עשור של שחיתות שלטונית

העשור האחרון אופיין בהתעצמות תהליכים המערערים את מעמדם של עקרונות יסוד דמוקרטיים אולם הגישה הזו, לפיה הרשויות הן חלק מהמשחק הפוליטי וכי כל מי שנאבק בשחיתות במסגרת תפקידו עושה זאת ממניעים פוליטיים, סופה להשאיר את החברה הישראלית מרוסקת וללא אפשרות להבטיח את שלטון החוק

Flash 90

סימן דרך ראשון

ערב סיומו של העשור הנוכחי, בתאריך סמלי ביותר, 30 לדצמבר 2019, פורסם בכלי התקשורת מטעמו של ראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו כי "חסינות היא אבן יסוד בדמוקרטיה". אמירה זו זכתה לביקורת רבתי, וספק רב אם יש לה בסיס והצדקה כלשהם בשיטה הישראלית, בה לא קבועה כל מגבלה שהיא על מספר תקופות הכהונה החוזרות של ראש ממשלה. אפשרות לחסינות מפני העמדה לדין במהלך כהונה בגין עבירה (אשר אינה התבטאות במילוי התפקיד), מוכרת בשיטות משטר בהן קבועה מגבלה לתקופות הכהונה נבחרי ציבור, המאפשרת להבטיח כי שלטון החוק יחול גם על נבחרי הציבור וימנע את כהונתם החוזרת במקרים המתאימים. למרות זאת, השיח הציבורי בישראל ביחס לשחיתות עבר שינוים וטלטלה בעשור האחרון, וקיים בו מקום גם להשמעתו של טיעון זה.

לא זו אף זו, המלחמה בשחיתות הציבורית הפכה בעשור האחרון ממטרה חשובה, חיונית ומוסכמת על הכל, לנושא שיש הדוחקים במורד סולם החשיבות, בטענה כי המאבק בשחיתות נבחרי ציבור מונע את ייצוגו האותנטי של הציבור על ידי נבחריו. טיעון זה מטמיע למעשה גישה לפיה אין מקום לבטל מראש כהונה של נבחרי ציבור מושחתים או חשודים בשחיתות, ובלבד שהציבור מעוניין בכהונתם והם נבחרו על ידו. גישה זו היא כשלעצמה סימן דרך ושינוי יסודי לעומת עשורים קודמים.   

גישה זו מונעת למעשה מכריכה בין התייחסות לשחיתות לבין זיהוי אידיאולוגי ופוליטי. ואכן, ממצאי מדד הדמוקרטיה במהלך השנים האחרונות מראים שינוי עקבי על פיו מתחזק הקשר בין עמדה פוליטית של הנשאלים לבין תפיסתם באשר למידת השחיתות בצמרת השלטון וגישתם לחשיבות המנהל התקין. ערכים מרכזיים מוסכמים עדיין באופן רחב, ובהם יחס שוויוני ומניעת העדפה של מקורבים על פני אלו שאינם מקורבים, ואולם המונח שחיתות הולך ונכרך, למרבה הצער, בזיהוי פוליטי והוא משתלב בקיטוב החברתי, הפוליטי והאידיאולוגי, המעמיק בחברה הישראלית. 

ערב תחילתו של העשור האחרון היה מקובל על הכל כי ראש ממשלה המתמודד עם כתבי אישום ראוי שיתפנה להגן על שמו ולהוכיח את חפותו ולא יישא במשרה ציבורית במקביל. ראש הטוענים בעניין זה כלפי אהוד אולמרט, ראש הממשלה באותה העת, היה בנימין נתניהו, אז ראש האופוזיציה. ואכן, עשור שנפתח בשבר ציבורי גדול, בהתפטרות ראש ממשלה מכהן, קודם שהוגש נגדו כתב אישום בעבירת מרמה והפרת אמונים, מסתיים במחלוקת ציבורית גדולה על אפשרות הענקת חסינות לראש ממשלה העומד בראש ממשלת מעבר, לאחר שהוגשו נגדו שלושה כתבי אישום, ולראשונה בתולדות מדינת ישראל - גם בעבירת שוחד. מחלוקת ציבורית נוספת, הכרוכה גם בסימן הדרך השלישי שנדון בו, ומסמנת גם שינויים נוספים שחלו במהלך העשור, היא אודות הלגיטימיות של הזירה המשפטית כזירה לבחינת האפשרות, מן הבחינה המשפטית, להעניק מנדט להרכבת ממשלה לחבר כנסת שתלויים ועומדים כנגדו כתבי אישום. זוהי שאלה אשר צופה את פני מערכת הבחירות השלישית בתוך שנה אחת שאזרחי מדינת ישראל נזקקים לה, ובה בעת מעוגנת גם במיצוב המאבק בשחיתות השלטונית כמאבק בין הדרג הנבחר לבין הדרג המקצועי. מיצוב זה הוא חלק מן הפוליטיזציה של מושג השחיתות ושיבוש הלגיטימציה הציבורית של עקרונות היסוד כגון טוהר המידות ומנהל תקין.

