חברי הכנסת הישראלים הם שיאני החקיקה הפרטית
על שולחנה של הכנסת ה-20 הונחו 6,018 הצעות חוק פרטיות- רק 4% מהן הפכו לחוקים. ריבוי הצעות החוק הפרטיות פוגע באיכות החקיקה וביישומה, מבזבז משאבי כוח אדם ומטיל עומס חריג ומיותר על ועדות הכנסת. הסדרת סמכויות החקיקה וטיוב התהליך יסייעו לחקיקה איכותית ויעילה יותר
Flash 90
מאז ראשית שנות ה-2000 אנו עדים לעלייה יוצאת דופן, בהשוואה לכנסת בעבר ולפרלמנטים אחרים בעולם, במספר הצעות החוק הפרטיות המונחות על שולחן הכנסת. מגמה זו התחזקה בכנסת ה-20, שהייתה הכנסת האחרונה הפעילה עד ימים אלה.יודגש כי על אף שהכנסות ה-21 וה-22 היו קצרות ימים וכיהנו כ-5 חודשים כל אחת, חברי הכנסת הרבו להניח הצעות חוק פרטיות על שולחנן. בכנסת ה-21 הונחו 554 הצעות חוק פרטיות, רק שתיים מתוכן התקבלו (חוק התפזרות הכנסת ה-21 וחוק הבחירות לכנסת ה-22). בכנסת ה-22 הניחו חברי הכנסת 1,420 הצעות חוק פרטיות, רק שלוש מתוכן עברו (חוק התפזרות הכנסת ה-22, חוק הבחירות לכנסת ה-23 וחוק יסוד משק המדינה – תיקון מס' 52). לשם השוואה, בכנסת ה-21 הגישה הממשלה שלוש הצעות חוק, מהן אחת התקבלה. בכנסת ה-22 היא הגישה שלוש הצעות חוק גם כן, כולן התקבלו. על שולחנה הונחו בסה"כ 6,018 הצעות חוק פרטיות – לעומת 595 הצעות חוק ממשלתיות ו-29 הצעות חוק של ועדות.
מבט מעמיק מגלה פערים עצומים בשיעור הצעות החוק שהפכו לחוקים, לפי סוג הצעת החוק: בעוד ש-60% מהצעות החוק הממשלתיות ו-69% מהצעות החוק של הוועדות הפכו לחוקים, הרי שרק 4% מהצעות החוק הפרטיות הפכו לחוקים. מכך ניתן להניח שרוב הצעות החוק הפרטיות הן בגדר "הצהרות חוק", כלומר הצעות חוק שנועדו להצהיר הצהרה כלשהי כדי למשוך תשומת לב ציבורית ותקשורתית ולאו דווקא כדי לעלות לדיון – ובוודאי שלא כדי להתקבל.
להנחת אלפי הצעות חוק פרטיות על שולחן הכנסת יש חסרונות רבים, שבאים לידי ביטוי הן בזירה הפרלמנטרית, הן מחוצה לה: זלזול בערכן של הצעות החוק הפרטיות; פגיעה באיכות החקיקה וביישומה, משום שתשומת הלב של חברי הכנסת מוקדשת במקרים רבים לכמות החקיקה ולאו דווקא לאיכותה; בזבוז משאבי כוח האדם המקצועי של הכנסת והממשלה; הצפת ועדות הכנסת בהצעות חוק פרטיות והגברת העומס עליהן; וחוסר יכולת של ועדת השרים לענייני חקיקה לדון עניינית בהצעות חוק רבות כל כך בגלל הזמן הקצר המוקצב לדיון.
הצעות חוק פרטיות שהוגשו ושהתקבלו בכנסת ה-20
השוואה בין הכנסות השונות, מאז סוף שנות ה-70, מראה שהכנסת ה-20 הובילה במספר הצעות החוק הפרטיות שהוגשו. בנוסף, מספרם הכולל של החוקים הפרטיים שאושרו גדל פי שלושה מהכנסת ה-9 לכנסת ה-20. לעומת זאת, במהלך השנים הלך וירד שיעור הצעות החוק הפרטיות שאושרו מקרב אלו שהונחו, ובשבע הכנסות האחרונות הוא התייצב על כ-5% בממוצע בלבד – לעומת כ-35% בכנסת ה-9, למשל. הדבר מחזק את ההנחה שהגידול במספר הצעות החוק הפרטיות נבע בעיקר מריבוי הצהרות חוק.
