הערות על הצעת חוק השידור הציבורי (תיקון) התשע"ה 2015
חוות דעת של ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר שנשלחה לוועדת המשנה לדיון בהצעת חוק תאגיד השידור הציבורי התשע"ד 2014, בראשות ח"כ צחי הנגבי ולחברי הוועדה על הכשלים המהותיים בנוסח החדש של חוק רשות השידור: לוח הזמנים המוצג ברפורמה לא ריאלי, לא מנתק את המעורבות הפוליטית ואינו נותן מענה לרשות השידור הזמנית ועובדיה.
התמונה באדיבות Shutterstock
א. אין לאפשר את סגירת רשות השידור הנוכחית עד להקמת רשות חדשה
- צירוף הנסיבות של ההחלטה לבטל את האגרה ודחיית מועד התחילה של פעילות התאגיד החדש יצרה מצב בעייתי מבחינת הצורך לממן באופן כפול שני תאגידים, ללא מקור תקציבי חיצוני. מחוקקי החוק בשנה שעברה היו ערים לאפשרות כזאת ולכן נחקק סעיף 113 לחוק ובייחוד סעיף קטן (ב)(3) שבו מוטלת חובה על האוצר להמשיך ולממן את התאגיד הקיים עד להקמת התאגיד החדש. המצב שראינו בשבועות האחרונים שלפיו כונס הנכסים הרשמי צריך לפנות אל בית המשפט על מנת לחייב את המדינה לקיים את החוק, והתניית העברת הכסף על ידי האוצר בתנאים שאינם קבועים בחוק - מהווים אמירה נורמטיבית רעה וקשה. אין לאפשר מצב שבו משרד האוצר והממשלה בכלל שולטים בכל החלטה מקצועית של הכנ"ר באמצעות אי העברת תקציבים לרשות.
- לכן, יש היגיון בסעיף 9 להצעת החוק (תיקון סעיף 102) ובסעיף 12 להצעה (תיקון סעיף 113) לאפשר לכנ"ר להקטין את היקף ההפקה ברשות השידור הנוכחית בזמן הליך הפירוק אם הדבר יוביל לחיסכון במשאבים. עם זאת, יש להתלות את התיקון בקידום מזורז של הליכי הפרישה כפי שסוכמו בשנה שעברה ובשום אופן לא לייצר מהליכים אלימים של פיטורים המוניים ומיידיים של עובדי רשות השידור.
- חובה לזכור כי חלק גדול מעובדי רשות השידור הנוכחית הם עובדים מסורים ועיתונאים מן המעלה הראשונה. עם זאת, ידוע לכל כי הרשות מכילה מספר רב של עובדי – יתר, שחלקם אינם מוכשרים לעבודה בגוף תקשורת, ואחרים בעלי מיומנויות שאינן נדרשות בעידן הדיגיטלי. אין להפיל את האשמה של ריבוי כוח האדם הלא מתאים על עובדי הרשות עצמה. זוהי תוצאה של תהליכי פוליטיזציה ארוכי שנים, שיותר מאשר יצרו הטיה תוכנית כזאת או אחרת, התבטאו במנהלים לא מתאימים שיצרו תרבות ארגונית רעילה בגוף הקיים. מצד שני, אין להסכים בשום אופן לחזרה למצב הקיים. מתן האפשרות לכונס הנכסים הרשמי להמשיך בהליך פיטורין כדי לצמצם את מצבת עלויות כוח האדם בצורה הוגנת ותוך הידברות עם ההסתדרות, היא הגיונית. המצב הנוכחי, שבו , כמדווח בתקשורת, הכנ"ר מאיים חדשות לבקרים בשיתוק פעולת הרשות הוא בלתי נסבל.
- עם כל תשומת הלב שתינתן לפעולה אנושית וראויה מול עובדי רשות השידור הנוכחית ולמיצוי זכויותיהם, אין לאפשר מצב שבו יהיה מעבר אוטומטי מתאגיד לתאגיד. גם האפשרות להעניק למנכ"ל הזמני של התאגיד החדש סמכויות נרחבות להעסיק 400 עובדים – אין משמעותה חיובו להעסיק דווקא עובדים מסויימים מתוך רשות השידור ובוודאי לא בתנאים זהים לאלה שבהם הם מועסקים היום. לדבר זה השתמעות בעייתית ביותר של יצירת שני מעמדות של עובדים בתאגיד החדש; הוא יוביל לעלייה גדולה בהוצאות על שכר בתאגיד החדש (דבר שאיננו אפשרי לפי החוק) והוא לא יאפשר לייצר תאגיד עם אתוס ארגוני שונה ואחר – ליבת הקושי התפקודי של התאגיד הקיים. לכן סעיף 5 להצעת החוק (תיקון סעיף 95) המחייב הליך שוויוני ושקוף - הוא הכרחי.
