תכנית השלום האמריקאית וזכויות אדם
עסקת המאה האמריקאית כוללת תמיכה בדרישת ישראל לסיפוח חלקים ניכרים מיהודה ושומרון, וכן הכרה במדינה פלסטינית. יחד עם זאת, היא מעלה סימני שאלה רבים בדבר העמדה המשפטית והיבטים הנוגעים לזכויות אדם, ביחס לאפשרות לחילופי שטחים בהם חיים אזרחי ישראל, ומעמד הפלסטינים תושבי השטחים שיסופחו
Flash 90
התוכנית האמריקאית לשלום שהוצגה על ידי נשיא ארצות הברית טראמפ כוללת שני מרכיבים חשובים ולכאורה לא תלויים זה בזה. המרכיב הראשון הוא, תמיכה בדרישתה של ישראל להחיל את ריבונותה, או לספח, חלקים ניכרים מיהודה ושומרון, כ-30%, הכוללים את בקעת הירדן וכמעט את כל ההתנחלויות הישראליות. המרכיב השני הוא שאם יעמדו הפלסטינים בשורה של תנאים תוכר מדינה פלסטינית, שיכולה לכלול שטחים שכעת הם בריבונות ישראלית, כמו למשל המשולש וחלקים מהנגב, תוך מתן סיוע כספי בשווי של 50 מיליארד דולר לפלסטינים.
סקירה זו משרטטת בקצרה עמדה משפטית המבוססת על זכויות אדם ביחס לשתי שאלות מרכזיות: האפשרות לחhלופי שטחים בהם חיים אזרחי ישראל (המשולש), ומעמד הפלסטינים תושבי השטחים שיסופחו (בעיקר בבקעת הירדן).
אין בסקירה זו התייחסות לחוקיות הסיפוח על פי המשפט הבינלאומי או הישראלי.
קיימת אפשרות, רחוקה למדי, שהרשות הפלסטינית תסכים לתוכנית, ותעמוד בתנאים שהוצבו לה למימוש מדינה. הסכמת הנציגים הפלסטינים לתוכנית היא הפתרון העדיף על פני כל פתרון אחר. עם זאת, גם במצב זה עולות כמה שאלות באשר לזכויות הבסיסיות של התושבים העשויים להיות מושפעים לרעה מהתכנית:
האם רשאים הפלסטינים וישראל, לנהל מו"מ על העברת "שטחים" ישראלים בהם גרים אזרחי ישראל ערבים אל תחומי הרשות הפלסטינית? גם אם ידון מתווה כזה, לאזרחי ישראל תינתן האפשרות לעבור לתחום שיישאר בריבונות ישראלית, ואם אכן יבחרו לעשות כך, יקבלו פיצוי ראוי על הבית שיישאר מאחור. כל תוצאה אחרת תהיה בניגוד לכללים בסיסיים ביותר של זכויות אדם, לרבות הזכות לחופש התנועה, הזכות לקניין הקבועים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כמו גם האיסור על אפליה.
אך אף אם אכן לאזרחי ישראל הערבים תינתן אפשרות הבחירה האם להישאר בבתיהם ולהפוך לתושבי מדינת פלסטין, או לעבור לתחומי מדינת ישראל, חילופי השטחים הם בעייתיים ביותר. מצד המדינה, מודל האזרחות כולל לא רק את היכולת לגבות מסים ולחייב את האזרח להישמע לנורמות. אזרחות משמעה גם מחויבות פוליטית של המדינה לדאוג לרווחת האזרח, ולא לנסות "להיפטר" ממנו על בסיס מוצאו האתני או להתייחס אליו כאל ״אזרח על תנאי״. על כן, לא ניתן לבצע חילופי שטחים כאלו בלא דרישה ברורה של מרבית התושבים לעבור למדינה הפלסטינית.
