ועדת חקירה ממלכתית - דחיקת הקץ או רגע האמת?
המגמה המסתמנת בישראל היא שוועדת חקירה מוקמת כדי לפצות על היעדר התרבות של אחריות מיניסטריאלית, היעדר מנגנוני פיקוח ובקרה בעלי עוצמה בידי הכנסת, וכן היעדרה של מחאה ציבורית אפקטיבית. יחד עם זאת, עליה להתמקד לא רק במציאת אשמים אלא גם בניתוח דרכי קבלת ההחלטות ובכשלים המערכתיים
עוד בטרם הסתיים הליך זיהוי ההרוגים באסון בהר מירון, החלו להישמע קריאות להקמת ועדת חקירה ממלכתית. סקירה זו מבהירה מהי ועדת חקירה ממלכתית, אילו ועדות חקירה ממלכתיות הוקמו בעבר, מהן סמכויותיהן ומה מעמד המלצותיהן.
הסקירה גם מצביעה על הפרדוקס, שבו לעתים עצם הקמת ועדת חקירה מהווה מפלט מהפגנת אחריות ציבורית של פוליטיקאים ובעלי תפקידים. כך, על אף שוועדת חקירה ממלכתית עשויה להיות גוף החקירה המתאים לחקר האסון במירון על מנת להפיק לקחים ולתקן ליקויים, עדיין במדינה מתוקנת לא היו תולים בוועדת חקירה ממלכתית את הציפייה שתמליץ המלצות אישיות לגבי אחריותם המיניסטריאלית של ראש הממשלה, שרים ובעלי תפקידים. בהתקיים נורמה של אחריות ציבורית הם היו נוטלים את האחריות על עצמם.
לפי חוק ועדות חקירה תשכ"ט 1968, הסמכות להקים ועדת חקירה ממלכתית נתונה בידי הממשלה. בנוסף, לפי חוק מבקר המדינה תשי"ח 1958 (סעיף 14ב), הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת רשאית להורות על הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית בנושא שנכלל בדוח של מבקר המדינה. עד היום הוקמו בסך הכל 18 ועדות חקירה ממלכתיות: 14 על ידי הממשלה ועוד 4 ביוזמת הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת. בנוסף, על פי חוק הממשלה התשס"א 2001 (סעיף 8א), הוקמו כמה ועדות בדיקה ממשלתיות שבראשן שופט בדימוס, והיו להן סמכויות כשל ועדת חקירה ממלכתית. כזאת הייתה למשל ועדת וינוגרד (2006) שחקרה את מלחמת לבנון השנייה.
על פי סעיף 1 לחוק ועדות חקירה תשכ"ט 1968, הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה כדי לחקור "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור". הגדרה זו מלמדת שבדרך כלל ועדה מוקמת בנושאים ציבוריים אקטואליים (או היסטוריים בעלי חשיבות אקטואלית) שהעובדות לגביהם שנויות במחלוקת. בפועל, לנסיבות שבהן הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה ניתנת פרשנות רחבה, ועד היום הוקמו ועדות חקירה ממלכתיות לחקירת מגוון של אירועים ונושאים: מלחמות, עיצוב מדיניות, כשלים ביורוקרטיים, אירועים היסטוריים ואירועים שהסעירו את הציבור (ראו לוח 1).
