ההתמודדות המשפטית עם דו"ח ועדת האו"ם לחקירת מבצע צוק איתן
ב-23 ביולי 2014, עוד בטרם הסתיים מבצע צוק איתן, החליטה מועצת זכויות האדם של האו"ם להקים ועדת בדיקה בעניין החשדות להפרת המשפט הבינלאומי במהלך האירועים שקדמו למבצע צוק איתן ובמסגרתו. לאחרונה, ב-23 ביוני 2015, פרסמה הוועדה את הדוח הכולל את ממצאיה. במאמר זה נסקור את עמדת הוועדה לגבי חמש סוגיות עיקריות הנוגעות לאופן ניהול הלחימה על ידי צה"ל, ובסיומו נבחן גם את גישת הוועדה לגבי האופן שבו צה"ל מתמודד עם הפרות אפשריות של המשפט הבינלאומי במסגרת פעולותיו.
התמונה באדיבות Shutterstock
ב-23 ביולי 2014 החליטה מועצת זכויות האדם של האו"ם להקים ועדת בדיקה בעניין החשדות להפרת המשפט הבינלאומי במהלך האירועים שקדמו למבצע צוק איתן ובמסגרתו.
המועצה מינתה לוועדה את ויליאם שאבאס (William Schabas) (יושב ראש הוועדה), את מארי מקגוואן-דיוויס (Mary Mcgowan Davis) ואת דודו דיינה (Doudou Diene). ב-2 בפברואר 2015 התפטר ויליאם שאבאס מתפקידו כיושב ראש הוועדה, אחרי שהתגלה כי הוא יעץ בעבר בתשלום לרשות הפלסטינית בנושאים הקשורים לסכסוך הישראלי-פלסטיני, ולא מסר על כך טרם מינויו. את מקומו כיושב ראש מילאה מקגוואן-דיוויס. הסיבה להתפטרותו של שאבאס חיזקה את עמדת הממסד הישראלי, אשר מעת מינוי הוועדה כבר העלה טענות בדבר משוא פנים של חברי הוועדה בגין הבעת עמדות שנתפסו כאנטי-ישראליות בעיני רבים. על רקע זה כבר בשלב הקמת הוועדה החליטה מדינת ישראל שלא לשתף עמה פעולה באופן רשמי. עם זאת, כמה גורמים ישראליים העידו בפני הוועדה (למשל: ראש המועצה האזורית אשכול לשעבר וחבר הכנסת כיום חיים ילין), והיא הכירה היטב את המידע שפרסמו משרד החוץ והפרקליטות הצבאית באינטרנט בכל הנוגע למבצע צוק איתן. מידע זה אף צוטט בהרחבה בדוח הוועדה.
בדוח גם נכתב כי לחברי הוועדה לא ניתנה גישה לרצועת עזה דרך מדינת ישראל או דרך מצרים בעקבות סירובן של שתי המדינות, ועובדה זו הקשתה עליהם לאתר ממצאים שנותרו בשטח לאחר הלחימה, ולתחקר עדים שנבצר מהם להגיע בעצמם לג'נבה כדי לפגוש את חברי הוועדה או שלא עמדו לרשותם אמצעי תקשורת אלקטרוניים (כגון סקייפ). ב-23 ביוני 2015, בחלוף 11 חודשים מאז מינויה, פרסמה הוועדה את הדוח הכולל את ממצאיה.
נקודת המוצא של הוועדה הייתה כי על הסכסוך המזוין בין ישראל לחמאס חלים דיני הלחימה ודיני זכויות אדם באופן משולב. בקביעתה זו התבססה הוועדה על חוות הדעת המייעצת של בית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ) בנושא חוקיות הקמת גדר ההפרדה בשטחים המוחזקים על ידי ישראל.
