צמצום מספר משרדי הממשלה: ניתוח, מבט השוואתי וחלופות

על רקע המגעים לממשלת אחדות, חשוב לקרוא למקבלי ההחלטות לאמץ מתווה שיביא לצמצום מספר המשרדים, ובכך לייעל את הליכי קבלת ההחלטות לחסוך בכספי ציבור, ולחזק את יכולת המשילות. גם ביחס למדינות דמוקרטיות הדומות לנו מבחינת גודל האוכלוסייה - המספר המסתמן של משרדי הממשלה בישראל קיצוני וחריג

Flash 90

מבוא

מאז הקמתה של מדינת ישראל, ובייחוד במהלך שני העשורים האחרונים, גדל מספר משרדי הממשלה באופן משמעותי וכיום פועלים 29 משרדים. מספר זה הוא חריג בגובהו בהשוואה למדינות בעלות סדר גודל דומה לזה של ישראל. לריבוי משרדי ממשלה יש מחירים לא מבוטלים: הוא מסרבל את הליכי קבלת החלטות, מביא לבזבוז כספי ציבור, ומתמרץ העברת תחומי מדיניות ממשרד למשרד באופן שפוגע ביציבות ובטיפול בנושאים באופן רציף. זאת ועוד, מחקרים הצביעו על מתאם חזק בין מספר משרדי הממשלה ליעילות של המגזר הציבורי.

בשנים האחרונות התקבלו מספר החלטות ממשלה שעניינן בחינת דרכים לשנות את המצב במטרה לצמצם את מספר המשרדים. זאת, באמצעות, ביטולם של משרדים אשר נחיצותם מוטלת בספק, איחודם ומיזוגם אל משרדים אחרים. בנקודת הזמן הנוכחית, לקראת השיחות הקואליציוניות שיביאו להקמת הממשלה ה-35, חשוב לקרוא למקבלי ההחלטות לאמץ מתווה שיביא לצמצום מספר המשרדים. נייר זה נכתב במטרה להציג בפני מקבלי ההחלטות את ההצדקות המרכזיות למהלך, ולפרוש בפניהם, בהסתמך על ניסיון השוואתי, מספר חלופות.

רקע

בדמוקרטיות בעלות דגם משטר פרלמנטרי, כמו ישראל, יש לחֶבֶר השרים ("ממשלה" במובן המצומצם של המונח) תפקיד כפול. הראשון נוגע להיותו גוף מקבל החלטות. בתור שכזה הרכבו צריך לשקף בצורה הולמת את הסיעות שתומכות בממשלה, והדבר נכון במיוחד בדמוקרטיות רב-מפלגתיות בהן פועלות ממשלות קואליציוניות הנסמכות על תמיכה של יותר מסיעה אחת. חבר השרים מבטא אפוא, בקירוב, את המשקל היחסי של כל שותפה בקואליציה. התפקיד השני נוגע לכך שכׅכְלל כל אחד מהשרים מופקד על משרד ביצועי ("תיק") אחד או יותר. במקרים הנדירים בהם שר אינו מופקד על משרד ממשלתי הוא מכונה "שר בלי תיק".

היחלשותן של מפלגות השלטון והפיצול הפרלמנטרי הגובר בכנסת הביאו במהלך השנים לשתי תופעות, שאינן מנותקות אחת מהשנייה: עלייה במספר השרים, ועלייה במספר משרדי הממשלה. מספר השרים בממשלה עמד עד אמצע שנות השישים על 18 לכל היותר. מאז חלה גידול משמעותי ומספר השרים הגיע לשיא בממשלה ה-32 אשר כללה עם כינונה 30 חברים (תרשים 1).נייר זה אינו מתייחס לתפקיד של סגן שר. ראוי לציין, עם זאת, שגם מספר סגני השרים גדל באופן משמעותי במהלך השנים. מספר זה גדול לא רק במונחים מוחלטים אלא גם ביחס לגודל הפרלמנט. כך, משקלם של 22 השרים המכהנים כיום הוא כ-18% מחברי הכנסת. זהו שיעור גבוה וחריג. בנורווגיה שיעור השרים מכלל חברי הפרלמנט עומד כיום על 13%; בהולנד ובדנמרק – על 11%; באירלנד ובפינלנד – על 10%; ובאוסטריה ובשוודיה – על 7%.