לוח 1: תחומי החקירה של ועדות החקירה הממלכתיות*
| תחום החקירה | שם הוועדה ושנת הקמתה |
| ועדות לחקר מלחמות ואירועים צבאיים (יחסי דרג צבאי-דרג אזרחי) | ועדת אגרנט: הוועדה לבדיקת המידע שקדם למלחמת יום הכיפורים; היערכוּת והחלטות של הגורמים הצבאיים והאזרחיים והיערכוּת צה"ל למלחמה (1973) |
| ועדת כהן: ועדת החקירה לבדיקת כל העובדות והגורמים הקשורים במעשי הזוועה שבוצעו על ידי יחידה מן הכוחות הלבנוניים נגד האוכלוסייה האזרחית במחנות סברה ושתילה (1982) | |
| ועדות לחקר אירועים שקשורים בסכסוך הערבי-יהודי | ועדת זוסמן: הוועדה לבדיקת נסיבות השרפה שאירעה במסגד אל- אקצה (1969) |
| ועדת שמגר: ועדת החקירה בעניין הטבח שאירע במערת המכפלה בחברון ביום י"ד באדר תשנ"ד (25 בפברואר 1994) (1994) | |
| ועדת אור: ועדת החקירה לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 (2000) | |
| ועדת קנת: ועדת החקירה לבדיקת המצב בבתי הסוהר (1979) | |
| ועדות לצורך גיבוש מדיניות | ועדת נתניהו: ועדת החקירה לעניין בדיקת תפקודה ויעילותה של מערכת הבריאות (1988) |
| ועדת דורנר: ועדת החקירה הממלכתית בנושא סיוע לניצולי השואה (2008)** | |
| ועדת ביין: ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול המשבר במשק המים בישראל (2008)** | |
| ועדות לבירור של מחדלים ביורוקרטיים ופעילות של גופים באחריות הממשלה | ועדת ויתקון: ועדת חקירה לבדיקת דרכי ניהולם של שדות הנפט בסיני (1971) |
| ועדת בייסקי: ועדת החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים (1985)** | |
| ועדת לנדוי: ועדת החקירה לעניין שיטות החקירה של שירות הביטחון הכללי בנושא פעילות חבלנית עוינת (1987) | |
| ועדת שמגר: ועדת החקירה לבדיקות נסיבות רצח ראש הממשלה יצחק רבין ז"ל ב–4 בנובמבר 1995 | |
| ועדת מצא: ועדת החקירה הממלכתית בנושא טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון(2008)** | |
| ועדות לחקירת נושאים היסטוריים | ועדת בכור: ועדת החקירה לבדיקת ההאשמות לפיהן אברהם סטבסקי וצבי רוזנבלט, או אחד מהם, היו שותפים לרצח חיים ארלוזורוב (1983) |
| ועדת קדמי: ועדת החקירה לבדיקת היעלמם של ילדי תימן (1995) | |
| ועדות לחקר אירועים שהסעירו את הציבור | ועדת עציוני: ועדת חקירה בעניין השמועות בדבר מתן תשלומי כסף להטיית משחקים בליגה הלאומית בכדורגל (1971) |
| ועדת זיילר: ועדת חקירה ממלכתית לענין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (2001) (הוקמה בעקבות אסון ורסאי) |
*החלוקה אינה מוציאה וממצה - אחדות מהוועדות עשויות להשתייך ליותר מקטגוריה אחת (כך, למשל, רצח רבין אמנם היה אירוע שהסעיר את הציבור, אבל ועדת החקירה התמקדה בדרכי הפעולה של היחידה לאבטחת אישים בשב"כ).
**הוקמה על ידי הוועדה לביקורת המדינה.
מגוון המקרים שבהם הוקמה ועדת חקירה (וגם המקרים שבהם נמנעה הממשלה מלהקים ועדות כאלה) מלמדים שהקמת ועדת חקירה היא בראש ובראשונה מעשה פוליטי, כלומר מדובר בהליך שנתון לשיקול דעתו ולהכרעתו של גוף פוליטי (הממשלה), ובדומה למעשים פוליטיים אחרים הוא מושפע מגורמים כמו דעת הקהל בישראל, אופוזיציה פרלמנטרית ולעתים רחוקות כמענה לדרישה של דעת הקהל העולמית וגופים הבין-לאומיים.
