הצוות לבחינה וליישום הדוח השני של ועדת טירקל פרסם את דוח היישום, העוקב אחר יישום המלצות הוועדה
13 באוקטובר 2015 | טל מימרן לאחרונה פורסם הדוח של הצוות לבחינה וליישום הדוח השני של ועדת טירקל, אשר עסק בבדיקה ובחקירה בישראל של תלונות וטענות בדבר הפרות של דיני הלחימה על פי המשפט הבינלאומי. יישום המלצותיהם של ועדת טירקל ושל של צוות הבחינה יקדם במידה רבה את מערכת החקירות בישראל לעבר מימוש מטרה זו.
התמונה באדיבות Shutterstock
לאחרונה פורסם הדוח של הצוות לבחינה וליישום הדוח השני של ועדת טירקל (הוועדה הציבורית לבדיקת האירוע הימי מיום 31 במאי 2010), אשר עסק בבדיקה ובחקירה בישראל של תלונות וטענות בדבר הפרות של דיני הלחימה על פי המשפט הבינלאומי (להלן: צוות הבחינה). צוות זה הוקם לאחר פרסום מסקנות ועדת טירקל בנוגע להתאמת מנגנון הבדיקה והחקירה של צה"ל לכללי המשפט הבינלאומי.
כידוע, ב-31 במאי 2010 השתלטו כוחות צה"ל על ספינות שניסו להפר את הוראות הסגר הימי על עזה. במהלך ההשתלטות על אחת הספינות, "המרמרה", התנגדו הנוסעים בְּכוח להשתלטות צה"ל, ותשעה מהם נהרגו. לאחר הפעולה התעוררה מחאה בינלאומית שהביאה להחלטת ממשלת ישראל להקים ועדה ציבורית בלתי תלויה לחקירת האירוע. בראש הוועדה עמד שופט בית המשפט העליון (בדימוס) יעקב טירקל, ועם חבריה נמנו מומחים ישראלים ושני מומחים בינלאומיים. בסוף שנת 2011 פרסמה הוועדה את מסקנותיה, שלפיהן באירוע ההשתלטות על הספינה לא הופרו הדין הישראלי או הדין הבינלאומי.
הוועדה קיבלה סמכות נוספת: בחינת המנגנון לחקירת התלונות על הפרת דיני הלחימה. מתוקף זה בחנה הוועדה גם את התאמת מנגנון הבדיקה והחקירה של תלונות וטענות המועלות בדבר הפרות של דיני הלחימה הנוהג בישראל לחובותיה של מדינת ישראל העולות מכללי המשפט הבינלאומי. ב-6 בפברואר 2013 התפרסם הדוח השני של ועדת טירקל בנושא זה. נקודת המוצא של דוח הוועדה הייתה כי צה"ל עומד עקרונית בדרישות המשפט הבינלאומי בביצוע החקירות, בכפוף ליישום כמה תיקונים. במסגרת מסקנותיה גיבשה הוועדה שמונה עשרה המלצות בתחומים שונים, שאמורות להתאים טוב יותר את שיטת החקירות של צה"ל לדין הבינלאומי.
המלצה מספר 18 של ועדת טירקל קראה להקמת צוות יישום בלתי תלוי, שיעקוב אחר יישום ההמלצות וידווח על כך מעת לעת לראש הממשלה. ואכן, זמן קצר לאחר פרסום הדוח השני של ועדת טירקל הודיע ראש הממשלה כי בכוונתו להקים צוות מקצועי, שילמד את הדוח ביסודיות, יבחן את הצורך בהתאמות ובשיפורים בתחומים שונים ויציע דרכים מעשיות לפעולה. על רקע זה ב-5 בינואר 2014 אימצה ממשלת ישראל את החלטה מספר 1143 בדבר מינוי צוות הבחינה. הצוות ניהל סדרת דיונים בחודשים ינואר 2014עד יולי 2015, בהשתתפות נציגים של משרד המשפטים, צה״ל, השב״כ ומשטרת ישראל.
במאמר זה בחרנו לדון בארבעה נושאים עיקריים העולים מדוח היישום: (א) עצמאות הפרקליט הצבאי הראשי ובעיית הכובע הכפול שלו; (ב) קביעת מסגרת זמן לחקירה פלילית; (ג) שקיפות הליכי החקירה; (ד) פיקוח על הייעוץ המשפטי בפרקליטות הצבאית.