בעיה מיוחדת קיימת במזרח ירושלים. שטח זה סופח למדינת ישראל, אך רוב תושביו אינם אזרחים ישראלים, אלא מוגדרים "תושבי קבע". גם חילופי שטחים ושכונות מזרח ירושלמיות בניגוד לרצון התושבים הוא בעייתי, בוודאי כשחלק מהתושבים מצויים בתהליך התאזרחות (ישראל מערימה קשיים ניכרים על הליך זה). עבור חלק אחר מהתושבים מעמד "תושבות הקבע" היווה מעין תחליף לאזרחות, שהם לא ביקשו. ההנחה שניתן פשוט להעביר אותם למדינה אחרת בלא לשמוע את דעתם בעייתית, אם כי כאן לפחות יש פעולה העולה בקנה אחד עם החלטות של גופים בינלאומיים על אודות מעמד השכונות שנתפסו על ידי ישראל ב-1967.
בשטחי בקעת הירדן חיים כשישים אלף פלסטינים, אם תוחל הריבונות הישראלית על שטחי בקעת הירדן יהפכו הלכה למעשה לתושבי מדינת ישראל. הפעימה הראשונה של סיפוח שאר ההתנחלויות אמורה לכלול את שטחי ההתנחלויות עצמן. מן הסתם, אלו לא כוללות פלסטינים. בפעימה השנייה מוצע להחיל את המשפט הישראלי על שטחים שבין ההתנחלויות. בהקשר זה עולה השאלה מה יהיה היקף השטח שיסופח. בשטחי C חיים על פי הערכות כמאתיים אלף פלסטינים. בהנחה שמפת הסיפוח תשורטט באופן שיכלול כמה שפחות פלסטינים בתחום המסופח, המספר של פלסטינים בתחומים שתוחל עליהם ריבונות אינו צפוי להיות גדול במיוחד.
לאורך השנים השתמשה מדינת ישראל בשני מודלים ביחס לאוכלוסייה הערבית בתחומי המדינה: עם הקמת המדינה אימצה המדינה מדיניות של מתן אזרחות לתושבים הערבים של מדינת ישראל. עם זאת, עד לשנות ה- 60 חיו חלק ניכר מהערבים בישראל תחת שלטון צבאי, שכלל מגבלות משמעותיות על יכולתם לעבוד, לנוע, ללמוד ועוד. מאז הסרת המשטר הצבאי נהנים הערבים אזרחי ישראל ממלוא הזכויות הפורמליות בישראל כאינדיבידואלים. כמובן, שוויון זכויות פורמלי עדיין אינו מלמד על שוויון בפועל, אך נדמה שגם בעניין זה נעשים מאמצים ניכרים להגברת השוויון ולביטול ההפליה. בעניין זה, נזכיר שבשנת 2018 העבירה הכנסת את חוק יסוד: מדינת ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי (חוק הלאום). אומנם, לכאורה החוק עוסק בזכויות לאומיות ולא בזכויות אישיות, אך יש הטוענים כי אי אזכור נושא השוויון בחוק הלאום עלול לפתוח פתח לאפליה כנגד הערבים תושבי מדינת ישראל.
המודל השני בו השתמשה מדינת ישראל הוא המודל של מזרח ירושלים שכאמור, אינם אזרחי ישראל, אך מוגדרים כ"תושבי קבע". להבדל זה בין תושבות לאזרחות משמעות פורמלית ומהותית. מבחינה פורמלית, מי שאינם אזרחים אינם זכאים להצביע בבחירות, וממילא להשפיע על החיים בישראל. כמו כן, תושבי קבע אינם זכאים לחזור לישראל אם עזבו אותה באופן קבוע. מהבחינה המהותית, חוסר ההשפעה הפוליטית הביא להזנחה ארוכת שנים של מזרח ירושלים, בהיבטים של חינוך, תעסוקה, רווחה וכו'.
ריבונות של מדינה אין משמעה רק רכישת שטח. משמעה גם אחריות כלפי האזרחים החיים בשטח.