מספר השרים בממשלות ישראל

* התרשים מציג את מספר השרים בממשלות שקמו לאחר בחירות. הערכים מציינים את מספר השרים ביום השבעת הממשלה ועד שבוע לאחר השבעתה (לעיתים צורפו שרים ימים ספורים לאחר ההשבעה הרשמית).

חוק יסוד: הממשלה כלל בשני מקרים שונים הוראה שנועדה להגביל את מספר החברים בממשלה. בחוק שהתקבל ב-1992 ונכנס לתוקפו ב-1996 ("חוק הבחירה הישירה") נקבע שמספר חברי הממשלה לא יעלה על 18. הממשלה ה-27 (כוננה ב-1996) הייתה הראשונה שהוקמה לפי חוק זה ואכן כללה 18 חברים. גם הממשלה ה-28 (כוננה ב-1999) כללה בראשית דרכה 18 שרים, אך תוך זמן קצר תיקנה הכנסת את חוק היסוד באופן שהסיר את המגבלה. בהיעדר מגבלה, ארבע הממשלות שכיהנו בין 2001 ל-2009 כללו בממוצע 26 שרים עם כינונן. ב-2014, כחלק מ"חוקי המשילות" תוקן חוק היסוד וסעיף 5(ו) קבע כי "מספר חברי הממשלה, ובכלל זה ראש הממשלה, לא יעלה על 19, אלא אם הביעה הכנסת אמון בממשלה... ברוב של שבעים חברי הכנסת לפחות". הגבלה זו לא עמדה בסכר הלחצים הקואליציוניים ובמקביל לשיחות שהתנהלו להקמת הממשלה ה-34 (מרץ-מאי 2015) השעתה הכנסת כהוראת שעה את הסעיף. לאחר הבחירות לכנסת ה-21 החלה הממשלה בהיערכות לתיקון חוק היסוד באופן שיבטל את המגבלה, אך פיזורה המוקדם של הכנסת מנע את השלמת המהלך.

לממשלה מרובת שרים יש כמה וכמה חסרונות ומחירים עליהם הרחבנו, בין היתר, בחוות דעת שהוגשה למשרד המשפטים (קניג ושפירא, 2019). מכיוון שעניינו של נייר זה הוא צמצום מספר המשרדים, ולא הגבלת מספר השרים, לא נתעכב כאן על חסרונות אלה.נציין רק שריבוי שרים מסרבל את דיוני הממשלה ואת תהליכי קבלת ההחלטות בתוכה, יש לו עלות כלכלית, והוא מקטין הלכה למעשה את מספר חברי הכנסת "הפנויים" לעבודת הפרלמנטרית השוטפת. אחד מהמחירים הכבדים של ריבוי שרים הוא "עידוד" יצירתם של משרדי ממשלה חדשים. סיבה עיקרית לכך היא ששרים נרתעים לכהן בתואר "שר בלי תיק" – הן בגלל התדמית הציבורית הירודה שהתואר הזה נושא עימו, הן משום הרצון להיות מופקדים על תחום ביצועי. אפשר אפוא להצביע על קשר מובהק בין העלייה במספר השרים לבין הִתְרבות המשרדים הממשלתיים, בעיקר מטעמים של כיבודים אישיים. כך "נולדו" בין היתר המשרד לשיתוף פעולה איזורי (1999), המשרד לפיתוח הנגב והגליל (2005), המשרד לנושאים אסטרטגיים (2006) והמשרד לענייני מודיעין (2009). כל משרד חדש כזה מספח אליו שליטה על סמכויות ממשרדים קיימים ומערער את יציבות המערכת. הוא גם יוצר בזבוז של כספי ציבור ועודף ביורוקרטיה.

