ביזור חכם עכשיו

התנהלות הרשויות המקומיות במשבר הקורונה חיזקה את ההערכה הציבורית סביב עבודת הרשויות המקומיות והדגישה את חשיבותן במערך השירותים שמקבל התושב. לכן עכשיו יותר מתמיד נדרשות מספר רפורמות ביחסי השלטון המרכזי והרשויות המקומיות, בתחומים הפיננסיים והמינהליים, בניהול מערכת החינוך ובניהול התחבורה העירונית

Flash 90

בעוד שבעבר השלטון המקומי בישראל הוזכר בתקשורת ובשיח הציבורי בעיקר בהקשרים שליליים, נראה שהמציאות כיום הפוכה כמעט לחלוטין. התנהלות הרשויות המקומיות במשבר הקורונה חיזקה את ההערכה הציבורית סביב עבודת הרשויות המקומיות והדגישה את חשיבותן במערך השירותים שמקבל התושב. אלא שמלבד אמירות כלליות על הצורך בחיזוק השלטון המקומי, ההתנהלות במשבר הקורונה יכולה ללמד על יתרונותיו וחסרונותיו, ובהתאם לכך לסייע בעיצוב הרפורמות הנדרשות במעמד ובמבנה שלו.

אין ספק שהמערכת השלטונית בישראל מאופיינת בריכוזיות המחלישה את מעמד השלטון המקומי. במדד הביזור לרשויות המקומיות של חוקרי הבנק העולמי נמצא כי ישראל מדורגת במקום 94 מתוך 182 מדינות בעולם, ומכלל מדינות ה-OECD היא "הוכתרה" כמדינה הכי פחות מבוזרת. חולשת השלטון המקומי בארץ באה לידי ביטוי בראש ובראשונה בתחום הפיננסי: תקציב הרשויות המקומיות נמוך פי שניים באופן יחסי לעומת הממוצע במדינות ה-OECD; הרשויות המקומיות כמעט שאינן שולטות על גובה המיסים שהן גובות, ו-95.1% מהמיסוי המקומי נקבע על ידי הממשלה, לעומת ממוצע של 7.8% בלבד במדינות ה-OECD; וניהול התקציב של הרשויות נתון לרגולציה ממשלתית מחמירה. חוקרי הבנק העולמי מצאו שגם במידת האוטונומיה של הרשויות המקומיות לנהל את כוח האדם שלהן, בין אם מדובר ביכולת לקלוט עובדים חדשים, לקבוע שכר או לפטר עובדים באופן עצמאי ללא התערבות מצד הממשלה, הרי שישראל מדורגת במקום הנמוך ביותר מכלל מדינות ה-OECD. מעל כל אלו בולטת הריכוזיות בהיקף הסמכויות המצומצם המופקד בידי השלטון המקומי. מחקרים ומדדים שונים מצביעים על הריכוזיות הבולטת של ישראל בתחומי החינוך, התחבורה והתכנון והבנייה. לדוגמה, ארגון ה-OECD מציג חמישה סוגי מודלים של מבני מערכת חינוך הקיימים במדינות החברות בו, וממקם את ישראל בקבוצת המדינות הריכוזיות ביותר בתחום זה, משום שהיא ממעטת לקבל החלטות בשיתוף הרשויות המקומיות ומנהלי בתי הספר.

אחת המוסכמות המרכזיות בקרב שרי הממשלה החדשה היא שהמצב הקיים חייב להיפסק. כך, שרת הפנים איילת שקד, הממונה על השלטון המקומי, הכריזה על החשיבות שהיא רואה בביזור סמכויות לשלטון המקומי, לאור התמודדותו עם נגיף הקורונה. אף שרות החינוך והתחבורה הכריזו עם כניסתן לתפקיד על הצורך לבזר סמכויות לרשויות המקומיות בתחומים שעליהם הן ממונות. תובנות נציגי הציבור משקפות את עמדת הציבור: סקר שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה בנובמבר האחרון מצא כי 71% מהציבור הישראלי תומך בביזור סמכויות ממשרדי הממשלה לרשויות המקומיות, לעומת 15% בלבד המתנגדים לכך.

על מנת להבין מהו ביזור הסמכויות הנדרש יש להבין מהם היתרונות והחוזקות של השלטון המקומי על פני השלטון המרכזי. ניהול משבר הקורונה חשף שניים כאלה: אמון גבוה של הציבור ויכולות ביצועיות ברמה גבוהה.