הצעות חוק פרטיות שהוגשו ושהתקבלו, כנסת 9 עד כנסת 20
מקור: מאגר החקיקה הלאומי ודוח ייעוץ וחקיקה, 2017, משרד המשפטים
אין אח ורע בעולם הדמוקרטי למספר הצעות החוק הפרטיות המונח על שולחן הכנסת, כפי שמראים הנתונים שנאספו מפרלמנטים שונים בעולם ונכונים לתקופה שבין 1999 ל-2018:
מספר הצעות החוק הפרטיות במצטבר שהוגשו בפרלמנטרים שונים, 2018-1998
מספרם הממוצע של הצעות חוק פרטיות שהוגשו בשנה בפרלמנטרים שונים
ישראל מובילה גם במספר החוקים שהתקבלו שמקורם בהצעות חוק פרטיות:
מספרם המצטבר של חוקים שמקורם בהצעות חוק פרטיות שהוגשו בפרלמנטרים שונים,
2018-1998
מספרם הממוצע של חוקים שמקורם בהצעות חוק פרטיות שהוגשו בשנה בפרלמנטרים שונים
לנוכח הממצאים הללו, אנו ממליצים את ההמלצות הבאות:
- כיום, אין מגבלה על מספר הצעות החוק שחבר כנסת רשאי להניח על שולחן הכנסת. מומלץ להגביל מספר זה ל-4 במושב (שנה פרלמנטרית). הדבר יאפשר למרכז המחקר והמידע וללשכה המשפטית בכנסת לתת מענה איכותי, מהיר יותר ובהיקפים גדולים יותר לחברי הכנסת.
- לצמצם את מכסת הצעות החוק הפרטיות המועלות לדיון מוקדם בכל שבוע ל-15 (כמחצית מהמספר המועלה היום).
- כיום, רף הדרישות מדברי ההסבר המצורפים להצעות חוק פרטיות נמוך למדי.החוק לציון מידע בדבר השפעת חקיקה על זכויות הילד (2002) קובע את חובת ציון השלכות החוק על זכויותיהם של ילדים; חוק יסודות התקציב-1985 מחייב הצעת חוק פרטית בעלת השלכה על תקציב המדינה לציין את דרך המימון בנוסח החוק המוצע, או בדברי ההסבר לו; תקנון הכנסת קובע כי אם הועדה שבה נידונה הצעת החוק החליטה כי מדובר בהצעת חוק תקציבית (שעלותה גבוהה מחמישה מיליון ש"ח) חובה עליה לציין זאת בדברי ההסבר לחוק וכמו כן עליה לציין בנוסח החוק או בדברי ההסבר לו את דרך המימון. מומלץ לחייב את מציע הצעת החוק לכלול בדברי ההסבר שלה פירוט על עלותה המשוערת (תהא אשר תהא) ואת השלכותיה האופרטיביות לא רק על זכויות הילד אלא על החברה, הסביבה, חוזים בינלאומיים שהמדינה חתומה עליהם וכדומה.
- עם צמצום מספר הצעות החוק הפרטיות, מומלץ, עוד בשלב של ניסוח הצעת החוק ובטרם היא עולה לדיון בועדת השרים לענייני חקיקה, לאפשר את העברתה לעיון המשרד הרלוונטי לצורך קבלת חוות דעת מקצועית עליה.
- עם צמצום מספר הצעות החוק הפרטיות, מומלץ לאפשר לחבר כנסת שאחת מהצעות החוק שלו לא זכתה לתמיכתה של ועדת השרים לענייני חקיקה, להופיע אישית בפני הועדה, לנמק באוזניה את ההצעה ולנסות לשכנע אותה לתמוך בה.
- להקצות "יועצי חקיקה" של מרכז המחקר והמידע לצורך סיוע לחברי הכנסת בטיוב הצעות החוק שלהם ובקבלת מידע רלוונטי להצעת החוק מגורמים שונים במשרדי הממשלה.
- לחייב את נשיאות הכנסת לבדוק את תוכן דברי ההסבר בטרם תאשר להניח את ההצעה על שולחן הכנסת ולדחות הצעות שאינן עומדות באמות המידה שייקבעו.
- להעדיף דיון בהצעות חוק ממשלתיות בוועדות באחד מימי הדיונים בשבוע.
- לחייב את יושבי ראש הוועדות לקיים דיון מעקב קבוע, אחת לכנס, בנושא התקנת תקנות לחוקים שעברו בוועדתם ושאר פעולות היישום הנדרשות למימוש חוקים. אחת למושב תפיק הוועדה דוח שיציג את כל החוקים שהוועדה קידמה וטרם הותקנו להם תקנות, או טרם החל מימושם בפועל.
- לקדם את אישור חוק יסוד: החקיקה. כיום ישראל היא מהדמוקרטיות היחידות שלא הסדירו בחקיקת יסוד (ודאי שלא בחוקה) את סמכויות החקיקה של בית הנבחרים שלה.