כאמור, כיום פועלים בישראל 29 משרדי ממשלה. לשם השוואה, בשנת 1961 מספר משרדי הממשלה עמד על 18 בלבד (לוח 1). הצורך בשינוי מבנה הממשלה נידון בוועדה לשינוי כלכלי-חברתי בראשותו של מנואל טרכטנברג ובא לידי ביטוי בהחלטת ממשלה בה נקבעה הקמתו של "צוות לגיבוש תכנית אופרטיבית לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה" שימליץ בין השאר על "צמצום ואיחוד יחידות ומשרדי ממשלה  חופפים" (החלטת ממשלה מס' 4028 מיום 25.12.2011). הדו"ח המסכם של הצוות הזה הוגש לראש הממשלה ולמזכיר הממשלה בחודש מרץ 2015, לאחר הבחירות לכנסת ה-20 ולפני הקמת הממשלה ה-34. כשנה לאחר מכן החליטה הממשלה להקים צוות בין-משרדי במטרה לבחון את הדו"ח ולגבש לממשלה המלצות: האם יש מקום לאמצו ובמידה וכן – אילו שינויים ראוי לעשות במבנה הממשלה (החלטת ממשלה מס' 1887 מיום 11.8.2016).

מספר משרדי הממשלה, 2015-1961

ממשלה	מספר המשרדים	משרדים
1961 (הממשלה ה-10)	18	ראה"מ, אוצר, ביטחון, חוץ, פנים, חינוך ותרבות, בריאות, משפטים, משטרה, שיכון, תמ"ס, תחבורה, דואר, עבודה, חקלאות, פיתוח, דתות, סעד.
1984 (הממשלה ה-21)	21	ראה"מ, אוצר, ביטחון, חוץ, פנים, חינוך ותרבות, בריאות, משפטים, משטרה, בינוי ושיכון, תמ"ס, תחבורה, תקשורת, עבודה ורווחה, חקלאות, אנרגיה, דתות, תיירות, עלייה וקליטה, מדע, כלכלה.
2001 (הממשלה ה-29)	23	ראה"מ, אוצר, ביטחון, חוץ, פנים, חינוך, בריאות, משפטים, ביטחון פנים, בינוי ושיכון, תמ"ס, תחבורה, תקשורת, עבודה ורווחה, חקלאות, תשתיות, דתות, תיירות, עלייה וקליטה, מדע תרבות וספורט, איכות סביבה, לענייני ירושלים, שת"פ איזורי
2015 (הממשלה ה-34)	29	ראה"מ, אוצר, ביטחון, חוץ, פנים, חינוך, בריאות, משפטים, ביטחון פנים, בינוי ושיכון, כלכלה, תחבורה, תקשורת, עבודה ורווחה, חקלאות, אנרגיה, דתות, תיירות, עלייה וקליטה, תרבות וספורט, הגנת הסביבה, מדע וטכנולוגיה, שת"פ איזורי, מודיעין, נגב וגליל, תפוצות, ירושלים ומורשת, שוויון חברתי, לנושאים אסטרטגיים והסברה.

לסיכום, הממשלה בישראל סובלת מריבוי שרים ומריבוי משרדים לעומת העבר – ונקדים ונאמר שגם לעומת דמוקרטיות אחרות. בממשלה הנוכחית (ה-34) מכהנים כיום 22 חברים ב-29 משרדים. ב-10 המדינות אליהן השוונו את ישראל (ראו גם תרשים 2) הממוצעים עומדים כיום על  17.7 חברים ב-13.9 משרדים.

הצדקות לצמצום מספר משרדי הממשלה

שתי ההצדקות העיקריות למהלך של צמצום מספר המשרדים הן חיסכון תקציבי ושיפור היעילות הממשלתית. בנוסף לאלו, ראוי לציין גם הצדקות נוספות, מינוריות יותר.