כמובן, אין המדינה מחויבת לתת אזרחות לכל התושבים החיים בשטחה. מדינות רבות בעולם אינן מעניקות זכויות מלאות לתושבים החיים בהן, גם שנים ארוכות. כך למשל אזרחי המדינות חברות באיחוד האירופי יכולים לעבור לגור בכל מדינה ממדינות האיחוד, אך הם אינם זכאים לקבל את אזרחות המדינה אליה עברו. ישראלים רבים חיים לתקופות ארוכות בארצות הברית בלא שהם הופכים לאזרחים אמריקאים. אך קיימים שני הבדלים מרכזיים בין המצב בעולם לבין המקרה של הפלסטינים שמגוריהם יסופחו:
ההבדל הראשון הוא שהפלסטינים אינם בוחרים להסתפח לישראל, אלא יושבים בשטח שישראל מעוניינת להחיל לגביו ריבונות. אין כמעט דוגמאות בעולם הדמוקרטי למצב שבו מדינה בחרה להחיל את ריבונותה של שטח מסוים, ולא הציעה לתושבים באותו שטח את האזרחות של המדינה.שתי דוגמאות המועלות לעיתים בהקשר זה הן פורטו ריקו וסמואה האמריקאית. ביחס לפורטו ריקו - מטעמים שונים זכות הבחירה של תושבי פורטו ריקו למוסדות הנבחרים האמריקאיים אכן מוגבלת, אך אין המשמעות שהתושבים אינם אמריקאים. תושבי האי יכולים לעבור לארצות הברית ולזכות שם לאזרחות מלאה. סמואה האמריקאית (קבוצת איים באוקיינוס השקט, ובה פחות משישים אלף תושבים) היא טריטוריה לא מאוגדת (unincorporated) של ארצות הברית. תושביה אינם אזרחי ארצות הברית, אלא מנהלים אוטונומיה ובה מוענקות להם זכויות. סמואה האמריקאית בחרה שלא להצטרף למדינת סמואה העצמאית במשאל עם ב- 1966. על כן לא ניתן להשוות את מצבה לזה של הפלסטינים ביהודה ושומרון.
הנקודה השנייה היא האפליה. אין דוגמה כלשהי בעולם הדמוקרטי שבה שאלת האזרחות בטריטוריה מסוימת מוכרעת על בסיס המוצא האתני.
נראה, אם כן, שאין כל הצדקה דמוקרטית שלא להציע, לכל הפחות, לפלסטינים שיושבים בשטחים שיסופחו לישראל אזרחות ישראלית מלאה. משעה שהשטח שהם גרים בו הפך לישראלי לחלוטין, זכותם של התושבים לאזרחות במקום מגוריהם לא אמורה להיות שנויה במחלוקת. אם הפלסטינים יבחרו שלא לקבל את האזרחות הישראלית, יש להעניק להם "תושבות קבע" הכוללת הענקה של מלוא הזכויות.
כאמור, המודל של מזרח ירושלים והבעיות הנובעות ממודל זה כבר ידועות, ומצריכות תיקון. ראשית, מי שאינו אזרח אינו יכול להצביע בבחירות הכלליות, אך יש להקפיד כי יהיו מוסדות מקומיים רלוונטיים אליהם יוכלו התושבים להצביע, אם יבחרו בכך.
שנית, הפעלת המנגנון של שלילת תושבות אם אדם עוזב את המקום הגיונית לגבי תושבים שבחרו להגר לישראל, אך אין בה שום הגיון לגבי אנשים שמצאו את עצמם תחת שלטון ישראל. יש לבטל את האפשרות לשלול את התושבות הקבועה מתושבים פלסטינים של שטחים שסופחו.
שלישית, גם אם הפלסטינים לא יבקשו להיות אזרחי ישראל, יש להקפיד כי ישראל תכיר במלוא זכויות היסוד שלהם בשטח שיסופח, ובעיקר הזכות לשוויון. החשש המרכזי בשטחים שיסופחו הוא מכך שיתקיימו שתי אוכלוסיות, האחת בעלת זכויות שלטובתה יופנו המשאבים, והשנייה אוכלוסייה מקופחת חסרת זכויות, או בעלת זכויות מופחתות. למשל: בשנים האחרונות ויכוח מרכזי לגבי השליטה הישראלית בשטחים נגע להסדרת הבניה של התנחלויות על קרקעות פלסטיניות פרטיות. לשם פתרון בעיה זו העבירה הכנסת בשנת 2017 את החוק להסדרת ההתיישבות ביהודה ושומרון, חוק שכנגדו הוגשה עתירה לבית המשפט העליון. חוק ההסדרה המאפשר למדינה להפקיע את הקרקעות הפלסטיניות הפרטיות עליהן בנויות ההתנחלויות, וזאת לכאורה בניגוד לכללי המשפט הבינלאומי של דיני הכיבוש שחלים בשטח. לכאורה, סיפוח של השטח למדינת ישראל יהפוך את חוק ההסדרה למיותר, שכן השטח הוא שטח ריבוני ישראלי, ויחולו בו החוקים הנוגעים להפקעה בתוך תחומי מדינת ישראל. החשש הוא כי חוקים אלו יאכפו באופן מפלה, שיפעל אך ורק לטובת תושבי ההתנחלויות, על חשבון זכויותיהם הקנייניות של הפלסטינים. על כן יהיה הכרח לאכוף את החקיקה הישראלית בדרך המביאה לתוצאה שוויונית בין הישראלים לפלסטינים תושבי השטח המסופח.