עד העשור האחרון התמודדה שיטת השלטון במדינת ישראל בעיקר עם פגמים בטוהר המידות של נבחרי ציבור בשלטון המקומי ולעתים גם של שרים. המעבר משחיתות ראשי ערים לשחיתות ראשי הממשלה כרך עמו פוליטיזציה הולכת וגוברת של המאבק בשחיתות, וערעור הלגיטימציה של מערכות אכיפת החוק. העשור מסתיים בסימן היחס שבין המאבק בשחיתות לבין שיטת המשטר הדמוקרטית, וניסיון למסגר דיון ציבורי חדש בו מוצבים אלה כנגד אלה חירות הרצון האזרחי וזכות הבחירה אל מול עקרונות מוסדיים שבראשם שלטון החוק, שוויון הכל בפני החוק ועצמאות רשויות השלטון המבטיחות את אכיפת החוק וטוהר המידות של נבחרי הציבור.

סימן דרך שני  

בעשור האחרון הואצה התפתחות, מחקרית ומעשית, של ההכרה בכך שהמאבק בשחיתות שלטונית מחייב בחינה רחבה והתייחסות לסוגיות אתיות נוספות, שאינן נחלתם של המושחתים בלבד. מחקרים שנערכו בארה"ב אודות השפעות של תרומות כספיות לקמפיינים פוליטיים או אודות קשרים בין חברות תרופות לרופאים גילו עד כמה רחבה, עמוקה ובעייתית היא ההשפעה של זיקות אישיות, אף כשהן קלות לכאורה, על שיקול הדעת של מקבלי החלטות בתחומים שונים. בעוד שבעבר הייתה מקובלת התפיסה כי ביעורם של תפוחים רקובים בודדים מן המערכות הציבוריות יבטיח חברה ומוסדות שלטוניים נקיים משחיתות, הרי שכיום קיימות ראיות רבות לכך שנדרשת התמודדות עם זרמי עומק משמעותיים בהרבה, וכי ההימצאות בניגודי עניינים משפיעה במודע או שלא במודע על יכולתם של מקבלי החלטות בדרגים השונים למלא את חובותיהם המקצועיות. רפורמות רבות מבקשות בשנים האחרונות לקדם התנהגות אתית באמצעות רפורמות מבניות משמעותיות ומערכתיות, ולמנוע באמצעותן מן היסוד תופעות שחיתות וחששות לשחיתות. כך למשל שינויים בארה"ב בתחום מימון בחירות ובתחום אתיקה בתאגידים, והשינויים בישראל בהסדרים למניעת ניגודי עניינים בשירות הציבורי ובשלטון המקומי.

בעשור הנוכחי הלכה וגברה ההכרה בדבר הצורך לזהות מצבים בהם קיים חשש גדול יותר כי בעלי תפקידים יפעלו בניגוד עניינים ובדבר הצורך למנוע מצבים העלולים להגביר חשש לשחיתות. כך, לדוגמא, הבהרה של עמימות עובדתית ומשפטית, של מצבים בהם אנשים עשויים לפעול בלא שהם מבינים בצורה מלאה את המשמעות האתית או  המשפטית של התנהגותם, עשויה לסייע במניעת שחיתות. כך גם בתחום עריכת  הסדרי ניגוד עניינים, בדיקה מוקדמת מדוקדקת של הצהרות הון והודעות בדבר קיומן של זיקות. כלים אלה אינם חלופה לכלי המשפט הפלילי הנדרשים ביחס לתופעות חמורות של שחיתות מודעת ומכוונת, אך הם עשויים לסייע לאנשים נורמטיביים להמנע  מראש מלהיקלע למצבים בעייתיים.