ב. אפשר לחזק את סמכויות המנכ"ל על חשבון המועצה הציבורית, אך רק תוך מתן ערובות לניתוקו מהפוליטיקה
- חובה לזכור כי מבנה ההנהלה והמינויים הבכירים בתאגיד החדש הם בעלי השפעה מכרעת על עצמאותה ויכולת תפקודה. מכל הדו"חות והמחקרים שנעשו לגבי רשות השידור במתכונתה הנוכחית, עולה כי הפוליטיזציה שפשתה בה היא המקור הראשוני לתחלואיה. ויודגש: המדובר בפוליטיקאים ממפלגות שונות, שכל אימת שהגיעו לעמדה שלטונית שאיפשרה להם זאת, טמנו ידיהם עמוק בצלחתה של רשות השידור.
- עם זאת, העצמאות העריכתית של השידור הציבורי איננה נובעת רק מהחוקים והנהלים הקובעים את פעולותיה ומבניה, אלא היא תלויה בתרבות הפוליטית והציבורית ובמקומו של ערך העצמאות של השידור הציבורי בתרבות נתונה. ככל שהאחרונה רואה את עצמאות השידור הציבורי כערך חשוב – חשיבותם של ההסדרים הפורמליים פחותה. ככל שהתרבות הפוליטית הינה בעייתית מבחינה זאת, יש להקפיד הקפדה יתרה בהסדרים החוקיים והמבניים.
- לכן, במדינה כמו ישראל, בה קיימת מסורת הפוכה מן המסורת של אתוס עצמאי לרשות השידור, חיוני להבטיח את עצמאות התאגיד החדש בכל האמצעים האפשריים. זהו בעינינו המפתח אשר יאפשר, בעתיד, את היווצרות המסורת החיובית ואת האתוס הארגוני המבוססים על הכרה בערך העצמאות. בנוסף, יש לזכור כי הייחוד של רשות העוסקת בתכנים של מדיה, הוא בכך שהיא אמורה לייצר תכנים שעשויים לבקר את הפוליטיקאים. אין מדובר בעוד רשות העוסקת בתעופה, בתשתיות או באספקת שירותים. עצם יכולתה של רשות לתוכן ציבורי לתפקד - נובע מעצמאותה, ועצמאותה היא חלק אינהרנטי מעצם תפקידה. במובן זה ההסדרים הנוגעים לרשות לתוכן ציבורי צריכים להיות דומים להסדרים הנוגעים לוועדות חקירה או לרשויות הפיקוח והתכנון של ההשכלה הגבוהה – תחומים שיש תמיד חשש שפוליטיקאים נמצאים לגביהם בניגוד עניינים אינהרנטי.
- כעניין עקרוני, אין לאפשר לממשלה להחליט בשום מקרה על מינויו או הפסקת כהונתו של מנכ"ל התאגיד, שהוא גם העורך הראשי שלה. כל המשמעות של הפרדה בין הפוליטיקאים לבין בעלי התפקידים בגוף התוכן הציבורי מתאיינת אם למרות קיומן של וועדת האיתור או המועצה או כל מבנה אחר שיוחלט עליו הכולל שופטים או אנשי ציבור – נותרת בידי הממשלה האפשרות הזאת.
- עם זאת, בשלב זה כדאי להדגיש כי המודל של מועצה ציבורית עשוי להיות מודל נכון לניתוק בין הדרג המבצע לבין הפוליטיקאים. עם זאת אין בעצם קיומה של מועצה ציבורית כדי להבטיח זאת, וניתן לחשוב על הסדרים חלופיים. מליאת רשות השידור הנוכחית, לא הוכיחה את עצמה מעולם בהקשר זה. ממחקר חדש שערכתי ויתפרסם בקרוב עולה כי גם המועצה הציבורית של הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, לא תמיד היוותה ערובה שכזאת ולהפך, הדרג המקצועי היה זה שנעמד על רגליו האחוריות כדי לשמור על עצמאות הרשות וממילא על עצמאות השיח הציבורי מפני לחצים פוליטיים. יתרה מזאת, חוק תאגיד השידור הציבורי עצמו קובע חובת אמונים על חברי המועצה, מתוך הבנה כי על חברים אלה, שאינם בדרך כלל עובדי ציבור במשרה מלאה, לא חלים כל הכללים החלים על נבחרי ציבור ועל עובדי ציבור. כדאי לזכור שגם חברי מועצה אלה עשויים בהיעדר פיקוח להפוך לגורם בעייתי.