רביעית, הניסיון מלמד כי הכלי המרכזי המאפשר שלילת זכויות של הפלסטינים הוא העלאת החשש הביטחוני. העובדה כי עשרות אלפי תושבים פלסטיניים עוברים לריבונות ישראל מעלה חששות ביטחוניים מוצדקים. הבעיה היא שחששות אלו מתורגמים לעיתים למדיניות של הגבלת זכויות לא מדתיות. למשל: קיים חשש שיוטלו הגבלות על זכות התנועה של הפלסטינים תושבי השטחים הללו למדינת ישראל. אולם, השימוש בנימוקים ביטחוניים לשלילה לא מדתית של זכויות הפלסטינים פסולה.
לסיכום: סיפוח שטחים ביהודה ושומרון על תושביהם הפלסטיניים למדינת ישראל מחייב טיפול מקיף וזהיר בזכויותיהם של התושבים הפלסטינים. הקפדה מלאה על זכויותיהם, לרבות מערכת אכיפה נגישה ויעילה של הזכויות היא דרישת יסוד בביצוע מעשה זה.
סוגיה אחרונה שיש לעסוק בה היא שאלת תיחום קווי הסיפוח על פי קווים אתניים. כלומר: השרטוט של קווי הסיפוח באופן "לא טבעי" וסביב השטח המיועד להתנחלויות, באופן שיכלול מינימום של פלסטינים, בייחוד כאשר סיפוח כזה נעשה שלא בהסכם עם הפלסטינים.
הבעיה המרכזית של סיפוח כזה היא פגיעה קשה בזכויות של התושבים הפלסטינים החיים בשטחי C ובסמוך להתנחלויות הכרוכה בו. כמובן, כל עוד לא שורטטו מפות מדויקות קשה לדבר על התוצאות הקונקרטיות, אך הניסיון הקיים בבניית גדר ההפרדה, למשל, יכול ללמד על כמה תוצאות אפשריות של סיפוח כזה.
ראשית, יש להניח כי התושבים הפלסטינים בשטחי C ימשיכו להיות תחת שליטת צה"ל במשטר המלא של דיני הכיבוש. כך שמבחינתם אין כל רווח או שיפור מול המצב הקיים כיום, במובן זה שהם ימשיכו להיות מנותקים מהרשות הפלסטינית.
במקביל, יש יסוד להנחה שסיפוח מעין זה יצור מובלעות של פלסטינים המוקפים בשטח בריבונות ישראלית- מה שיגביל את תנועת הפלסטינים בשטחים אלו.
לבסוף, הבעיה המרכזית בסיפוח מעין זה היא התפיסה השגויה של ריבונות. החלת ריבונות על שטחים שיושבים בהם יהודים בלבד, תוך הוצאה מכוונת של הפלסטינים על מנת שלא לתת להם זכויות, מהווה הבנה מעוותת של מוסד הריבונות. אם לישראל טענה טובה לריבונות על השטח, שהיא מממשת באמצעות החלת הריבונות, הרי שיש ליישם את הריבונות באמצעות כלים שאינם כלים מפלים. לא ניתן להשאיר מחוץ לשטח הריבונות תושבים פלסטיניים של השטח, כאשר כל המטרה היא שלילת זכויות על בסיס אתני.
דברים אלו רלוונטיים במיוחד כלפי התושבים הפלסטיניים של שטח C, שאין כל כוונה לחבר אותם אל המדינה הפלסטינית העתידית, או להעביר את השטח עליו הם יושבים לשליטת הרשות הפלסטינית. הפרדה זו, על בסיס אתני, של החלת הריבונות, אינה אלא מסווה להפליה בוטה.