חשוב לציין שעמדת הוועדה, שעל פיה הדין הרלוונטי למבצעים צבאיים הוא המשפט הבינלאומי ההומניטרי, הידוע גם בשם דיני הלחימה, תואמת במידה רבה את עמדתה של מדינת ישראל. נקודת מחלוקת חשובה בין הוועדה לישראל היא העובדה שלתפיסת האחרונה אין צורך להחיל את דיני זכויות האדם בעת לחימה אלא יש להתמקד בדיני הלחימה כדין המיוחד והיחיד שחל. לעומת זאת, ועדות בינלאומיות קודמות, שפרסמו דוחות בדבר פעולות מדינת ישראל (למשל, דוח גולדסטון שנכתב בעקבות מבצע עופרת יצוקה), נמנעו מלהחיל את דיני הלחימה ויישמו את דיני זכויות האדם. כשל זה תוקן בדוח זה.
הדוח הסופי מתייחס למקרים פרטניים רבים, ואף לכמה סוגיות עקרוניות הנוגעות להתנהלות הצדדים הלוחמים. חלק מהדוח, בעיקר ראשיתו, עוסק בניתוח פעולות ובגינויָן. במאמר זה נסקור את עמדת הוועדה לגבי חמש סוגיות עיקריות הנוגעות לאופן ניהול הלחימה על ידי צה"ל, ובסיומו נבחן גם את גישת הוועדה לגבי האופן שבו צה"ל מתמודד עם הפרות אפשריות של המשפט הבינלאומי במסגרת פעולותיו. נדגיש כי במאמר קצר זה לא נוכל להתמודד עם כל הטענות שעלו בדוח ולבקרן, וכאמור נסתפק בסקירת הממצאים המרכזיים בעניין מדיניות ישראל במבצע צוק איתן.
לדברי הוועדה, במהלך 51 ימי המבצע ביצע צה"ל יותר מ-6,000 תקיפות אוויריות. חלק ניכר מהתקיפות הללו כוונו נגד בנייני מגורים גבוהים ברצועת עזה. על כן, החליטה הוועדה לבדוק 15 מקרים פרטניים של תקיפת בתי מגורים, אשר בעקבותיהן נהרגו אנשים רבים שאינם מעורבים בלחימה לכאורה.
לגישת הוועדה, העובדה שצה"ל השתמש בכלי נשק מונחי דיוק (precision-guided weapons) מעידה על כך שהייתה מטרה פרטנית בבניינים שהותקפו. עם זאת, בעקבות המתקפות שנבחנו נהרסו בנייני מגורים במלואם או בחלקם. רבות מהתקיפות בוצעו בשעות הערב או עם עלות השחר, עת שלדברי הוועדה משפחות נפגשו לארוחות במהלך חודש הרמדאן או לנו את שנת הלילה. עובדה זו הגבירה להבנת הוועדה את האפשרות שאנשים רבים, ובמקרים מסוימים משפחות שלמות, יהיו בבתיהן בעת התקיפה.
הוועדה הוסיפה כי בשש תקיפות מתוך אלו שנבדקו היא לא איתרה מידע מספק בדבר המטרה הצבאית שעמדה מאחוריהן, והדגישה כי ירי מכוון על בית מגורים בלי שתהיה לו הצדקה צבאית מפר את דיני המלחמה, ואף עלול להיחשב פשע מלחמה. בתשע התקיפות האחרות אכן מצאה הוועדה מטרה צבאית לתקיפה, לדוגמה הימצאות אדם המעורב בלחימה נגד מדינת ישראל, אך הבהירה כי מותר היה לתקוף אותו רק אם הוא חבר בארגון מזוין, הפועל נגד מדינת ישראל ואם הוא ממלא תפקיד לוחמתי מתמשך באותו הארגון. בהביעה עמדה זו אימצה הוועדה את פרשנות הצלב האדום בעניין סעיף 51(3) לפרוטוקול הראשון לאמנות ג'נבה, אשר מתיר לתקוף אזרחים, המוגנים ככלל מפני תקיפה מכוח עקרון ההבחנה, אם הם נוטלים חלק בפעולות איבה.