• חיסכון תקציבי

צמצום מספר משרדי הממשלה יוביל לחסכון כספי משמעותי. ראשית, מניתוח של מבנה הממשלה בישראל עלה ש-35%-45% מהמבנה של משרד ממשלתי מורכב מתפקידי מטה. צמצום מספר המשרדים יביא לאיחוד תפקידי המטה וכתוצאה מכל לחיסכון תקציבי ניכר. דו"ח משנת 2015 העריך שצמצום "שמרני" של מספר משרדי הממשלה ל-17 יוביל לחיסכון של למעלה מ-800 מיליון ש"ח על פני השנים 2020-2022. צמצום ל-12 משרדי ממשלה יכול להוביל "לטיוב הקצאת המשאבים לליבת העיסוק של משרדי הממשלה בהיקף העומד על מספר מילארדי ש"ח" (משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר, 2015).  לדוגמא, ביטולם של המשרד לשיתוף פעולה איזורי, המשרד לנושאים אסטרגיים והסברה ומשרד התפוצות ו"כינוסם" תחת משרד החוץ צפוי להניב חיסכון שנתי של כ-25 מיליון ש"ח ולהקטין את מספר התקנים בכ-35.

נוסף על החיסכון הישיר הזה, בפעילות ממשלתית יש יתרון לגודל וכך ככל שמשרד גדול יותר כך גם הליכי הרכש וגיוס כוח האדם יעילים וחסכוניים יותר. לבסוף, צמצום משרדים משפיע ישירות על היקף הגירעון ובכך מפנה משאבים להגדלת היצע השירותים לאזרח.

• שיפור היעילות ויישום המדיניות ארוכת הטווח

בחינה השוואתית בינלאומית המסתמכת על שני מדדים בינלאומיים מצאה מתאם חזק בין מספר משרדי הממשלה ליעילותו של המגזר הציבורי. מדובר על מדד ה-government efficiency, שהוא חלק ממדד התחרותיות של הפורום הכלכלי העולמי, ועל מדד ה- government effectivenessשל הבנק העולמי. הדו"ח משנת 2015 מצא כי שני המדדים מתואמים זה עם זה ובשניהם הציון של ישראל נמוך יחסית למדינות ה-OECD. כאשר נבדק הקשר בין הציון המשוקלל של שני מדדי היעילות לבין מספר משרדי הממשלה נמצא מתאם משמעותי: כלומר, צמצום משרדי הממשלה צפוי להגביר את יעילות הממשלה והמגזר הציבורי. זאת כיוון שהוא יקטין את הבירוקרטיה הפנים-ממשלתית ויגביר את היכולת לראות תמונה רחבה בתהליכי קבלת ההחלטות.

צמצום מספר משרדי הממשלה אף  ישפר, בוודאות גבוהה, את יציבות מבנה הממשלה ויקטין את האי-ודאות וחוסר ההמשכיות ברשות המבצעת ובמינהל הציבורי שנובעים כתוצאה מהקמת משרדים חדשים, משינויים מזדמנים בסמכויות המשרדים, משינויים בחלוקת העבודה בין משרדים וכיוצא בזה.  התוויה וקידום של מדיניות ממשלתית ארוכת טווח יהיו פשוטים יותר ככל שיצומצמו מוקדי החיכוך בין המשרדים השונים. צמצום מספר משרדי הממשלה ימנע כפילויות בתכנון המדיניות וביישומה. במצב הנוכחי, גופים ממשלתיים שונים מקדמים במקביל ובלא-תיאום הדדי תכניות עבודה בעלות מטרה זהה ובכך מתבזבזים משאבים מיותרים ללא ראייה מערכתית כוללת. איחוד משרדי ממשלה בעלי תחומי פעולה חופפים יתרום למיקוד תכנון המדיניות וישפר את הוצאתה לפועל בצורה בתורה אפקטיבית.

לדוגמה, בשני העשורים האחרונים הוקמו שלושה משרדים האמונים על תחומי אחריות שהיו מסורתית מטופלים על ידי משרד החוץ – יהדות התפוצות (משרד התפוצות) חברה אזרחית ודיפלומטיה ציבורית (המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה) והיחסים הכלכליים עם הפלסטינים ועם המדינות השכנות (המשרד לשיתוף פעולה אזורי). למשרדים אלה ראייה צרה לתחום פעילותם, והם עושים שימוש תכוף ביכולות ובמומחיות של משרד החוץ בכל הקשור בפעולתם. חלקם מנסים לבנות מנגנוני פעולה חלופיים הנעדרים את הניסיון וראיית הרוחב הדרושים.

