הגרסה הרזה של שלטון החוק

בין הטענה כי החוק מתיר ליו"ר הכנסת לעכב או למנוע את כינוס מליאת הכנסת וההצבעה על יו"ר קבוע, והטענה לפיה החוק אינו אוסר על כהונת ראש ממשלה תחת כתב אישום – עובר חוט מקשר ברור: בשתיהן ישנה פרשנות צרה לשלטון החוק תוך התעלמות מעקרונות המשפט המנהלי, האוסר על ניגוד עניינים והפעלת שיקולים זרים

Flash 90

הטענה כי החוק או תקנון הכנסת מרשה ליו"ר הכנסת המתפטר, ח״כ יולי אדלשטיין, לסרב לבקשת רוב חברי הכנסת לכנס את המליאה לטובת בחירת יו"ר חדש או הקמת ועדות הכנסת, היא אחותה הקטנה של הטענה כי לשון החוק מתירה את כהונתו של ראש ממשלה תחת כתב אישום. בשני המקרים יש ממש בטענה, מאחר ואין הוראת חוק מפורשת המחייבת את כינוס הכנסת או את פסילתו ראש הממשלה. עם זאת, הטענות מניחות שתי הנחות מקדימות קיצוניות: לפיהן יש להבין חוקים רק מהכתוב בהם - מבלי להתחשב ברקע לחקיקתם ובכללי משפט אחרים, וכי אין בישראל משפט מנהלי, המגביל את שיקול הדעת של בעל הסמכות השלטונית. סוג של שלטון חוק דיאטטי, אם תרצו.

בבסיס המשפט המנהלי שהתגבש במשך עשרות שנים בישראל (ובמשך מאות שנים בעולם), עומדת התפיסה כי עובדי ונבחרי ציבור אוחזים בסמכות שלטונית כמעין פיקדון שניתן להם בשם הציבור. בהתאם לכך, הם יכולים להפעיל כוח שלטוני אך ורק על מנת לקדם את טובת הציבור, ולא את טובתם שלהם עצמם. לפיכך, הם מנועים מלפעול בניגוד עניינים, נאסר עליהם לשקול שיקולים זרים, ונדרש מהם להפעיל את סמכותם בתוך מתחם של סבירות. גם את הסמכות השלטונית יש לפרש לפי מטרות החוק, הרקע לחקיקתו וחוקים רלוונטיים אחרים. התוצאה היא הגבלת כוחו של השלטון להתעמר באזרח ושחיתות שלטונית, לצד שיפור תהליכי קבלת ההחלטות של השלטון.

לאור הנחות יסוד אלה, לא ניתן למצות את הדיון בהחלטת אדלשטיין רק בשאלה אם תקנון הכנסת מחייב אותו לכנס את המליאה. אמנם מבחינה פורמלית הוא כיהן כיו״ר זמני של הכנסת, וליו״ר סמכות לקבוע את סדר היום של הכנסת, אך ברור מתיקון חוק יסוד הכנסת, שמדובר באותו "תפקיד צנוע", שהיה מסור קודם לכן לוותיק חברי הכנסת, ומהותו הוא מילוי ריק שלטוני עד בחירת יו"ר קבוע. לכן, החלטתו של אדלשטיין מהווה חריגה בוטה מתפקידו, ומנוגדת לעקרונות בסיסיים של המשפט המנהלי - ניגוד עניינים (הגנה על המשך כהונתו), הפעלת שיקול זר (התקדמות המו״מ הקואליציוני) וחוסר סבירות קיצוני (מתן משקל זניח לרצון רוב הח״כים - אותם הוא אמור לשרת כיו״ר). מנקודת מבט רחבה של שלטון החוק, התבצרותו של אדלשטיין בתפקיד היו״ר הזמני היתה בלתי חוקית בעליל, וחריגה מתנאי הפיקדון שנמסר לידו.

וכעת, נעבור לשאלת כהונת ראש ממשלה תחת כתב אישום. הטענה כי חוק יסוד ראש הממשלה לא אוסר זאת – בלי קשר לחומרת כתב האישום או לנסיבות העבירות – מתעלמת מהמשפט המנהלי, הכולל הכרח למנוע ניגוד עניינים (במקרה זה, חובתו של ראש הממשלה להגן על רשויות אכיפת החוק עליהן הוא מופקד אל מול האשמתו בפלילים על ידן), וצורך להבטיח את ניקיון הכפיים של ממלאי תפקידים ציבוריים בכירים. הטענה גם מתעלמת מההבחנה בין תנאי הסף החוקיים לכהונת נאשם בפלילים כחבר בממשלה לבין ההלכות המשפטיות המחייבות את פיטוריו, שנעשתה בדיונים בכנסת שקדמו לתיקון חוק יסוד הממשלה בשנת 2001. אגב, מעניין שכל עוד עסקנו בחובה לפטר שרים תחת כתב אישום פלילי (חובה שלא מעוגנת בלשון החוק אלא במשפט המנהלי), לא התעוררה מחלוקת של ממש סביב פרשנות החוק, ואילו במקרה של ראש הממשלה ראינו היאחזות דווקנית בלשון החוק.

לפיכך, מה שמונח על כפות המאזניים אינו ויכוח נקודתי על החלטה כזו או אחרת של יו״ר הכנסת. הוויכוח נוגע לשאלה אם ישראל צריכה לפעול על פי תפיסה רחבה או צרה של שלטון החוק: תפיסה הדורשת כי כוח שלטוני יופעל לטובת הציבור בלבד, כחלק ממערכת מורכבת של איזונים ובלמים, או גישה הפוכה הנותנת לבעל הסמכות צ׳ק פתוח להפעילה כפי שימצא לנכון. לבחירה זו משמעות דרמטית על אופייה של המדינה ואיכות החיים בה, על ההגנה על חירויות האזרח ועל המאבק בשחיתות שלטונית. אז האם לא תעדיפו את הגרסה הרחבה של שלטון החוק על פני הצל החיוור שלה?