בעניין זה נעיר כי גם בית המשפט העליון של ישראל עסק בשאלת המעורבות בלחימה של אזרחים בבג"ץ הסיכולים, אך העמדה שאימץ הייתה שונה במידת מה מזו של הצלב האדום. בית המשפט העליון הבהיר כי אין לפגוע באזרח שבאופן חד-פעמי או ספורדי נטל חלק ישיר במעשי איבה, אך בהמשך חדל מכך כליל או לתקופה ארוכה. בד בבד הבהיר בית המשפט העליון כי יש להימנע מתופעה של "הדלת המסתובבת", ולפיה יש לכל מחבל מעין ערי מקלט, המעניקות לו הגנה מפני תקיפה, שאליהן ביכולתו לפנות למנוחה ולהתארגנות. עמדת בית המשפט מותירה תחום נרחב למקרים אפורים, אשר התשובה בעניינם אינה ברורה בהתאם למשפט הבינלאומי. לפיכך יש לבחון את חוקיותה של כל תקיפה בהתאם לנסיבותיה המיוחדות.
חשוב לציין כי מעבר לדיון באשר לחוקיות ההפצצות מהאוויר של בנייני מגורים לאור עקרון ההבחנה, ציינה גם הוועדה כי פעולות צה"ל העלו ספק בדבר יישום עקרון המידתיות, ולפיו אסור לנקוט פעולה שתביא לנזק מופרז לאזרחים או לרכוש אל מול התועלת הצבאית הצפויה ממנה. לגישת הוועדה, יש כמה נסיבות אשר צריכות להביא למסקנה כי מפקד צבאי סביר צריך היה להיות מודע לכך שהפצצות בנייני מגורים על ידי צה"ל יגרמו לפגיעה נלווית לא מידתית במטרות אזרחיות או באזרחים. דוגמאות לנסיבות הללו הן: המיקום של בנייני המגורים באזורים צפופים, שעת התקיפות והפצצות שבהן נעשה שימוש. לגישת הוועדה, העובדה שלא נמצאו הצדקות צבאיות כבדות משקל לחלק מהתקיפות, מעידה על הפרה אפשרית של עקרון המידתיות. הפרה זו עלולה להגיע לכדי פשע מלחמה.
נציין כי גישת הוועדה בהקשר זה טומנת בחובה כמה קשיים: ראשית, אמנם הפרת עקרון המידתיות יכולה להיחשב פשע מלחמה, אך יישום עיקרון זה סבוך ביותר. הלכה למעשה נדירות הדוגמאות להרשעה פלילית במשפט הבינלאומי על הפרת עקרון המידתיות. שנית, בגלל חוסר שיתוף הפעולה מצד ישראל, דוח הוועדה נכתב על אף חוסר מובהק במידע לגבי מהות המטרות, ערכן הצבאי והאפשרויות שעמדו בפני צה"ל. חוסר היכולת להבין את המטרה הצבאית שעמדה מאחורי הפעולה הפך את יישומו של עקרון המידתיות בהקשר זה לחסר. לבסוף, כפי שנפרט להלן, התייחסותה של הוועדה למערך האזהרות שהפעילה ישראל עת ביקשה לפגוע במטרות קונקרטיות והתמודדותה עם היחס בין עיקרון זה לעקרון המידתיות – לוקות גם כן בחסר.
הוועדה התמקדה גם בשימוש שעשה צה"ל בכלי נשק נפיצים בעלי עוצמה רבה – בייחוד ארטילריה ופגזים שנורו מטנקים – באזורי צפיפות אוכלוסין ברצועת עזה. על פי הנתונים שמציגה הוועדה ירה צה"ל כ-14,500 פגזי טנקים וכ-35,000 פגזי ארטילריה. נתונים אלה משקפים עלייה של 533% לעומת הלחימה ברצועת עזה במבצע עופרת יצוקה.
