כל מה שרציתם לדעת על הבחירות לנשיאות
כיצד נבחר נשיא בישראל; מדוע ההצבעה חשאית; באיזו מידה קיימת לנשיא חסינות מדין פלילי, והאם ניתן להתנות את בחירת הנשיא בהסכמתו מראש למתן חנינה לאדם כלשהו?
Flash 90
הנשיא הוא ראש-המדינה הסמלי של ישראל. הוא נבחר על ידי חברי-הכנסת, בבחירות חשאיות, לכהונה של שבע שנים. חוק יסוד הנשיא קובע בפירוט יחסי את סדרי בחירתו ומועד בחירתו (סעיף 5 לחוק היסוד): הנשיא ייבחר לא מוקדם מ-90 יום ולא יאוחר מ-30 יום לפני תום כהונתו של הנשיא המכהן. מסגרת הזמנים קשיחה ומחייבת. על קביעת המועד המדויק לבחירת הנשיא אחראי יו"ר הכנסת, בהתייעצות עם סגניו. הבחירות מתקיימות גם אם לא מתקיים מושב של הכנסת, ומכונסת לשם כך ישיבה מיוחדת.
במצב בו חוק היסוד קובע את מסגרת הזמנים באופן כה חד משמעי, אין שיקול דעת ליו"ר הכנסת שלא לקיים את הבחירות לנשיא במועדן. עיכוב או דחייה במועדי הבחירה יחשבו לשיבוש סדרי משטר ולכן אפשרות זו נראית רחוקה ביותר. בנוגע לאפשרות, שהועלתה, לפיה יו"ר הכנסת יעכב את בחירת הנשיא, הרי שגם סביר שבג"צ יורה לו לקיים אותן, בהתאם להוראת החוק המפורשת. אמנם בג"ץ מכבד את הכנסת ואת ההליכים הפנימיים שלה, אבל כאן מדובר בהוראת חוק-יסוד מפורשת המפרטת – בלא שיקול דעת לכנסת – כיצד יש לקיים את ההליך. כמו כן, ברור כי מניעת בחירת הנשיא על ידי היו"ר היא שימוש לרעה בסמכויותיו ופעולה בניגוד עניינים, שכן הוא עצמו נשיא המדינה בפועל, בהעדר נשיא, נושא שגם הוא נדון בעניין אדלשטיין.
סעיף 7 לחוק היסוד קובע כי בחירת הנשיא תיעשה בהצבעה חשאית. זאת משום שבחירת הנשיא אמורה להיות בחירה ממלכתית, ולא פוליטית שאינה נובעת משיקול קואליציוני. מוסד הנשיאות איננו מוסד פוליטי במהותו. להיפך. הנשיא הוא ראש המדינה, דמות ייצוגית וטקסית. הוא אינו אמור לייצג אג'נדה פוליטית כלשהי אלא את העם כולו. ההצבעה החשאית נועדה לוודא כי חברי הכנסת יצביעו לפי שיקולם האישי ואף לאור שיקולים 'גבוהי-קומה' של ממלכתיות, ולא בדומה להצבעות שגרתיות יותר שבכנסת, המוכרעות גם לפי שיקולים פוליטיים.
כמו כל חוקי היסוד בישראל, גם חוק יסוד נשיא המדינה ניתן לשינוי, ובאופן יחסי לכל תיקון חוקתי במדינה אחרת, בקלות רבה. חוק יסוד נשיא המדינה אף איננו משוריין ודי ברוב רגיל לשם כך. אלא, שכמובן ששינוי כזה, ממש לקראת בחירת נשיא, ומטעמים פרסונליים לחלוטין הוא מעשה שלא ייעשה: תיקון כללי המשחק בהתאם לנוחות הפוליטית של מתקני החוק. במידה מסוימת מדובר גם בתיקון בעל היבט רטרואקטיבי שכן נכנסנו כבר לתוך המועדים הנקובים בחוק היסוד. אף כי בית המשפט העליון לא ביטל תיקונים לחוקי יסוד, ישנה אפשרות כי התערבות גסה שכזו בכללי המשחק, שנעשית ערב הבחירה ומטעמי פרסונליים ובלתי ענייניים תחשב כניצול לרעה של הכוח הפוליטי לייצר שינוי משטרי באופן פוגע בליבת הדמוקרטיה הישראלית, דבר שיחייב את בית המשפט להתערב. כך או אחרת, שינוי שכזה לצורך בחירת נשיא ספציפי באופן שמהווה פוליטיזציה של מוסד הנשיאות פוגע, ללא ספק, בעקרונות דמוקרטיים וחוקתיים.