בהיבט הראשון, חשוב להגיד כי אמון הציבור במוסדות השלטון השונים הוא תנאי מפתח להצלחת המוסדות ביישום החלטות מדיניות רבות, אך נראה שבניהול משבר הקורונה הוא קריטי אף יותר, ובפרט במדינות דמוקרטיות. אחד הממצאים שבלטו ברמה עולמית הוא שמדינות שהצליחו להתמודד עם משבר הקורונה בצורה מיטבית הן מדינות שבהן אמון הציבור בממשל היה גבוה. למדינה אין יכולת ממשית לבצע אכיפה נרחבת על התקנות, ולכן אם לציבור אין אמון בהנחיות יהיה קושי מובנה להביא למימושן. זוהי סיבה מרכזית להצלחתן של הרשויות בניהול המשבר. מדד הדמוקרטיה הישראלית של המכון הישראלי לדמוקרטיה לשנת 2020 מצא כי הרשויות המקומיות הן הגוף הציבורי הזוכה לאמון הגבוה ביותר מלבד צה"ל, ובפער עצום ממוסדות השלטון המרכזי: 61% מהציבור בישראל מביע אמון ברשות המקומית בתחומה הוא מתגורר לעומת 32% הנותנים אמון בכנסת ו-28% בלבד הנותנים אמון בממשלה. יתרה מכך, בעוד בשנים האחרונות ניתן לראות ירידה באמון הציבור כמעט בכל הגופים הציבוריים, בשלטון המקומי ניתן לראות דווקא עלייה הדרגתית באמון הציבור, שהתחזקה מאוד מאז תחילת משבר הקורונה. הפער בין אמון הציבור במוסדות השלטון המקומי ובין האמון שלו ברשויות המקומיות בולט במיוחד ברשויות הומוגניות שבהן מתגוררים בעיקר ערבים או חרדים. אוכלוסיות אלה מגלות חשדנות גבוהה כלפי השלטון המרכזי, בעוד הן נוטות לגלות אמון גבוה ברשות המקומית המונהגת על ידי אנשים המשתייכים לציבור שלהן. אין זה מקרה שהמדינה מנסה לקדם את התחסנות אוכלוסיות אלה בעיקר דרך עבודה מול הרשויות המקומיות.

בהיבט השני, השלטון המקומי מתאפיין ביכולות ביצועיות גבוהות ובהיכרות צמודה עם השטח. השלטון המקומי הוא הרובד השלטוני הקרוב יותר לתושבים ובשל כך יש לו יכולת גבוהה יותר להבין את צרכיהם ולפעול במהירות על מנת לממש אותם. בשל החיבור העמוק לשטח, לשלטון המקומי יש את היכולת להבין את המתרחש בתחומי הרשות ולהתאים את פעילותו לכך. היבטים אלו בולטים במגוון רחב של תחומים בניהול משבר הקורונה כמו ביכולת לנהל באופן אופרטיבי את מוסדות החינוך או ביכולת לספק את צרכיהם המיידיים של חולים, מבודדים ובני משפחותיהם.

מנגד, משבר הקורונה חשף גם חולשה בולטת של השלטון המקומי. על מנת לחזק את האכיפה כלפי המפרים את הנחיות הקורונה, החליטה המדינה שלא ניתן להסתפק באכיפה משטרתית והעניקה סמכויות אכיפה מינהלית ומתן קנסות גם לפקחי הרשויות המקומיות. מהלך זה לא נחל הצלחה גדולה והיקף האכיפה המתבצע בידי חלק ניכר מהרשויות הינו מינורי. הסיבה לכך היא שהרשויות המקומיות מנהלות עם התושבים והעסקים יחסים מורכבים יותר מהמשטרה: במקביל לעבודת האכיפה, הן נדרשות להעניק שירותים לתושבים ולעסקים, ובניגוד למשטרה הן כפופות באופן ישיר לפוליטיקאים המבקשים לרצות את הציבור, מה שמקשה על עבודת ביצוע עבודת אכיפה אפקטיבית. הדבר נכון במיוחד לרשויות עם מספר תושבים קטן יחסית שהן בעלות אופי "משפחתי" וכן לרשויות בחברה החרדית והערבית.

בכל מקרה, עתה יותר מתמיד נדרשות מספר רפורמות ביחסי השלטון המרכזי והרשויות המקומיות. אחת המסקנות המתבקשות היא כי יש לחזק את האוטונומיה של הרשויות המקומיות בתחומים הפיננסיים והמינהליים, על מנת להגביר את יכולתן לפעול בהתאם לצרכים מהשטח. בנוסף, יש להעביר לרשויות יותר סמכויות בתחומים בעלי היבטים ביצועיים משמעותיים, אם בניהול מערכת החינוך או בניהול התחבורה העירונית. מנגד, בתחומים הנוגעים לאכיפה, כמו רישוי עסקים ודיני תכנון ובנייה, הכרח דווקא לפקוח עין על עבודת הרשויות בשל הקושי המובנה שלהן בביצוע אכיפה. זו העת להפוך את ההכרזות החשובות למעשים של ממש.

פורסם לראשונה בדה מרקר.