הוועדה ציינה כי כלי נשק נפיצים הם אינם מדויקים, ולפיכך אינם מאפשרים להבחין בין לוחמים לבין אזרחים לא מעורבים. נשק מסוג זה הוא עוצמתי ועלול להרוג או לפצוע קשות כל אדם הנמצא בטווח הפגיעה שלו. השימוש בכלי נשק נפיצים אכן חוקי, אך באזורי צפיפות אוכלוסין מסכן הדבר במידה רבה את האוכלוסייה האזרחית. הוועדה ציינה כי היא מודעת לעמדתה של מדינת ישראל, ולפיה צה"ל ישתמש בנשקים מסוג זה רק במקרים חריגים, ואחרי שאותו האזור פונה מאזרחים בלתי מעורבים. עם זאת ציינה הוועדה כי התוצאות ההרסניות מעידות כי לא פונו באמת כל האזרחים הבלתי מעורבים מטווח הסכנה של נשקים אלה. לתפיסת הוועדה, שימוש מכוון בכלי נשק מסוג זה באזורים עירוניים צפופים מפר את דיני הלחימה, ואם הנשק הזה מכוון נגד אוכלוסייה אזרחית, עלול הדבר אף להיחשב פשע מלחמה.
חשוב לציין כי בעבר הוגשו שתי עתירות לבית המשפט העליון בישראל, בשבתו כבג"ץ, העוסקות בחוקיות השימוש שעושה צה"ל בכלי נשק נפיצים. בשני המקרים דחה בית המשפט העליון את העתירות. העתירה הראשונה הייתה בעניין פגזי "פלשט" – פגזי טנק המכילים חִצי מתכת רבים המתפזרים על שטח נרחב יחסית. העתירה נדחתה בטענה שאין איסור מוחלט על השימוש בפגזים הללו מכוח דיני הלחימה, ולפיכך אין איסור כזה גם בעניין רצועת עזה. בית המשפט הבהיר כי ברור לו שצה"ל מודע לסיכון הרב לאזרחים הטמון בשימוש בפגזים אלו, אך שיקול הדעת לגבי השימוש בפגז זה בנסיבות קונקרטיות שמור למפקד הצבאי בשטח, הפועל בהתאם להנחיות המקצועיות של צה"ל בנושא.בג"ץ 8990/02 עמותת רופאים לזכויות האדם נ' אלוף פיקוד דרום, פ"ד נז(4) 193 (2003).
העתירה השנייה עסקה בטווח הבטיחות הנדרש למרחק מאזרחים בלתי מעורבים, בעת שימוש בירי ארטילרי ברצועת עזה. בית המשפט העליון קבע כי לא עלה בידי העותרים להצביע על מקור משפטי מחייב הקובע כי הטווח שנקבע בהנחיות הבטיחות של צה"ל פסול, ועל כן עיקר טענות העותרים עסקו במחויבותה הכללית של המדינה בשמירה על עקרונות דיני הלחימה. לאור העובדה שמדינת ישראל לא התכחשה לתחולת עקרונות דיני הלחימה במאבקיה ברצועת עזה, החליט בית המשפט כי הסוגיה שבה התבקשה התערבותו היא בעלת היבטים מבצעיים מובהקים, אשר ספק אם יש בידיו הכלים להכריע בה.בג"ץ 3261/06 עמותת רופאים לזכויות אדם נ' שר הביטחון (פורסם באר"ש, 31.1.2011).
הוועדה התייחסה בדוח גם לאופן שבו פועל צה"ל כדי להגן על חייליו מפני פגיעה או מפני חטיפה, וקבעה כי במקרים מסוימים הרצון להגן על חייליו גבר על הרצון להימנע מפגיעה באזרחים בלתי מעורבים. הוועדה אמנם הכירה בכך שהגנה על חיילים היא אינטרס מוצדק, כפי שהוכר למשל בעבר על ידי ועדה מיוחדת שבחנה את חוקיות הפצצות נאט"ו בבלגרד במהלך מלחמת האזרחים ביוגוסלביה לשעבר, אך הבהיר כי דאגה זו אינה יכולה להביא להתעלמות מוחלטת מן העקרונות החלים מכוח דיני הלחימה.