לפי החוק, הממשלה רשאית להקים ועדת חקירה אבל אינה חייבת לעשות זאת, ומדובר בסמכות רשות רחבה שגם בית המשפט נמנע מלהתערב בה. על פי הפסיקה, השאלה אם להקים או לא להקים ועדת חקירה, איזה סוג של ועדה להקים והגדרה של נושא החקירה - כל אלה נתונים לשיקול דעתה של הממשלה, ובית המשפט יתערב רק במקרים חריגים שספק אם יובאו לפניו (ראו למשל בג"ץ 2624/97 רונאל ידיד ואח' נ' ממשלת ישראל; וכן בג"ץ 2728/06 עמותת 'אומץ' למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש ממשלת ישראל).
חלק מוועדות החקירה הממלכתיות הוקמו בעקבות לחץ ציבורי למרות שהממשלה ניסתה להסתפק בוועדות בירור ממשלתיות. לדוגמה, ועדת לנדוי לבדיקת שיטות החקירה של השב"כ הוקמה לאחר שפרשות הקשורות לתפקוד השב"כ (פרשת קו 300 ופרשת עיזאת נפסו) נחקרו בוועדות בירור שלא הצליחו להגיע לחקר האמת. גם ועדת אור הוקמה בעקבות לחץ ציבורי, בעיקר מצד האזרחים הערבים, לאחר שכבר הוקמה ועדת בירור בעניין מטעם הממשלה. דוגמה בולטת להקמת ועדת חקירה בעקבות לחץ ציבורי בנושא שניתן היה לחקור אותו גם באמצעות גופים שאינם ועדת חקירה ממלכתית, היא אסון ורסאי (2001), שבו קרסה רצפת אולם שמחות בשעת חתונה. במקרים אחרים, דוגמת אסון הכרמל, לא הוקמו ועדות חקירה ממלכתיות למרות הקריאה לעשות כן.
לאחר החלטת הממשלה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית והגדרת נושא החקירה בכתב המינוי, ממנה נשיא בית המשפט העליון את חבריה. בראש ועדת חקירה ממלכתית חייב לעמוד שופט בפועל או בדימוס מטעם בית המשפט העליון או בית המשפט המחוזי. כך נשמרת עצמאותה של הוועדה, והיא זוכה ליוקרה של הרשות השופטת. הוועדה מורכבת בדרך כלל משלושה חברים, ובמקרים מיוחדים ממספר אי-זוגי גדול יותר. סמכותו של נשיא בית המשפט העליון בקביעת הרכב חברי הוועדה חריגה בהשוואה למדינות אחרות. במדינות רבות המקיימות מוסד מקביל (בריטניה, קנדה, אוסטרליה, ניו זילנד, הודו) הגורם המורה על הקמת הוועדה – ראש הרשות המבצעת, הממשלה או אחד משריה – הוא שממנה את חברי הוועדה, כנהוג בוועדת בדיקה ממשלתית בישראל.
ייחודה של ועדת חקירה ממלכתית הוא בסמכויות הרחבות המוקנות לה על פי חוק. לוועדה סמכויות לכפות על עדים להעיד, להמציא מסמכים ומוצגים אחרים (סעיפים 9, 11 ו-20 לחוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968). היא מצוידת בכל הסמכויות של בית משפט, כולל סנקציות על עדות שקר, ולרשותה מנגנון בלתי תלוי לאיסוף חומר הדרוש לחקירה.
הנחקרים בוועדת חקירה ממלכתית ובוועדת בדיקה ממשלתית זכאים להופיע עם ייצוג משפטי. ועדת החקירה הממלכתית מחויבת ליידע אדם שעלול להיפגע ממסקנותיה (סעיף 15ד לחוק). לדוגמה, ועדת אור לחקר אירועי אוקטובר 2000 שלחה אזהרות ל-14 אישים שסברה כי הם עלולים להיפגע ממסקנותיה, אף על פי שחלק מהם לא נכללו בהמלצות הדוח הסופי שלה. העדות שנמסרת בוועדה אינה יכולה לשמש ראיה בהליך משפטי, מלבד במקרה של משפט פלילי (סעיף 14 לחוק).