- הקושי הוא שבנסיבות הקיימות התיקון המוצע לחוק המאפשר למנכ"ל הזמני לפעול ללא מועצה נראה כתיקון שמטרתו לדחות את החובה שבחוק לכנס את המועצה, ולא לייצר מהלך חלופי שיש בו ערובות מספיקות לעצמאות המנכ"ל. אם אכן מדובר במהלך שמטרתו לאפשר תחילת פעילות של התאגיד החדש והוא משקף חוסר שביעות רצון מעבודת וועדת האיתור וניסיון לייצר תהליך מחודש של בחירה, ומדובר במהלך זמני כאמור בהצעת החוק – הדבר הוא מובן. אבל, אם מדובר במהלך המשקף חוסר שביעות רצון מעצם קיומה של המועצה, או משקף ספק ביחס להתאמת המבנה המוצע בחוק לתאגיד החדש - חובה להביא הצעה לתיקון שתכלול מבנים אחרים. הנה אפשרויות אחדות: בראש ובראשונה, מבנה שבו וועדת האיתור עצמה היא זו שתוסמך למנות את חברי המועצה ולא השר; שנית, מבנה הקיים במדינות אירופיות שונות, שלפיו המועצה איננה נבחרת על ידי הרשות המבצעת אלא על ידי ועדה פרלמנטרית המורכבת מנציגי האופוזיציה והקואליציה, וממספר נציגי ציבור ושופטים, בתהליך הפתוח בפני הציבור; שלישית, מינוי יו"ר לוועדת האיתור (והעברתו מתפקידו) על ידי נשיא בית המשפט העליון, כפי שקיים בחוק וועדות חקירה ומתאים למקרים שבהם יש חשש שהפוליטיקאים ימנו את מי שאמורים בסופו של חשבון להיות המבקרים שלהם.
ג. ההצעה להפוך את שם התאגיד החדש ל"תאגיד השידור הישראלי" חסרת חשיבות ומדגישה טפל במקום עיקר
- סעיפים 1-3 להצעת החוק עוסקים בשינוי שמו של הגוף החדש מ"תאגיד השידור הציבורי" ל"תאגיד השידור הישראלי". ראשית, יש משהו מן הגיחוך באמירת דבר המובן מאיליו – דמיינו את "הרשות הישראלית השניה לטלוויזיה ורדיו", "הרשות להגנת הצרכן הישראלי", "רשות ההגבלים העסקיים הישראלית". שנית, מדובר בכניסה למקום בעייתי בעתיד. אם הכוונה היא לכך שקווי המיתאר של הגוף החדש צריכים לבטא נאמנות לסוג כלשהו של ישראליות, הצעת החוק אינה מפרטת מי יקבע מהי ישראליות ומה ייחשב הפרת אותה נאמנות. האתוס של התאגיד החדש צריך להיות שירות לציבור ולא שירות לממלכה. אין ספק שאנו חיים במדינת ישראל, ומתוקף כך התאגיד יהיה ישראלי, ולכן התיקון פשוט מיותר.
- לעומת זאת, אם הכוונה היא לייצר את האתוס התפקודי של הגוף החדש, הרי שהצעת החוק איננה עוסקת, כפי שלא היה עיסוק מספק בזמן חקיקת החוק הראשי בצורך להתאים את התאגיד לעידן הדיגיטלי, ועל כן ראוי היה לתקן את שם התאגיד דווקא מ"תאגיד השידור הציבורי" ל"תאגיד התוכן הציבורי". התפיסה המתייחסת לרדיו ולטלוויזיה כשני סוגי המדיה המצדיקים תמיכה ציבורית היא תפיסה צופה פני עבר. אין צורך שהמימון הציבורי יוענק באופן בלעדי למספר ערוצים המעבירים שידורים ליניאריים לפי לוח זמנים קבוע. יש לראות את שירות התוכן הציבורי כשירות של ספריה דיגיטלית, וממנו לגזור מרכיבים המתאימים לשידור בטלוויזיה ליניארית או ברדיו. במקום לעסוק במילים ריקות מתוכן כדאי לשאול כיצד יוכל שירות התוכן הציבורי לעמוד במרכזה של רשת גדולה של יצרני תוכן חדשותי, כגון מיזמי תוכן מקוונים שלא למטרת רווח, ספקי ידע וספקי תוכנות בקוד פתוח. כיצד יוכל להוות מעבדת חדשנות ל"דאטא ג'ורנליזם". כיצד יוכל להיות פטרונן של האמנויות האודיו-ויזואליות על פני המרחב הדיגיטלי. כיצד יהפוך להיות הגוף המרכזי שיוביל קידום "אוריינות מדיה" או "אוריינות דיגיטלית" ויעניק לציבור כלים שיאפשרו לו לתפקד - לצרוך תוכן ולהשתתף - במרחב הדיגיטלי. רק חשיבה חדשנית, שאיננה מקובעת בתוך תבניות פוליטיות ארכאיות ותפיסות תקשורתיות מיושנות, תצדיק את המהלך החשוב והקשה של הקמת תאגיד חדש.