בדומה לחברי הכנסת, לנשיא ישנה חסינות מהותית וחסינות דיונית. החסינות המהותית נוגעת לעניינים הקשורים בתפקידיו ובסמכויותיו (סעיף 13 לחוק היסוד) שחלה גם לאחר סיום תפקידו, והחסינות הדיונית מונעת "את הבאתו לדין פלילי" (סעיף 14 לחוק היסוד) במהלך כהונתו, והיא חלה גם על מעשים שנעשו טרם כניסתו לתפקיד, שאינם קשורים בתפקידו. בניגוד לחסינות חברי הכנסת, מדובר בחסינות שמוענקת אוטומטית (ללא צורך בהצבעה בכנסת) ולא ניתן, בדומה למודל שהיה בעבר אצל חברי הכנסת, להסירה. התכלית של החסינות הדיונית היא מצד אחד, הגנה על מוסד הנשיאות ולכן, דחיה של העמדתו לדין עד אחרי תום כהונתו, אך מאידך גם שמירה על עקרון שלטון החוק ושוויון בפני החוק – ולכן היא לא מונעת העמדה לדין אלא מעכבת אותה עד אחרי הכהונה.
קיימת שאלה משפטית פתוחה באשר למשפט שמתנהל בזמן כניסת הנשיא לתפקיד. חוק היסוד נוקט בלשון "נשיא המדינה לא יובא לדין פלילי". לפי פשוטם של דברים, ניתן לפרש את החוק ככזה שמונע הבאה לדין (הגשת כתב אישום חדש) של הנשיא, אבל לא ככזה שמונע המשך של תיקים מתנהלים.
עם זאת, לשון החוק גם מאפשרת לפרש בצורה רחבה יותר, כך שחוק היסוד חל גם על תיקים מתנהלים, וזאת מתוך רצון להגשים את התכלית של הגנה על מוסד הנשיאות וכבודו. עם זאת, יש לשים לב גם לכך שהנוסח הישן של החוק הקודם שהסדיר עניין זה היה "אין דנים את נשיא המדינה בזמן כהונתו" ועניין זה תומך בפרשנות לפי פשוטם של דברים. בנוסף, ברור הוא שהמגמה של חוק היסוד, בנוסחו הקיים, היא של צמצום היקף החסינות.לנדוי, חוק יסוד נשיא המדינה עמ 45. וכך גם של פסיקה מנחה בנושא, אשר עסקה באפשרות של חקירה ושימוע של נשיא במהלך כהונה, להלן.
חוק היסוד מתפרש גם לאור תכליתו ולא רק לפי לשונו. פרשנות תכליתית, במובן של הגנה על שלטון החוק, כבודו של מוסד הנשיאות והפרדת הרשויות תומכת במסקנה לפיה אסור להפוך את מוסד הנשיאות לעיר מקלט לאנשים שעומדים לדין, ומכאן שאין לפרש את הסעיף ככזה המפסיק הליכים קיימים. יש לזכור, בהקשר זה, כי עיכוב של 7 שנים בתיק פלילי, משמעו במידה רבה, מחיקת ההליך. גם אם לא מתקיימת התיישנות פורמלית, בפועל מבחינת הקושי להביא עדים וראיות, יהיה קשה מאד לחדש הליך פלילי, בוודאי בתיקים מורכבים וגדולים, הנוגעים גם לנאשמים אחרים, לאחר שנים כה רבות. ואכן, בפסק דין שנגע להיקף החסינות הדיונית בחקירתו של הנשיא קצב, סרב בית המשפט לפרש בהרחבה את ההוראות הנוגעות לחסינות הנשיא, כך שיחולו גם על ההליך המתקיים עד העמדתו לדין (חקירה, שימוע וכיו"ב). בית המשפט הדגיש כי יש לאזן את הצורך להגן על הממלכתיות וכבוד מוסד הנשיאות עם הערכים של שלטון החוק, ולכן לפרש בצמצום את היקף החסינות.
בדומה לתשובה שניתנה באשר לתיקון אופן הבחירה, גם כאן מדובר למעשה בחקיקה פרסונלית, ובמקרה זה אף במקרה קיצוני יותר, של חקיקה הפוגעת בשלטון החוק ובשוויון בפני החוק. מדובר בניסיון לתקן את החוק, במהלך משפט, בכדי להפסיקו. מהלך שכזה אינו תואם משטרים דמוקרטיים, אלא משטרים מסוג אחר. גם כאן, קיימת אפשרות להתערבות שיפוטית, אף כי היא חריגה וטרם נעשתה בפועל בישראל. אך מהלך שכזה בהחלט יכול להוביל לביטול תיקון לחוק יסוד, בטענה של תיקון חוקתי שאיננו חוקתי – בשל הפגיעה בליבת שלטון החוק שמגולמת בו.