סימן דרך שלישי

בעשור האחרון התעצמו במדינת ישראל, בהקשרים שונים, תהליכים המערערים את מעמדם של עקרון הפרדת הרשויות, שלטון החוק ואי-תלותם של גורמי האכיפה והבקרה וכן את מעמדה של העיתונות החופשית ובמרכזה העיתונות החוקרת. אלה כוללים ניסיונות לשחוק את כוחם ולאגף את אמירתם באמצעות ערוצי שיח לא ממסדיים ובאמצעות "אמיתות אלטרנטיביות".

המאבק בשחיתות השלטונית מבקש למנוע ניצול לרעה של כח שלטוני או שימוש בו לקידום מטרות אישיות ושלא למטרות הציבוריות. המאבק מחייב את קיומן של מערכות בקרה וביקורת, הרתעה ואכיפה חזקות ובלתי תלויות, שלא יירתעו מפני שררה העושה שימוש לרעה בכוחה. אור השמש הוא המחטא הטוב ביותר, והאפשרות לקבל מידע, לברר את התנהלות השלטון ולקיים שיח אודותיו הם תנאים הכרחיים. עקרון שלטון החוק, עקרונות הפרדת הרשויות והאיזונים והבלמים, ההגנה על חושפי שחיתויות, תפקיד מבקר המדינה  וכמובן, העיתונות החופשית ובראשה העיתונות החוקרת – חשיבותם של אלה להבטחת המאבק בשחיתות הודגמה באופן ברור שוב ושוב, גם בעשור האחרון, במדינת ישראל ובמדינות אחרות.  אם יצליחו התהליכים לשחיקתם, ויעורער המבנה המוסדי הדמוקרטי ואיזוניו הפנימיים, עלול גם המאבק בשחיתות שלטונית להיפגע אנושות, ויעוצמו נוכחותה והמחירים שהיא גובה.

במובן זה, אבני היסוד הממשיים של המשטר הדמוקרטי הם אלה שאחראים לבירור האמת באופן האובייקטיבי ונטול הפניות, והם המקנים לבוחר את יכולתו לברר את האמת ולקחת חלק בשיח הדמוקרטי. אבני יסוד אלה חייבים להיות מוצאים מחוץ למשחק הפוליטי-מפלגתי ולמאבקי הכוח בין המחנות האידאולוגיים. כאשר מייחסים כוונות פוליטיות לגופי חקירה, העמדה לדין או שיפוט או שפוגעים בלגיטימיות של הביקורת, של התחקיר העיתונאי, ושל יישום עקרון שלטון החוק, שוללים למעשה מן החברה את יכולתה לבקר את השלטון ולברר את האמת. בעידן "פוסט-אמת" שבו הכל לכאורה פוליטי ושנוי במחלוקת, שימורם של מוסדות אלו חיוני והכרחי ליכולת של החברה ושל הפרטים שבה לשמר מקצועיות והגינות, מנותקות מן העמדה הפוליטית-מפלגתית או אידאולוגית בה אוחז כל אחד מן המחנות. דווקא בחברה מקוטבת מוסדות אלה הם היחידים המבטיחים את ההגנה על הציבור מפני נבחרי ציבור אשר ינצלו את כוחם לרעה או יפעלו לקידום טובתם האישית. התפיסה המציגה את המאבק בשחיתות כמאבק בין הדרג הנבחר לממונה מחטיאה את ההכרה בעקרונות של הפרדת הרשויות ואת ההכרה בהכרחיות הבקרה והביקורת לחשיפת האמת. גישה לפיה הרשויות הנן חלק מן המשחק הפוליטי-מפלגתי וכי כל מי שנאבק בשחיתות במסגרת תפקידו באותן הרשויות, עושה זאת בשל מניעים פוליטיים-מפלגתיים, סופה להשאיר את החברה הישראלית מרוסקת וללא שום מערכות של בלמים ואיזונים, ללא אפשרות להבטיח את שלטון החוק גם בנבחרי הציבור, וללא כלים לשיח דמוקרטי, בקרה, ביקורת, בירור האמת ומניעת שחיתות. האחריות מוטלת על כל הצדדים למשחק הפוליטי, הן משמאל והן מימין, לאפשר לכלל המוסדות והגופים אשר עניינם הוא בירור האמת לפעול באופן מקצועי ואובייקטיבי ככל שניתן.