הוועדה ביקרה באופן פרטני את נוהל "חניבעל", שבמסגרתו מוענק למפקד הצבאי שיקול דעת נרחב יותר מהרגיל כדי למנוע את חטיפת חייליו, ואשר להבנתה הביאה הפעלתו לירי ארטילרי מוגבר ואף מוגזם במסגרת מבצע צוק איתן. לגישת הוועדה הפעלת הנוהל באזורי צפיפות אוכלוסין, תוך כדי ירי ארטילרי כבד, מפרה את עקרונות ההבחנה והמידתיות.
בהקשר זה עולה בדוח הוועדה סוגיה רגישה במיוחד: סוגיית הערך הצבאי בהגנה על חיילים בכלל ובמניעת חטיפת חיילים בפרט. גישת הוועדה היא כי אין להביא בחשבון מטרות פוליטיות – כגון מניעת חטיפה שתשמש את חמאס כקלף מיקוח במשא ומתן מול מדינת ישראל – בעת בחינת הפרה אפשרית של עקרונות הומניטריים. עולה, אם כן, כי התועלת הצבאית הלגיטימית של צה"ל במניעת חטיפתו של חייל היא אך ורק מניעת החלשת כוחו של צה"ל בחייל אחד. לאור עמדה זו מובן מדוע הוועדה מייחסת למניעת החטיפה ערך צבאי נמוך יחסית, ומחשיבה פגיעה באזרחים שמטרתה למנוע חטיפה כפגיעה מופרזת.
עמדה זו של הוועדה שנויה מאוד במחלוקת. יש הסוברים כי עקרונית רשאי הצבא התוקף להביא בחשבון גם שיקולים אסטרטגיים כלליים בעת הערכת המידתיות. גם לדעת אלו הסוברים, כמונו, שבמסגרת איזוני המידתיות רשאי הצבא התוקף להביא בחשבון רק שיקולים אופרטיביים ומבצעיים, ברור כי ערכה המבצעי של חטיפת חייל גבוה.
בהתאם לנוהל "הקש בגג", במקרים רבים בטרם צה"ל תוקף מבנה הוא משגר פצצה פחותת עוצמה יחסית לעבר גג המבנה כדי לאותת לאזרחים שאינם מעורבים בלחימה לעזוב את המקום. אמצעי זה מתווסף למגוון פעולות שמבצע צה"ל כדי להזהיר אזרחים מפני פגיעה, דוגמה שיחות טלפון או שליחת הודעות טקסט לאזרחים המתגוררים במבנה אשר עתיד להיות מותקף. צה"ל גם נוהג לפזר עלונים ("פליירים") בערבית שמטרתם להזהיר את האוכלוסייה האזרחית מפני פגיעה.
חרף המאמצים הניכרים הללו קבעה הוועדה כי צה"ל נכשל בחובתו לנקוט אמצעי זהירות שיביאו לצמצום הפגיעה באזרחים בלתי מעורבים. עמדת הוועדה נסמכת על כלי הנשק שבהם נעשה שימוש, על תזמון ההתקפות ועל העובדה שהן מתבצעות באזורים עירוניים צפופים. הוועדה קבעה כי במקרים רבים נוהל הקש בגג אינו יעיל, מפני שלא כל יושבי הבית מבינים את משמעותו או מפני שלעתים הזמן הקצר החולף בין ההתראה לבין התקיפה עצמה אינו מאפשר פינוי מהבית במועד.