מבחינת לשון חוק היסוד, אין מגבלות כשרות על מועמד לנשיאות. נאמר בו כי "כל אזרח ישראלי שהוא תושב ישראל כשיר להיות מועמד לכהונת נשיא המדינה". תעלה השאלה, האם מבחינת כללי הסבירות ניתן יהיה לבית המשפט להתערב בשיקול דעתם של חברי הכנסת המציעים מועמד – שכן כל מועמד חייב להביא את חתימותיהם של עשרה חברי כנסת ליו"ר הכנסת. שאלה היא באיזו החלטה ניתן להתערב (החלטת חברי כנסת להציע מועמד/ת; החלטת הבחירה עצמה) אבל נראה כי עצם האפשרות להתערבות שיפוטית קיימת.
מחד, ניתן לטעון שהפגיעה הקשה בשלטון החוק, כמו גם במוסד הנשיאות, שאמור להיות ייצוגי ונקי מכל רבב יכולה להצדיק טענה לחוסר סבירות קיצוני בהחלטתם של חברי הכנסת. מאידך, ניתן לטעון ששיקול דעתם של חברי הכנסת רחב מאד, ולא ניתן להתערב בו בהתערבות שיפוטית. אפשר להשוות בין טענה זו לבין החלטת בית המשפט בסוגיית הטלת הרכבת הממשלה על בנימין נתניהו, לאחר שכבר הוגש נגדו כתב האישום. אבל, יש לשים לב שאפילו בפסק דין זה, בית המשפט הותיר פתח – אמנם נדיר שבנדירים – להתערב. בנוסף, גם האנלוגיה במקרה זה אינה נקייה. זאת, כי בעוד שהחלטת הכנסת להמליץ לנשיא להטיל את הרכבת הממשלה על מועמד היא החלטה פוליטית-ליבתית במהותה, המגשימה את רצון הבוחר – וזו הייתה הסיבה לכך שבית המשפט נמנע מלהתערב במקרה זה – כאן מדובר במקרה שונה. כפי שראינו, בחירת הנשיא היא סוג אחר של "החלטה חוקתית", הפוך במהותו מבחירת חברי הכנסת את מי אשר יקים ממשלה. היא אינה החלטה פוליטית. אופייה ממלכתי, וכך גם השיקולים שנשקלים במסגרתה. היא חייבת להיות לא-פוליטית, ייצוגית, ממלכתית, ובשאיפה גם קונצנזואלית. אין כל טענה שמאן דהוא בחר חברי כנסת בשביל לבחור באדם פלוני לנשיא המדינה. מכאן שישנה אפשרות לטעון כי הצעת מועמד שעומד לדין בעבירת שוחד היא בלתי-סבירה. וודאי שאין זו החלטה שהיא בליבתה פוליטית הדומה לזו שעסק בה בית המשפט בעניין הרכבת הממשלה ומכאן שבית המשפט יכול להתערב בהחלטה כזו.
בוודאי שלא. זה יהיה מעשה אסור במספר רבדים. ראשית, חבר הכנסת לא יכול להתנות את כוח ההצבעה שלו במתן טובות הנאה אישיות כלשהן – מדובר בעסקת שוחד לכל דבר. הבטחה לחנינה לחבר הכנסת המצביע בעד הנשיא היא בוודאי כזו, אך גם הבטחה לחנינה לחבר כנסת אחר, שחבר הכנסת המצביע תלוי בו או קשור אליו בקשרים פוליטיים חזקים מספיק, יכולה לעלות כדי שוחד. במלים אחרות, מובן כי בנימין נתניהו לא יכול להתנות את הצבעתו בעד מועמד פלוני בהבטחה לכך שיקבל חנינה, וכך גם כל מי שפועל מטעמו של נתניהו לא יכול "לתווך" בעסקת שוחד כזו. אפילו דיונים מקדימים בעניין כזה יכולים להיחשב הצעה לשוחד. גם באשר למי שעתיד להיבחר לנשיא – מדובר בקבלת שוחד (טובת ההנאה עבורו היא בחירתו לנשיא), והתמורה היא החנינה. חוק העונשין קובע בפירוש כי שוחד יכול להנתן גם למי שהוא אך מועמד לתפקיד.