דיוני ועדת החקירה הממלכתית מתנהלים בדרך כלל בפומבי, אך היא רשאית לקיים דיון – מלא או חלקי – בדלתיים סגורות, אם הדבר דרוש לשמירה על ביטחון המדינה, יחסי החוץ, עניין כלכלי חיוני או דרכי הפעולה החסויות של משטרת ישראל, לשם הגנה על המוסר או על שלומו של אדם. ועדת אור, למשל, ניהלה את דיוניה בגלוי, אם כי עדויות אחדות, בעיקר של אנשי שב"כ, ניתנו בדלתיים סגורות.
החוק אינו קובע מגבלת זמן להגשת דוח ועדת חקירה ממלכתית. הוועדה עצמאית לקבוע את סדרי עבודתה ואת מועד הגשת הדוח.
ועדת החקירה מגישה את הדוח לממשלה. היא מחליטה על פרסום הדוח בחלקו או בשלמותו.
למעשה, ישנה מחלוקת בשאלה מהו תפקידה של ועדת החקירה ומהן סמכויותיה. החוק קובע כי "בגמר דיוניה תערוך ועדת חקירה דין וחשבון על תוצאות חקירתה ועל המלצותיה, אם תמצא לנכון להוסיף המלצות, ותגיש את הדין וחשבון לממשלה' (סעיף 19א לחוק ועדות חקירה התשכ"ט 1968). משמעותו של הסעיף היא שעל הוועדה לפרסם דוח הכולל את תוצאות החקירה, ואולם אין היא מחויבת להמליץ המלצות נוסף על בירור העובדות, אך היא רשאית לעשות כן.
יש הטוענים כי על ועדת חקירה להתמקד בבירור העובדות ותו לא. כזו הייתה עמדתו של חיים צדוק בעת דיון על החוק בכנסת: "[...] תפקיד הוועדה הוא לקבוע עובדות: כלומר, לא להסיק מסקנות, אפילו לא להמליץ על מסקנות, אלא לקבוע עובדות [...] אין זה עניינה להחליט או אפילו להמליץ מה ייעשה בו, זאת יעשו הממשלה, הפרלמנט ודעת הקהל".
לעומת זאת, יש הסוברים כי ועדת חקירה אינה ממלאת את המנדט הציבורי שניתן לה אם היא מגבילה את עצמה לבירור עובדתי ואינה ממליצה המלצות. חברי ועדת אגרנט (שחקרה את מחדל מלחמת יום הכיפורים) סברו כי לוועדה תפקיד כפול - בירור עובדתי וגיבוש המלצות: "ועדת חקירה [...] חייבת למעשה למלא משימה כפולה: מצד אחד מצפים לכך שתברר את העובדות ותציג אותן בצורה מוסכמת, וזאת גם לשם לימוד הלקחים המתחייבים מהן לגבי העתיד לבוא; מצד שני, יכולה היא להגיע למסקנות ובעת הצורך גם להמליץ המלצות בנוגע לאחריות האישית של יחידים נושאי תפקידים לאשר קרה" (דוח ועדת אגרנט, עמ' 53-54).
