להקטין הממשלה ולהגדיל את הכנסת

ממבט השוואתי בינלאומי עולה כי בפרלמנטים קטנים כמו הכנסת, יש תמריץ ברור להקמת ממשלות גדולות, שאינו קיים בפרלמנטים גדולים. לכן, הגדלת הכנסת עשויה להקטין את גודל הממשלות בישראל, או לכל הפחות לבלום את התרחבותן. צעד כזה צפוי גם לתרום לתפקודה, למשילות שלה וליכולת הפיקוח שלה על הממשלה

Flash 90

ממשלות ישראל הלכו וגדלו לאורך השנים, אך הממשלה המנופחת שקמה רק לפני כמה ימים שוברת שיאים, וגורמת נזק כספי ובמיוחד נזק כבד למשילות. ניסיונות להגביל את מספר השרים בחקיקה לא הועילו בעבר, וספק אם יש בהם טעם. מבט השוואתי לדמוקרטיות אחרות מגלה אמצעי אחר, מפתיע, שעשוי להקטין את גודל הממשלות בישראל ולפחות לבלום את התרחבותן - הגדלת הכנסת. מסתבר שבפרלמנטים קטנים כמו הכנסת, יש תמריץ ברור להקמת ממשלות גדולות, שאינו קיים בפרלמנטים גדולים. בנוסף, הגדלת הכנסת היא צעד שצפוי לתרום לתפקוד שלה, והוא מוצדק מאוד מבחינה השוואתית, שכן הכנסת היא מבין הפרלמנטים הקטנים בעולם, גם ביחס לגודל האוכלוסייה.

הבעיה - ממשלות גדולות מדי

לפני מספר ימים הושבעה ממשלה חדשה בישראל, בפעם הראשונה מאז 2015. 34 שרים (כולל ראש הממשלה) ממלאים את ספסליה. כאשר כולם יצטופפו סביב שולחן הקבינט בימי ראשון בבוקר, יחכו בחוץ שלושים וארבעה נהגים בשלושים וארבעה רכבי שרד עם לפחות שלושים וארבעה שומרי ראש, והם יחזירו את השרים לשלושים וארבע לשכות מפוארות, בהן שלושים וארבעה יועצים מדיניים יגלו שהם כפופים לשלושים וארבעה יועצי תקשורת. וכל זה בעלות ממוצעת של 6.5 מיליון ₪ בשנה בממוצע עבור כל לשכת שר. והעלות הכספית היא עוד זניחה לעומת הנזק שייגרם לעבודת הממשלה, בין היתר בגלל הקמת משרדים חדשים ומיותרים לגמרי (המשרד לחיזוק וקידום קהילתי???) – שעולים כסף רב נוסף ויוצרים ביורוקרטיה מסורבלת.
החמוצים כהרגלם יזכירו, בניסיון לזעזע, שממדי הממשלה חריגים בקנה מידה ישראלי: ממשלתו הראשונה של בן גוריון, ב־1949, מנתה 12 שרים בלבד, ומנחם בגין הרכיב ב-1977 ממשלה בת 13 שרים. נתניהו עצמו הרכיב ב־1996 ממשלה שכללה 18 שרים. אפילו ממשלת האחדות הענקית שהוקמה ב-1984 וזכתה לתמיכת 97 שרים – הרבה יותר מהממשלה שקמה עכשיו – מנתה "רק" 25 שרים. זאת ועוד: בהשוואה למדינות אחרות המצב לא רק חריג אלא מביך ממש: מספר השרים המקובל במדינות בעלות אוכלוסייה בסדר גודל דומה הוא 20-15, ואפילו ממשלות גדולות, כמו בשוודיה וניו זילנד, מונות 23 או 24 שרים (בהתאמה). 
ברור אפוא לכולם כי ריבוי השרים הוא תשלום פוליטי הגורם נזק כלכלי ומשילותי חמור.