• הגברת האחריותיות

יתרון נוסף של צמצום של מספר משרדי הממשלה נוגע לעיקרון האחריותיות (accountability) של בעלי התפקידים. בסבירות גבוהה, מספר קטן יותר של משרדים צפוי להגדיל את רמת האחריותיות של השרים היות וככל שמספר המשרדים גדול יותר, קל יותר לשר לפטור את עצמו מנשיאה באחריות למחדל או לנושא שלא טופל כראוי, תוך גלגול האחריות למשרד אחר.

• מנוף לצמצום מספר השרים

כפי שהוזכר קודם, יש הדדיות מסויימת בין מספר המשרדים לבין מספר חברי הממשלה (השרים). צמצום מספר המשרדים עשוי להוביל לצמצום מתום של מספר השרים, מה שישפיע באופן חיובי על יעילות ישיבות הממשלה ועל העבודה הפרלמנטרית.

• הגברת רמת האמון הציבורי במוסדות הדמוקרטיים ובנבחרי הציבור

רמת האמון של האזרחים במוסדות הדמוקרטיים ובנבחרי הציבור חשובה לחוסנו של המשטר הדמוקרטי. ריבוי שרים, ריבוי משרדי ממשלה, ושינוי תכוף בתחומי האחריות של המשרדים עלולים לפגוע במידת האמון הציבור. זאת מכיוון שנוצרת תחושה ולפיה הפוליטיקאים אינם מתעניינים בקידום האינטרס הציבורי אלא רק בכיבודים אישיים ("ג'ובים"). הדבר בולט במיוחד במהלך השיחות הקואליציוניות לקראת כינון ממשלה חדשה, אשר במסגרתם מצטיירת תמונה של "סחר מכר" בוטה של תיקים ותחומי פעולה.

• מבט השוואתי

הצדקה נוספת לצמצום מספר משרדי הממשלה מתבססת על השוואתה של מדינת ישראל לדמוקרטיות בעלות סדר גודל דומה לה מבחינת אוכלוסייה. כפי שכבר הוזכר, השוואה כזאת מראה שמספר משרדי הממשלה בישראל חריג בגובהו. כפי שבולט מתרשים 2 להלן, בשאר המדינות המושוות קיימים בין 11 ל-18 משרדים, בעוד שבישראל יש כיום 29. ישראל גם יוצאת דופן מהבחינה הזו שמספר המשרדים בה גבוה ממספר השרים, מצב שנובע מכך ששר אחראי לעתים על יותר ממשרד אחד. בשאר המדינות (מלבד מקרה בודד באירלנד) המצב הפוך: מספר השרים גבוה ממספר המשרדים, מה שמרמז על מצב הפוך – שבמשרד אחד מכהנים לעיתים יותר משר אחד.

מספר השרים ומשרדי הממשלה: ישראל בהשוואה ל-10 דמוקרטיות עם מספר אזרחים דומה
(מעודכן לחודש יולי 2019)

מודלים וחלופות

ברוב הדמוקרטיות גודלן של הממשלות נתון לשיקול דעתו של העומד בראשן או של הממשלה עצמה. במדינות בודדות קיימת מגבלה חוקתית על מספר חברי הממשלה. באירלנד קובע סעיף 28(1) לחוקה שהממשלה תמנה לא פחות מ-7 ולא יותר מ-15 חברים. גם בבבלגיה נקבע בחוקה בסעיף 99(1) שמספר חברי הממשלה לא יעלה על 15. בדומה, בכמה מדינות רשימת המשרדים מפורטת בחוקי המדינה (אם כי לא בחוקה). הסדר כזה מקשה על שינויים תכופים במבנה משרדי הממשלה. זהו המצב באוסטריה, אירלנד וסלובקיה (ראו נספח).