בפועל התגבש הנוהל שלפיו ועדות חקירה ממלכתיות נוהגות לפרסם גם המלצות. המלצות ועדות החקירה ניתנות בדרך כלל בשתי רמות: אישית ומוסדית. באשר להמלצות אישיות, ועדות חקירה ראו את עצמן מוסמכות להצביע על כשלים בהתנהגותם של עובדי ציבור או נבחרי ציבור, לבקר התנהגות זו ולהסיק בעניינה מסקנות. כמו כן הן אימצו את הגישה שלפיה הן מוסמכות להמליץ המלצות אישיות, כגון המלצה שאדם מסוים לא ימשיך לכהן בתפקידו (דוח ביניים, ועדת וינוגרד, עמ' 25). בדרך כלל המלצות ברמה האישית (העברת אדם מתפקידו וכו') ממומשות. המלצות מוסדיות הנוגעות למנגנוני קבלת ההחלטות וחלוקת אחריות בין גופים שונים, דורשות בדרך כלל רפורמות ושינויי חקיקה ולרוב הן נותרות מיותמות על הנייר, גם בשל העדר מנגנוני מעקב אחרי יישום ההמלצות. בניגוד לפיטורי אדם, המלצות מערכתיות דורשות תכנון וחשיבה לטווח ארוך כמו גם משאבים, והן בדרך כלל נסתרות מעיני הציבור, דהיינו אי אפשר "לגזור קופון" פוליטי ממימושן.
באופן עקרוני, אין החוק קובע שהממשלה מחויבת לקבל את מסקנות ועדת החקירה הממלכתית (המתייחסות לבירור העובדות) ואת המלצותיה (שחורגות מבירור עובדתי וכוללות היבטים מוסדיים ונורמטיביים). בדרך כלל אין עוררין על המסקנות העובדתיות בדוח הוועדה, והוויכוח נסב על מעמד ההמלצות. יש הטוענים כי הממשלה מחויבת לקבל את המלצות הוועדה משום שעליה לקבל את מרות הוועדה שהקימה. החלטה של הממשלה לדחות את המלצות הוועדה או שלא לקיימן צריכה להיות נתונה לביקורת שיפוטית. מנגד, יש הסבורים כי מעמדה של ועדת חקירה ממלכתית אינו מעמד של בית משפט, ולכן המלצותיה אינן מחייבות את הממשלה. מלבד זאת, לא ייתכן שוועדה ציבורית ממונה תכתיב לממשלה דרכי פעולה. על פי עמדה זו, הדיון בהמלצות הוועדה צריך להתקיים במישור הציבורי והפוליטי, ולא במישור המשפטי. עד היום לא התעלמו ממשלות ישראל מהמלצותיהן של ועדות החקירה שהוקמו, ואף קיבלו את מרביתן. אם כי, כאמור, לרוב ההמלצות האישיות של הוועדה (העברת אדם מתפקידו וכו') מיושמות, ואילו ההמלצות המערכתיות-מוסדיות מתמהמהות במימושן, אם בכלל ממומשות.
הדינמיקה של השיח הפוליטי בישראל בכל הקשור לוועדות חקירה היא כזו שעיקר המאבק הוא על עצם הקמתן. ברגע שוועדה כזו מוקמת, נחשב הדבר בעיני הפוליטיקאים והציבור כאילו מילאו את חובתם. כך, עצם הקמת ועדת החקירה הופכת ל"כדור הרגעה" לציבור ולאופוזיציה הפרלמנטרית, ולעתים היא משככת את הביקורת הציבורית ללא קשר לתוצאות חקירתה.
למעשה, באופן פרדוקסלי, לעתים הקמת ועדות חקירה עשויה לשמש מפלט למקבלי ההחלטות. מצד הממשלה, הקמת ועדת חקירה רק דוחה את הקץ. אמנם הממשלות נוטות לרוב להימנע מהקמתן על שום הסיכון הטמון במסקנותיהן, אך נראה שבמקרים מסוימים דווקא הקמת ועדת חקירה עשויה להפיס את דעת הציבור, כך שבמקום שחברי הממשלה יפגינו אחריות מיניסטריאלית ויקבלו על עצמם את הסנקציה הכרוכה בכך (לדוגמה, התפטרות), הם יכולים לתמוך בהקמת ועדת חקירה ממלכתית בתקווה שעד שתפרסם את מסקנותיה תדעך הביקורת, וחברי הכנסת והציבור יהיו עסוקים בעניין אחר.