פירוט ההמלצות
ועדת טירקל קבעה כי עצם קיומה של מערכת משפט צבאית אינו סותר כשלעצמו את עקרון עצמאות החקירה, המהווה את אחד התנאים לניהול חקירה אפקטיבית. לגישת הוועדה, חקירה של חשד סביר ל״הפרה רצינית״ של כללי המשפט הבין-לאומי ההומניטרי על ידי מערכת המשפט הצבאית צריכה להתנהל מחוץ לשרשרת הפיקוד. עוד קבעה הוועדה כי עצמאותה של מערכת המשפט הצבאית נבחנת, בין היתר, בהתאם להליך המינוי של הפרקליט הצבאי הראשי (להלן: פצ״ר) העומד בראש המערכת, משך כהונתו וקביעת דרגתו. בייחוד ציינה ועדת טירקל כי כפיפותו המקצועית של הפצ״ר ליועץ המשפטי לממשלה אינה ממוסדת דייה, ולכן נדרשים הליכי חקיקה והסדרים ארגוניים להבטחת כפיפות זו.
בעניין זה המליץ צוות הבחינה כי יש לתת ביטוי להמלצת ועדת טירקל באמצעות הנחיה חדשה של היועץ המשפטי לממשלה, וזאת בצד הנחיה חדשה אחרת המסדירה את הליך ההשגה על החלטות מסוימות של הפצ״ר ליועץ המשפטי לממשלה. הצוות ביקש להביא לידי כך שמעמדו המשפטי של הפצ״ר והמקרים שבהם הוא מונחה בידי היועץ המשפטי לממשלה יוגדרו תוך כדי שימת לב להמלצות ועדת טירקל.
שתי ההמלצות הללו כבר יושמו הלכה למעשה עוד טרם פרסום דוח ועדת היישום. במהלך חודש אפריל 2015, פרסם היועץ המשפטי לממשלה שתי הנחיות חדשות. ההנחיה הראשונה עוסקת בקווי הממשק בין מערכת המשפט הצבאית בראשות הפצ"ר לבין מערכת המשפט הכללית, אשר בראשותה עומד היועץ המשפטי לממשלה. כך, למשל, מבהירה ההנחיה כי היועץ המשפטי לממשלה לא יתערב בעבודתו היומיומית של הפצ"ר, באופן שיפגע במילוי תפקידו או בסמכויותיו. היועץ המשפטי לממשלה יידרש להחלטות במקרים חריגים, שבהם ממילא על הפצ"ר לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בעת גיבוש עמדתו, למשל כאשר יש עניין מיוחד לציבור, רגישות ציבורית מיוחדת או השלכה אפשרית מעבר לתחומי המסגרת הצבאית. ההנחיה השנייה מסדירה את האופן שבו מותר להשיג על החלטות הפצ"ר בדבר חקירת אירועים שבהם נהרג אדם במהלך פעילות מבצעית של צה"ל, כאשר נטען כי מדובר בהפרה חמורה של כללי המשפט הבינלאומי המנהגי. הנחיה זו מבקשת ליישם את המלצת ועדת טירקל לעגן את זכות הערר ליועץ המשפטי לממשלה על החלטות הפצ"ר לסגור תיקי חקירה, ולהעניק למתלוננים נגד פעולות צה"ל זכות לקבל מידע בנושא התנהלות החקירה ותוצאותיה.
המלצה נוספת של ועדת טירקל, בהקשר זה, היא כי כדאי לשנות את שיטת מינוי הפצ"ר כך שימונה בידי שר הביטחון, על בסיס המלצת ועדה מקצועית-ציבורית הדומה בהרכבה לוועדה הממליצה על מינויו של היועץ המשפטי לממשלה. עוד הומלץ כי היועץ המשפטי לממשלה יהיה יושב ראש או חבר הוועדה המקצועית-ציבורית. לבסוף, המליצה ועדת טירקל לקבוע את משך כהונתו של הפצ״ר לתקופה אחת של שש שנים, בדומה ליועץ המשפטי לממשלה, שאינה ניתנת להארכה, ולקבוע דרגה קבועה לפצ״ר.