אכן, הצורך לנקוט אמצעי זהירות בטרם תקיפה נחשב לחובה מִנהגית החלה גם על פעולות צה"ל, בין שבמסגרת מבצע צבאי כגון צוק איתן ובין שבמסגרת פעולות סיכול ממוקד שאותן הוא נוקט מעת לעת. לפי פרשנות הצלב האדום לחובה זו, על המדינות לעשות את כל שביכולתן כדי לוודא שהן אינן מכוונות התקפה נגד אזרחים בלתי מעורבים או נגד רכוש אזרחי. אם יש חשש מפגיעה אשר עלולה להפר את עקרונות דיני הלחימה (לדוגמה, עקרון המידתיות) יש להורות על ביטול התקיפה. כמו כן על המדינות לנקוט אמצעי זהירות אפשריים בבחירת כלי הנשק כדי לצמצם או למנוע פגיעה אפשרית באזרחים בלתי מעורבים וברכוש אזרחי. לבסוף, חשוב להבהיר כי הדרישה המקובלת כיום במשפט הבינלאומי היא כי אזהרות מפני תקיפה יועברו באופן יעיל, ולא כי האוכלוסיה האזרחית תפעל באופן מלא בהתאם להן. מכאן, נראה כי הוועדה החמירה במסקנתה שצה"ל אינו נוקט את כל האמצעים שברשותו כדי למנוע פגיעה באוכלוסייה אזרחית ואף הציגה עמדה החורגת מהמשפט הקיים כיום.
ראוי לציין כי אמצעי הזהירות שנוקט צה"ל בתקיפות בעזה הם נרחבים ביותר בהשוואה לכל המקובל בצבאות מערביים מודרניים. כך, במקרים רבים עיכב צה"ל את ההתקפות כדי להימנע מפגיעה מופרזת בחיי אזרחים. בנוסף, בטרם כל תקיפה אווירית מנהל צה"ל הליך מסודר של קבלת החלטות, המביא בחשבון את כללי המשפט הבינלאומי ואף כולל התייעצות עם יועץ משפטי המתמחה בסוגיות הללו. תקיפות אוויריות משנות את צורתן באופן ממשי במסגרת תהליך קבלת החלטות זה, ולעתים אף מתבטלות כליל. תהליך זה, יחד עם כלל האמצעים שאותם נוקט צה"ל כדי למנוע פגיעה באזרחים בלתי מעורבים, יכולים והיו צריכים להביא את הוועדה למסקנה אחרת בנושא זה.
מוטיב חוזר בדוח, שלו יש לייחס חשיבות, הוא סוגיית היעדר שינוי המדיניות על ידי צה"ל. הוועדה מתחה ביקורת בכמה מקומות בדוח על כך שלמרות העובדה שפעולות צה"ל פגעו באזרחים בלתי מעורבים או ברכוש, לא הוחלט לשנות את מדיניות הלחימה, בנושאים של תקיפת בנייני מגורים גבוהים, ירי ארטילרי באזורי צפיפות אוכלוסין ושימוש באמצעי הזהירות.
הוועדה ציינה כי אזרחים רבים נהרגו במסגרת הפצצות של בנייני מגורים, אך צה"ל לא שינה את החלטתו להמשיך בתקיפות מסוג זה. התנהלות זו של ישראל מעידה כי מדובר במדיניות אשר אושרה, במשתמע לפחות, על ידי מקבלי החלטות בדרג הגבוה ביותר בממשלת ישראל. עוד כתבה הוועדה כי ההחלטה שלא לשנות את מדיניות הירי הארטילרי, חרף נפגעים רבים לא מעורבים, מעידה כי מדובר במדיניות אשר חוקיותה מוטלת בספק. לבסוף, כתבה הוועדה כי היא לא איתרה מידע בדבר צעדים פנימיים בקרב צה"ל, שביקשו לבדוק את אמצעי הזהירות שננקטו או כאלו שיביאו לשימוש באמצעי זהירות יעילים יותר. לדידה האזרחים ההרוגים הרבים וההרס הרב שנגרם לרכוש, חרף אמצעי הזהירות שאותם נקט צה"ל, היו חייבים להביא למסקנה ברורה בדבר אי-יעילותם של האמצעים הללו.