כמו כן, בשל מגמת המשפוט של השיח הציבורי בישראל, מסקנות הוועדה והמלצותיה מתורגמות מיד למונחים משפטיים של "אשם" או "זכאי", כך שאישי הציבור יכולים להמשיך בתפקידם במקרה שהוועדה "רק" מתחה עליהם ביקורת חמורה ולא המליצה להעבירם מתפקידם, למשל. בעיני הציבור, אם ועדה לא המליצה המלצה אישית בנוגע לנבחר ציבור פירוש הדבר שהוא זכאי, גם אם הביקורת הציבורית כלפיו עומדת בעינה ועליו לקחת על עצמו אחריות ציבורית. הדבר נכון גם באשר לכנסת, שאינה מפעילה ביקורת פרלמנטרית אלא מעדיפה שוועדת החקירה הממלכתית תעשה בשבילה את העבודה. אמנם מבחינת האינטרס הציבורי יש טעם בכך שגוף מקצועי בלתי תלוי יערוך חקירה ויברר עובדות, וכן לצורך גיבוש המלצות כיצד לתקן את הטעון תיקון, אך לא ראוי שהכנסת תצפה מוועדת חקירה למלא את תפקידה ולקבל הכרעות פוליטיות. גם הציבור צריך לדרוש מנבחריו אחריותיות ודיווחיות ולא לחכות למוצא פיה של הוועדה.
ועדת חקירה ממלכתית היא גוף ניטור בעל מעמד ויוקרה בתרבות הפוליטית בישראל. ועדות חקירה מילאו תפקיד חשוב בעיצוב נורמות של אחריות ציבורית, ועד היום פרסמו דוחות מקיפים ומשמעותיים. עם זאת, השאלה העומדת לדיון בעת הזאת היא מהי התכלית לשמה מוקמת ועדת חקירה ממלכתית, ומה ראוי שיהיו הציפיות ממנה מצד הממשלה, הכנסת והציבור.
יש לוודא שהקמת ועדת החקירה לא תוביל דווקא להסרת הנושא מסדר היום ולהשתקת הביקורת והעשייה עד לפרסום מסקנותיה. הציבור, הכנסת והממשלה לא יכולים להתחבא מאחורי סינרה של ועדת החקירה ולצפות שהיא תפצה על חוסר הפעולה שלהם. המגמה המסתמנת בישראל היא שוועדת חקירה מוקמת כדי לפצות על היעדר התרבות של אחריות מיניסטריאלית, על היעדר מנגנוני פיקוח ובקרה בעלי עוצמה בידי הכנסת בצד היעדר אמון של חברי הכנסת ביכולתם לשמש גוף מבקר ומפקח בעל השפעה, וכן על היעדרה של מחאה ציבורית אפקטיבית. הוועדה אינה תחליף למשפט הציבור ולביקורת הפרלמנטרית. גם עבודת הוועדה עצמה יכולה לצאת נפסדת אם היא מתמקדת רק במציאת אשמים ולא בניתוח דרכי קבלת ההחלטות ובכשלים המערכתיים. כך, מכלול עבודתה החשובה של הוועדה, שתכליתו מניעת הישנות מחדלים נותר למעשה ברקע, ואילו מחול השדים סביב האשמים זוכה לכותרות.
אולם ספק רב אם בעקבות דוח הוועדה יופקו לקחים וימומשו שינויים מערכתיים, שכן מתוך המלצות ועדות החקירה בדרך כלל מיושמות בעיקר ההמלצות האישיות, ואילו המוסדיות, שהן המהותיות לעתיד, נותרות בצל. היות שוועדות החקירה ממונות מטבע הדברים לאחר מחדלים, לאחר שהאסון כבר אירע, המלצת המלצות ברמה האישית תספק אולי את היצר להפנות אצבע מאשימה, אך לא את האינטרס הציבורי לקדם שינויים מערכתיים שימנעו אסונות מעין אלה בעתיד.