הפתרון המפתיע - הגדלת הכנסת

אז איך אפשר לשנות את המצב ולהגביל את מספר השרים?
ניסיונות להגבלת גודל הממשלה באמצעות חקיקה לא צלחו. נתניהו אמנם דבק, בשנים 1999-1996, בהגבלה שאומצה ביחד עם הבחירה הישירה לראשות הממשלה, אך אהוד ברק, שנבחר אחריו לראשות הממשלה, הוביל לביטולה. ההגבלה שאומצה שוב כחלק מחבילת חוקי המשילות של שנת 2014 הושעתה בהוראת שעה בממשלה הבאה. לקראת הקמת הממשלה הנוכחית בוטלה כל מגבלה על מספר השרים וסגני השרים.
מבט אל דמוקרטיות אחרות מגלה כי הממשלות גדלו (גם אם לא בהגזמה פרועה כמו בישראל) דווקא ברבות מהמדינות בעלות הפרלמנטים הקטנים – וישראל כמובן בתוכן. לעומת זאת, תהליך זה לא התחולל ברוב המדינות שיש להן פרלמנטים גדולים. הסיבה היא פשוטה. כאשר הפרלמנט קטן, אפשר להבטיח או "לקנות" נאמנות של חברי פרלמנט לקואליציה באמצעות הענקת משרה (בממשלה ובפרלמנט עצמו). בפרלמנט גדול אין כמעט ערך לכך. בכנסת הקטנה שלנו, על 120 חבריה, אפשר לארגן "סידור עבודה" לרוב חברי הכנסת מהקואליציה. דוגמה מובהקת לכך היא מפלגות העבודה וגשר, אשר זכו בארבעה מנדטים – ושלושה מתוך הארבעה מונו לשרים! (והרביעית, מרב מיכאלי, לא ממש הצטרפה לקואליציה).
בפרלמנט גדול יותר (נאמר 200 חברים לכל הפחות), צעד שכזה, של סידור עבודה לקרוב למאה חברים, קשה עד בלתי אפשרי. במילים אחרות, בפרלמנט קטן יש תמריצים חזקים להקמת ממשלות גדולות – ובפרלמנט גדול, התמריצים לכך חלשים בהרבה.
ממשלות גדולות גורמות גם (מעבר לעלות הכספית ולהשלכות השליליות על תפקוד הממשלה) נזק קשה לתפקוד הכנסת. כיוון ששרים וסגני שרים לא ממש מתפקדים כחברי כנסת – למשל, הם לא חברי ועדות בכנסת, שם נעשית עיקר העבודה הפרלמנטרית – הרי שריבוי שרים וסגני שרים מוביל באופן מידי לצמצום מספר חברי הכנסת שממש עוסקים בענייני הכנסת. בישראל, מתוך 120 ח״כים, 72-73 הם חברי קואליציה, ולמעלה ממחצית מהם – שרים או סגני שרים. למצב הזה אין אח ורע בעולם. בניכוי לפחות 16 יושבי ראש ועדות ויו״ר הכּנסת, הקואליציה היא למעשה צבא של שלושה קצינים (בעלי תפקידים בכנסת ובממשלה) לכל חייל (חבר כנסת "פשוט"). המשמעות של האבסורד הזה היא שאין מספיק חברי כנסת מהקואליציה שנותרים לעשות עבודה פרלמנטרית אמיתית בוועדות ובמליאה. גם על האופוזיציה מוטל עומס רב בתפקידה החיוני כמפקחת על הממשלה.
מדובר גם בתהליך מעגלי: ככל שהממשלות גדולות ומספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית קטן, הרי שהפרלמנט כבר אינו מסוגל לתפקד כראוי ולפקח על הממשלה. מציאות זו מובילה להידרדרות במעמדם של חברי הכנסת "מן השורה" – לתחושה שהם אינם באמת יכולים לפקח, להשפיע ולשנות. ההידרדרות במעמד חבר הכנסת דוחפת עוד חברי פרלמנט טריים יחסית לדרוש תפקיד בממשלה – והממשלות ממשיכות לגדול.

מבט לעולם

ומה קורה בחו״ל? ישנן בעולם היום 20 מדינות שמונות בין 2 מיליון ל-20 מיליון תושבים ויש להן משטר דמוקרטי פרלמנטרי. רק לאחת מהן, לטביה, יש פרלמנט יותר קטן מכנסת ישראל – וגם במקרה זה, 100 חברי הפרלמנט בריגה מייצגים פחות מ־2.2 מיליון אזרחים לטביים, בערך רבע מאוכלוסיית ישראל. בניו זילנד, שאוכלוסייתה מונה פחות מחצי מאוכלוסיית ישראל, יש לכל הפחות 120 חברי פרלמנט (המספר לא קבוע). בכל שאר המדינות בקבוצה זו מספר חברי הפרלמנט גדול מ-120 וברובן הוא אף גדול מ-200. במדינות בעלות אוכלוסייה דומה לזו של ישראל – שוויץ, אוסטריה ושוודיה – מספר חברי הפרלמנט הנו 246, 245 ו־349 בהתאמה. ומספר השרים? 7 בשווייץ, 15 באוסטריה ו־23 בשוודיה.
בטבלה רואים בבירור עד כמה ישראל יוצאת דופן מבחינת גודל הפרלמנט. ההשוואה אמנם לא מושלמת – היא כוללת בתים עליונים של הפרלמנט, אך מצד שני אינה כוללת פרלמנטים אזוריים – אך היא מספיקה לצורך הבנת התמונה ההשוואתית.

המדינה	מספר חברי פרלמנט	מספר תושבים
לטביה	100	2,165,165
ישראל	120	8,635,957
ניו זילנד	120	4,401,916
סלובניה	130	2,070,050
ליטה	141	2,848,000
סלובקיה	150	5,443,583
נורווגיה	169	5,147,792
דנמרק	179	5,569,077
פינלנד	200	5,268,799
בלגיה	210	11,420,163
הולנד	225	16,877,351
אירלנד	226	4,832,765
פורטוגל	230	10,813,834
בולגריה	240	6,924,716
אוסטריה	245	8,223,062
שווייץ	246	8,061,516
צ׳כיה	281	10,627,448
יוון	300	10,775,557
שוודיה	349	9,723,809

ללא ספק ההצעה להגדיל את הכּנסת מעוררת התנגדות אינסטינקטיבית. למה ליצור עוד משרות עבור פוליטיקאים, ועוד לתרץ זאת כמענה על הבזבוז הכרוך במשרות מיותרות של שרים וסגני שרים? אבל צריך לזכור שגם מבחינה כספית טהורה עדיף להגדיל את הכנסת כדי להקטין את הממשלה, שכן חבר פרלמנט עולה הרבה פחות משר ועוד הרבה פחות ממשרד שלם. יתר על כן, פרלמנט גדול עם ועדות מתפקדות יכול לייצג את הציבור, לפקח על הממשלה, ולחוקק חוקים שקולים וענייניים. ממשלה קטנה ומלוכדת (שתיווצר כתוצאה מכך שמשרות שרים וסגני שרים כבר לא יהיו אמצעי כל כך אפקטיבי לתחזוק קואליציה) יכולה לקבל החלטות מהירות ויעילות ולהתנהל באחריות מדינית.