ד. מימון תאגיד השידור הציבורי החדש
- הקושי של מימון כפול בתקופת המעבר הוא ברור, אך הדבר החשוב כיום הוא לצפות פני עתיד ולחשוב על מימון התאגיד החדש לכשיוקם. בהקשר זה חובה להעיר שלוש הערות, שראוי היה שייכנסו לתוך תיקוני החוק. ראשית, לפי החוק הקיים ובעקבות המלצות וועדת לנדס, בוטלה אגרת הטלוויזיה ונקבע כי הרשות החדשה לא תעסוק בגבייה ישירה מן הציבור. מקורות ההכנסה של הרשות יהיו "הסכום הנוסף" הנגבה לפי פקודת התעבורה וסכום קשיח של 150 מיליון שקל שינוכה מסכומי אגרת רשיון הרכב ויועבר ישירות ממשרד התחבורה אל הרשות ללא התערבות הממשלה. זאת על מנת שכספי המימון לא יתוקצבו בחוק התקציב השנתי, ולא יהיו כפופים לשינויים השנתיים של התקציב. בנוסף לכך תתקיים הרשות מהכנסות מפרסום ברדיו ומתשדירי חסות בטלוויזיה, וכן מבאנרים של חסות באינטרנט (ללא תשדירי פרסומת באינטרנט). ההסדר שבחוק מונע במידה רבה יכולת התערבות של הממשלה וקובע מקור תקציבי יציב ולא תנודתי. עם זאת, בעידן של הגירת תקציבי פרסום מן המדיה המסורתית אל הרשת, ושל שינויים בהרגלי הצפיה והצריכה של מוצרי תקשורת, קשה להניח שסכומי התקבולים מפרסום הקיימים היום יישארו על כנם, וקשה גם להניח שתשדירי חסות או פרסומות ברדיו יהוו מקור יציב של הכנסה לטווח הארוך, אם, למשל, תותר פרסומת בערוצי אודיו ויזואל על פלטפורמות חדשות.
אנו סבורים כי לא נעשתה חשיבה מספקת בנוגע לגודל שוק הפרסום ולעתידו, ולכן גם בנוגע להכנסות המשדר הציבורי מפרסומת. התפיסה תלויית המדיום שאיפיינה את דו"ח לנדס, מתבטאת גם כאן, בחוסר תכנון מספק של מודל ההכנסות בעידן שבו אין עוד ערוצי טלוויזיה ליניאריים וגם הרדיו מועבר על פני פלטפורמות דיגיטליות המאפשרות לדלג על מקבצי פרסומות מסורתיים. אנו חוששים שבהיעדר האגרה, הרשות החדשה לא תוכל להתקיים לטווח הארוך, ובוודאי שלא למלא את תפקידיה באופן שלם. לכן, אנו קוראים לבצע חשיבה מחודשת בנוגע למקורות המימון של הרשות. ניתן לחשוב על אגרה המתבססת על הימצאותו של חיבור לאינטרנט (בין אם קווי, לווייני, אלחוטי או סלולרי) במשק הבית. לחילופין, ניתן לגבות את האגרה מכל משק בית, מתוך הבנה כי השירות שמספק המשדר הציבורי הינו שירות ציבורי. זאת, תוך יצירת מנגנון גביה יעיל. כדאי להעיר שבעולם מוכרים גם פתרונות נוספים לתקצוב כמו מיסוי כללי והטלת מס על ספקי אינטרנט או חברות תקשורת. - הסכום שהוקצה בחוק תאגיד השידור הציבורי מן השנה שעברה להפקת מקור ישראלית (220 מיליון ₪ בשנה) איננו מספיק באופן קיצוני. בסכום זה ניתן יהיה לספק כשעתיים של דרמה איכותית בשבוע, כלומר מדובר בתוספת מזערית של איכות למסך ולשיח הציבורי הישראלי. כדאי לשאול ביושר ובכנות האם הדיונים האינסופיים במבנה התאגיד אינם מסך עשן שמטרתו לחפות על כך שבסופו של דבר התאגיד לא יוכל לספק את התכלית שלשמה הוא מוקם .
- החובה להפיק את כל התכנים החדשותיים בתוך התאגיד החדש – החוק מקצה סכום מכובד וראוי לשידורי חדשות באמצעות התאגיד החדש. אלא, שהוא מחייב את כלל התכנים להיות מופקים בתוך התאגיד, במקום להעניק גמישות ניהולית למנכ"ל התאגיד, בעיקר על מנת לבצע אופטימיזציה של המשאבים העומדים לרשותו.