כפי שהוצג בתרשים 2, קיים כמעט תמיד פער בין מספר השרים לבין מספר משרדי הממשלה, והפער הוא כמעט תמיד "לטובת" השרים: כלומר, יש יותר שרים ממשרדי ממשלה. מכאן, שבמרבית המדינות המושוות מכהנים בממשלה שרים אשר אינם ממונים על משרד ממשלתי, מה שמעלה את השאלה – מה בדיוק שרים כאלה עושים? מסקירה שביצענו על מבנה הממשלה במדינות אלו נמצא כי התועלת המרכזית בשרים אשר אינם ממונים על משרד היא בהפקדתם על קידום מדיניות בתחום מסויים, על-ידי הקצאת דרג מיניסטריאלי ללא הקמת משרד ממשלתי מיוחד לצורך זה. תועלת נוספת היא מתן ייצוג רב יותר בממשלה לנושאים בעלי חשיבות – למשל שני שרים העוסקים בתחום החינוך. שרים כאלה ממונים לתחום פעולה במסגרת תחום הפעולה הרחב של משרד ממשלתי או משרדים ממשלתיים, תוך קבלת סמכות ואחריות מיניסטריאלית לתחום זה. במילים אחרות, מדובר בשרים לכל דבר – הם יושבים במליאת הממשלה, יש להם זכות הצבעה, הם מקדמים מדיניות בתחום סמכותם – אך אינם ממונים על משרד. אפשר להצביע על שלושה דגמים מרכזיים כאלה.

משרד בו פועל שר בכיר ושר/ים משניים

בדגם זה פועלים שניים או שלושה שרים באותו משרד ממשלתי, אך אחד מהם נחשב לשר הבכיר במשרד. למשל: במשרד החוץ השוודי מכהנים כיום שלושה שרים. שר החוץ, שר לסחר חוץ, ושר לפיתוח ושיתוף פעולה בינלאומי. התפקיד היוקרתי בין השלושה הוא כמובן שר החוץ. הוא עומד בראש המשרד. עם זאת, שני השרים הנוספים הם שרים לכל דבר.מאפיין זה מבדיל אותם מתפקידים כמו סגני שרים בישראל, אשר אינם "חברי ממשלה", לא משתתפים בישיבותיה ואינם בעלי זכות הצבעה לגבי החלטותיה. גם בחלק מהדמוקרטיות האחרות יש בעלי תפקיד מקבילים המכונים סגני שר  (deputy-ministers), מזכירי מדינה (state secretaries) או שרים זוטרים (junior ministers). דוגמה נוספת: במשרד החינוך, התרבות והמדע ההולנדי מכהנים שני שרים. שר החינוך, התרבות והמדע עומד בראש המשרד, ובנוסף פועל בו שר נוסף הממונה על תחומי החינוך היסודי והתיכוני. גם כאן – השר "המשני" הוא שר לכל דבר: הוא משתתף בישיבות הממשלה ויש לו זכות הצבעה בהן. ראוי להעיר שבדגם זה יש לבחון את האחריות המינסטריאלית של השר הבכיר והשר הזוטר, והתאמתן למשטר החוקתי בישראל.

משרד ממשלה בו פועלים מספר שרים בעלי היררכיה באותו משרד

בדגם זה פועלים שניים או שלושה שרים באותו משרד ממשלתי, כאשר מעמדם במשרד שווה וכולם חברים מלאים בממשלה. למשל: במשרד המשפטים וביטחון הפנים בנורווגיה פועלים שני שרים – שר המשפטים וההגירה, ושר לביטחון פנים. דוגמא נוספת: במשרד התחבורה, הבינוי והשיכון בדנמרק פועלים שני שרים – שר התחבורה, ושר הבינוי והשיכון.

שר הממונה על נושא רוחבי בכמה משרדי ממשלה

בדגם נוסף, שכיח פחות, נכללים בממשלה שרים אשר לא משתייכים למשרד אחד אלא מופקדים על קידום נושא בין-משרדי רוחבי. בדגם זה הממשלה מחליטה על תחום שנדרש בעניינו טיפול רוחבי וממנה לשם העניין שר. לשר זה ניתן להקצות צוות פעולה מצומצם של עובדי מדינה אך שירותי המטה לטובת הפעילות תיעשה באמצעות משרדים קיימים. שר כזה יכול, למשל, לעמוד בראשות ועדת שרים לנושא רוחבי שבאמצעותה יוציא את המדיניות לפועל. בפינלנד, למשל, פועל כיום השר לשיתוף-פעולה נורדי ושוויון תחת משרדי החוץ, המשפטים, ורווחה ובריאות. השרה לענייני שלטון מקומי פועלת תחת משרדי ראש הממשלה והאוצר.

