשוב ביישום תוכנית החומש הבאה. יחד עם זאת, כאמור, חוסר מיצוי המשאבים איננו נחלת הרשויות המקומיות בלבד אלא גם של משרדי הממשלה והגופים הממשלתיים הקשורים בתוכנית. לכן, מוצע שבכל משרד וגוף ממשלתי העוסק במשאבים הקשורים לתוכנית ימונה מנהל/ת פיתוח כלכלי/פרויקטור/ית למיצוי משאבים. העלות הכרוכה בתקנים הללו בטלה בשישים לעומת התועלת שתצמח מניצול מקסימלי של המשאבים. זה המקום לציין שכלקח מהחסמים בתוכנית החומש הקודמת, מוצע, לצד המנהלים בכל משרד ממשלתי, למנות מנהלי פרויקטים הקשורים לשיתופי פעולה בין-משרדיים כדי להפוך את הממשקים הדרושים ליעילים יותר.
אחד החסמים המרכזיים שעלו בוועדת ההיגוי הבין-משרדית היה עיכוב בהעברת התקציבים מצד המשרד הממשלתי, מה שהוביל לעיכוב בביצוע חלק מפרויקטים. לפיכך, מוצע שמשרדי הממשלה ידווחו אחת לרבעון, באופן מפורט, כמה תקציב העבירו לטובת יישום ההחלטה. אותו סטנדרט של שקיפות צריך לחול על הרשויות המקומיות אליהן מועברים התקציבים. גם עליהן, מוטלת חובת שקיפות במסגרתה ידווחו בפרק הזמן שנקבע לעיל כמה כספים הועברו לרשותן ולאיזה מטרות שימש אותן התקציב, זה יכול לשמש גם כמנגנון מניעה מארגוני פשיעה להשתלט על תקציבים.
ניסיון העבר מלמד שהצבת יעדים ומדדים מפורטים מגביר את מחוייבות משרדי הממשלה ליישום התוכניות עליהן הם אמונים. בתוכנית הקודמת תחום זה לקה בחסר, ובתחומים רבים לא הוגדרו יעדים ברורים או מדדי תפוקה ותוצאה. בהחלטת הממשלה על תוכנית החומש החדשה, ברוב התחומים, הממשלה מטילה על משרדי ממשלה או צוותי המשנה שיוקמו לגבש תוכנית עבודה תוך ציון יעדים כלליים ותחומי עיסוק שעל התוכנית לעמוד בהם. אנחנו מאמינים ששלב תכנון תוכניות העבודה הוא קריטי ולכן עליהן:
- לכלול מטרות ויעדים מדידים, משימות, מדדי תפוקה ותוצאה, תקציב ייעודי לתוכנית ומנגנוני בקרה.
- שילוב נציגים מהחברה הערבית, מהחברה האזרחית ומומחים בתחום בצוותי המשנה. כיום רובם המוחלט של צוותי המשנה לא כוללים נציגי ציבור וצירופם מותנה בשיקול דעתה של השרה לשוויון חברתי.
אנו מאמינים ששיתוף בעלי עניין ומומחיות יביא לתוכניות עבודה מותאמות לחברה הערבית לדיוק היעדים והמדדים כך שישקפו את המצב הנוכחי ואת השינוי אליו יש לשאוף, ובאופן עקיף יגביר את הלגיטימציה לתהליך ולתוכנית עצמה.
בנוסף, בהמשך לחובת השקיפות הכללית המוטלת על הנוגעים בדבר, יש להעמיד מידע באופן נגיש לכלל הציבור על תוכניות העבודה של כל משרד, עמידה ביעדים, מדדי התפוקה ומדדי התוצאה אחת לחצי שנה לפחות. פרסום מידע על תכנון מול ביצוע יגביר את אמון הציבור וירתום את נציגי החברה הערבית והחברה האזרחית לסיוע בהסרת חסמים ובניצול מיטבי של תקציבים.
אחד הגורמים המעכבים ליישום תוכנית החומש הקודמת הוא הבחירות לרשויות המקומיות. מאחר וידוע שגם במהלך תוכנית החומש הבאה – וליתר דיוק במהלך שנת 2023 תערכנה בחירות נוספות, יש למצוא פתרונות יחודיים ליישום התוכניות השונות ולמיצוי התקציבים גם בתקופה זו. למשל, יש להבטיח שפרויקטים שהחלו לצבור תאוצה במהלך כהונתו של ראש הרשות לא ידעכו מסיבות לא ענייניות ופוליטיות במקרה של חילופי גברי הנובעים מתוצאות הבחירות לרשות.
בנוגע לאזורי התעשייה, הוועדה הבין-משרדית הצביעה על "תלות רבה במועצות יהודיות שבדרך כלל הקרקעות נמצאות בידיהן" והוסיפה כי "לא קיימים כלים לרשויות המקומיות להתמודד עם חוסר הסכמה עם רשויות שותפות". אתגר זה מלמד על הצורך לנקוט בתפיסה הוליסטית בכל הנוגע ליישום התוכנית במסגרתה יש לפעול לפיתוח קשרים עם רשויות סמוכות ושותפות תוך הצבעה ושימת דגש על האינטרסים המשותפים לרשויות השכנות בהצלחת הפרויקט המוצע ויישומו. באותה מידה, יש לעצב שיתוף פעולה פורה יותר בין הרשויות המקומיות לבין תאגידי המים.
דו"ח הוועדה הבין-משרדית חושף כי עד תחילת שנת 2020 בוצעו 15 "בקרות עומק להאצת קידום היישום ברשויות המקומיות". אמנם, יתכן שעד סוף שנת 2020 בוצעו בקרות נוספות, ועדיין, דומה כי ביחס לעובדה שתוכנית החומש נוגעת לחמישים ושמונה רשויות מקומיות ראוי להבטיח כי בכל שנה בתוכנית החומש, כל רשות הנהנית מהתקציב תעבור בקרת עומק מטעם המשרד לשוויון חברתי. עוד עולה מן הנתונים שנחשפו שבמהלך חצי שנה ביצע המשרד לשוויון חברתי 43 ביקורים ברשויות המקומיות. זוהי אמנם כמות בלתי מבוטלת של ביקורים אך יחד עם זאת דומה כי כמות גדולה יותר של ביקורים שתקבע באמצעות יעד של חמישה ביקורים לפחות מידי שנה בכל רשות מקומית, תסייע במעקב טוב יותר של המשרד אחר יישום התוכנית, בין היתר בשל יכולתה להבין באמצעות הביקורים מהם האתגרים העומדים בפני הרשויות המקומיות ביישום. מובן מאליו שבמתכונתה הנוכחית של מצבת כוח האדם ברשות דבר זה בלתי אפשרי, על כן יש להידרש לנושא בראש ובראשונה.
אנו סבורים שחיוני לקבוע את ישיבות הוועדה הבין-משרדית (בהחלטה החדשה – "הוועדה המתמדת") לעיתים תכופות יותר, ולכל הפחות – אחת לחודשיים. התכנסות על בסיס דו חודשי, לצד אימוץ ההמלצות שהוצגו לעיל, עשויה לצמצם או החסמים הנובעים משיתוף פעולה לקוי בין משרדי ממשלה בממשקים המשותפים – מה שעיכב ביצוע, יישום וניצול של תקציבים בתוכנית 922.