יש לייחס חשיבות למוטיב זה בדוח במישור המשפט הבינלאומי הפלילי ממספר סיבות. ראשית, יש צורך במדיניות כדי לבסס את קיומו של פשע נגד האנושות, המתבצע כחלק ממתקפה רחבת היקף או שיטתית נגד אוכלוסייה אזרחית. שנית, יכולה לסייע לבסס את דרישת החומרה, שהיא תנאי סף להפעלת סמכות שיפוטו של בית הדין הבינלאומי הפלילי. כזכור, לאחרונה החליטה לאחרונה תובעת בית הדין הבינלאומי הפלילי לבצע בדיקה מקדמית (preliminary examination) בדבר הטענות לגבי פשעים שבוצעו בשטחי הרשות הפלסטינית (הגדה המערבית, רצועת עזה ומזרח ירושלים) מאז 13 ביוני 2014. שלישית, מדיניות מסודרת מסייעת להטיל אחריות פלילית על בכירים בממשלה ובצבא. שאלת האחריות הפלילית מובילה אותנו לסוגיה האחרונה שלפנינו: ניהול חקירות בדבר הפרות אפשריות של המשפט הבינלאומי במהלך מבצע צוק איתן.
הנושא האחרון שאליו נתייחס הוא האופן שבו התייחסה הוועדה להתמודדותו של צה"ל עם הפרות אפשריות של המשפט הבינלאומי במסגרת פעולותיו. לתפיסת הוועדה, הצעדים שאותם נוקט צה"ל כדי לחקור הפרות אפשריות של דיני הלחימה במסגרת מבצע צוק איתן אינם עומדים בסטנדרטים בינלאומיים.
לתפיסת הוועדה הפרקליט הצבאי הראשי אינו נהנה מעצמאות מספקת ונראה כי הוא אינו נטול פניות. שורש הבעיה טמון בעובדה שהפרקליט הצבאי הראשי (להלן: הפצ"ר) הוא היועץ המשפטי הראשי של הצבא, והוא גם זה העומד בראש מערכת החקירות שלו. כפי שכתבנו בעבר, עובדה זו בעייתית בשני מובנים. ראשית, הפצ"ר הוא לכאורה חלק מהמערכת הצבאית. הוא חייל במדים, ולפיכך הוא כפוף במידה מסוימת להוראות המערכת הצבאית. יתרה מזו, למראית עין הוא מייצג את הצבא ואינו גורם ניטרלי. שנית, הפצ"ר הוא גם היועץ המשפטי של הצבא וגם המכריע העיקרי אם לפתוח בחקירות ולהעמיד לדין במערכת הצבאית.
כמו כן, קבעה הוועדה כי חקירותיו של צה"ל מתמקדות בחיילים זוטרים ולא במפקדים הצבאיים ובבכירים האזרחים, אשר אישרו את המדיניות שיישמו החיילים. עוד ציינה הוועדה כי גם לגבי חיילים זוטרים נדירים המקרים שבהם הליך החקירה מסתיים בהעמדה לדין פלילי ובהרשעה. על רקע זה ציינה הוועדה כי על צה"ל לאמץ את כלל המלצות חלקו השני של דוח ועדת טירקל, אשר עסק במנגנון הבדיקה והחקירה של תלונות וטענות המועלות בדבר הפרות של דיני הלחימה הנוהגים בישראל.
הוועדה מביאה כדוגמה את העובדה כי רק חקירות מעטות לאחר מבצע עופרת יצוקה הבשילו לכלל הליכים פליליים. לפיכך בסופו של דבר ניתנו הרשעות מעטות בלבד, רובן של חיילים בדרגות הנמוכות ובעברות קלות ערך יחסית.