יתרון מרכזי המשותף לשלושת הדגמים האלה היא חיסכון ניכר כתוצאה מוויתור על הפעלת משרד ממשלתי נפרד, ושימוש במנגנוני מטה אחודים כגון חשבות אחת, מנכ"ל אחד, אגף כוח אדם אחד וכיוצא בזה. יתרון נוסף, הרלוונטי לשני הדגמים הראשונים, היא טיפול פרטני יותר בנושאים ספציפיים. למשל, במשרד הבריאות הרווחה והספורט בהולנד פועל, מלבד השר הבכיר, גם שר לענייני טיפול רפואי. תחום זה מקבל תשומת לב ניהולית אשר לא הייתה מתקבלת אחרת. דוגמא נוספת: במשרד החינוך והמחקר בשוודיה פועל לצד השר הבכיר גם שר להשכלה גבוהה ולמחקר, ולתחום פעולה זה מוקדשת תשומת לב ניהולית ממוקדת על-ידי שר ייעודי (זאת מבלי הצורך להקים משרד נפרד לתחום). פעילות של שניים או שלושה שרים תחת משרד אחד גם משפרת את הראייה המקצועית: היא מייצרת מצב בו הניתוח של סוגיות מדיניות מבוצע באופן מלא, מעמיק והוליסטי, ובלי צורך לעבור גבולות בין משרדיים. יתרון של הדגם השלישי הוא בהגדלת היעילות של עבודת הממשלה ובחיסכון שנובע מכך שלשר הרוחבי יוקצה צוות מצומצם בלבד ופעילותו האדמיניסטרטיבית תעשה באמצעות מנגונים קיימים במשרדים אחרים.

חיסרון של שני הדגמים הראשונים הוא הצורך להגיע להגדרה ברורה ומוסכמת של חלוקת הסמכויות בין השרים הפועלים באותו משרד, על-מנת למנוע התנגשויות והיעדר שיתוף פעולה בקבלת החלטות. בדגם השני אף עלול להיווצר מצב של ניגוד אינטרסים בין השרים, שיביא לאי קידום מדיניות כדי להימנע מחיכוכים פנים משרדיים ברמת השר.

לוח 2 מציע שתי חלופות אפשריות לצמצום מספר משרדי הממשלה: חלופה אחת של 18 משרדים ושנייה של 15 משרדים. היא מפרטת כיצד ניתן "לכנס" את המשרדים הממשלתיים הקיימים כיום ושההצדקה לקיומם העצמאי מוטלת בספק, אל תוך משרדים אחרים. למשל – תחומי הפעולה של המשרד לשת"פ איזורי, משרד התפוצות, והמשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה יכונסו תחת כנפי משרד החוץ. ההחלטה האם למנות שרים לנושאים אלה במסגרת משרד החוץ – תהיה נתונה לשיקול הממשלה.

שתי חלופות לצמצום משרדי הממשלה

המלצות עיקריות

1. יש להגביל בחקיקה את מספר משרדי הממשלה.
2. יש להגביל את מספר משרדי הממשלה ל-15 עד 18 בהתאם לחלופות שפורטו לעיל.
3. יש לאפשר מצב בו יכהן במשרד אחד יותר מאשר שר יחיד, בדומה למצב בחלק מהמדינות המושוות.
4. יש לקבוע בחקיקה כי שר יוכל לכהן כממונה על משרד אחד בלבד (מגבלה זו לא תחול על ראש הממשלה).
5. יש להותיר בעינה גם את המגבלה על מספר החברים בממשלה (סעיף 5(ו) לחוק היסוד).

מקורות