עם זאת, חשוב לציין כי אכן נעשים צעדים מהותיים ליישום המלצות ועדת טירקל בכל הנוגע לחקירת חשד של הפרת דיני הלחימה בפעולות צה"ל. בעקבות המלצות ועדה זו הוקם צוות ממשלתי שאמור להביא ליישום ההמלצות, אשר טרם השלים את עבודתו. ניכר כי גם בשטח נעשים מאמצים של ממש לתחקר את האירועים על ידי צוות מטכ"לי באופן עצמאי, במהירות וסמוך ככל האפשר להתרחשות האירועים. יש עדויות גם תיעוד נרחב של הפעולות שביצע צה"ל במבצע צוק איתן. כמו כן, כך דווח בעיתונות, הוקם צוות ממשלתי מיוחד שמטרתו לפקח על עבודת החקירה.
התפתחות חשובה נוספת היא הקמת מנגנון בירור מטכ"לי קבוע בראשות האלוף נעם תיבון, אשר הוחלף לאחר מכן על ידי האלוף (מיל') איציק איתן, כחלק מיישום המלצות ועדת טירקל, שבו פועלים כמה צוותי בירור שמטרתם איסוף נתונים ועובדות בדבר אירועים חריגים שאירעו במהלך מבצע צבאי. מסקנות צוותי הבירור מועברות לפצ"ר כדי שזה יחליט אם יש בסיס לפתוח בחקירה פלילית. מנגנון זה פעל לאחר מבצע עמוד ענן, והוא פועל בימים אלה לגבי מבצע צוק איתן.
לאחרונה גם פרסם היועץ המשפטי לממשלה שתי הנחיות, אשר גובשו במסגרת הצעדים הננקטים ליישום המלצות דוח ועדת טירקל. ההנחיה הראשונה עוסקת בקווי הממשק בין מערכת המשפט הצבאית בראשות הפצ"ר לבין מערכת המשפט הכללית, אשר בראשותה עומד היועץ המשפטי לממשלה. מטרתה של הנחיה זו היא להדגיש את מעמדו המשפטי העצמאי של הפצ"ר ולייצר הרמוניה בעבודה המשותפת בין שתי המערכות. כך, למשל, מבהירה ההנחיה כי היועץ המשפטי לממשלה לא יתערב בעבודתו היומיומית של הפצ"ר, באופן שיפגע במילוי תפקידו או בסמכויותיו. היועץ המשפטי לממשלה יידרש להחלטות במקרים חריגים, שבהם ממילא על הפצ"ר לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בעת גיבוש עמדתו, למשל כאשר יש עניין מיוחד לציבור, רגישות ציבורית מיוחדת או השלכה אפשרית מעבר לתחומי המסגרת הצבאית. ההנחיה השנייה מסדירה את האופן שבו מותר להשיג על החלטות הפצ"ר בדבר חקירת אירועים שבהם נהרג אדם במהלך פעילות מבצעית של צה"ל, כאשר נטען כי מדובר בהפרה חמורה של כללי המשפט הבינלאומי המנהגי. הנחיה זו מבקשת ליישם את המלצת ועדת טירקל לעגן את זכות הערר ליועץ המשפטי לממשלה על החלטות הפצ"ר לסגור תיקי חקירה, ולהעניק למתלוננים נגד פעולות צה"ל זכות לקבל מידע בנושא התנהלות החקירה ותוצאותיה.
יש לברך על התפתחויות חיוביות אלו, אך יש לזכור כי חלקו השני של דוח ועדת טירקל טרם יושם במלואו ככתבו וכלשונו. יישום מלא של דוח זה וחיזוק עצמאות הפצ"ר הם האינטרס של מדינת ישראל בכלל ושל צה"ל בפרט. חקירה כזו היא הכלי העומד לרשות מדינת ישראל כדי להתמודד עם הביקורת הבינלאומית בתחום זה, אם במישור הדיפלומטי ואם במישור המשפטי, וכדי להשיג לגיטימציה לעמדתה. חשוב אפוא ששיטת החקירות הישראלית תעוצב כך שתוכר בעולם כעומדת באמות המידה הבינלאומיות. רק שיטת חקירה כזו תוכל להדוף ביקורת בינלאומית ולהגן על חיילי צה"ל מפני הפעלת שיפוט על ידי בתי משפט בעולם.