צוות הבחינה המליץ ליישם את מסקנות הוועדה בהקשר זה שלא ככתבן וכלשונן. כך המליץ כי הפצ״ר ימונה בידי שר הביטחון על פי המלצת הרמטכ״ל, ובהסכמת היועץ המשפטי לממשלה. לשם כך יש לתקן את סעיף 177 לחוק השיפוט הצבאי, המסדיר את מינוי הפצ״ר. עוד המליץ הצוות כי ראוי שתיקבע לפצ״ר דרגת אלוף, המשקפת את מעמדו הרם בצבא. כמו כן הומלץ כי כהונתו של הפצ״ר תימשך ארבע שנים, ולא תהיה ניתנת להארכה. לבסוף, כדי להבטיח את אי-תלותו של הפצ״ר בדרגי הפיקוד, המליץ הצוות כי בדומה למינויו גם הפסקת כהונתו של הפצ״ר תיעשה בידי שר הביטחון בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, וכי משרד המשפטים והפרקליטות הצבאית יבחנו את הצורך בעיגון בחקיקה של דרך הפסקת כהונתו של הפצ״ר, של תקופת כהונתו ושל דרגתו.
באשר לבעיית "הכובע הכפול" של הפצ"ר, כלומר לאור העובדה שהוא הגורם העומד בראש הן מערך התביעה והן מערך הייעוץ המשפטי של הצבא, ציינה ועדת טירקל כי העיקרון של היעדר משוא פנים במהלך החקירות נועד להבטיח שהחקירה תתנהל באובייקטיביות. הוועדה קבעה כי כפילות תפקידיו של הפצ״ר עלולה ליצור חשש ממראית עין של משוא פנים. כדי למנוע זאת המליצה הוועדה לנקוט שני אמצעים: חיזוק מעמדו ועצמאותו של התובע הצבאי הראשי (להלן: תצ״ר), ואסדרה בחוק של הליך ערר על החלטות הפצ״ר לפני היועץ המשפטי לממשלה.
בעניין זה המליץ צוות הבחינה שכדי לחזק את מעמדו ואת עצמאותו של התצ״ר יש להוסיף להוראת הפיקוד העליון (הפ״ע) שעניינה הפרקליטות הצבאית הוראה חדשה, המבטאת בין היתר את עצמאותו המקצועית של התצ״ר בבואו להפעיל את סמכויותיו כאוכף דין. בהתאם להמלצה זו, תתווסף להוראת הפיקוד העליון האמורה הוראה הקובעת כי התצ"ר הוא האמון על הטמעת ערכי שלטון החוק, המשפט והצדק בצה״ל ובשטחים המוחזקים על ידו. עוד ייכתב כי התצ״ר הוא מפקדם של כלל הפרקליטים הצבאיים והתובעים הצבאיים, ובעל האחריות הכוללת על פועלם המקצועי. לבסוף, יובהר כי בהפעילו את סמכויותיו כאוכף דין פועל התצ״ר באופן עצמאי בהתאם למדיניות שהתווה הפצ״ר. מערכת הביטחון החליטה לשנות את אופן מינויו של התצ״ר, כך שימונה בידי שר הביטחון בהמלצת ועדה בראשות הפצ״ר. בנוגע למשך כהונתו של התצ"ר המליץ צוות הבחינה להותיר גמישות מועטה בידי צה״ל והפרקליטות, מפני שקביעת משך כהונה נוקשה עלולה לעורר קשיים מעשיים במינוים של נושאי תפקידים אחרים בתוך הפרקליטות הצבאית וכן לגבי אפשרויות שיעמדו בפני התצ״ר אם יבקש להמשיך את שירותו הצבאי לאחר סיום תפקידו. אנו רואים אפוא שגם במקרה זה יושמה המלצת ועדת טירקל חלקית בלבד.
דיון בהמלצות
כפי שציינה ועדת טירקל, עיקרון בסיסי החל על החקירות הצבאיות הוא עצמאות הגוף החוקר את החשדות להפרת הדין. העצמאות תתבטא בכך שהחוקר לא יהיה כפוף במישור הפיקודי לגוף הנחקר. יתר על כן, אסור שהחוקר יהיה כפוף לגוף אחר שיש לו עניין בתוצאות החקירה לכאן או לכאן.
אף שעיקרון היעדר משוא הפנים קשור קשר הדוק לעקרון עצמאות החקירה, מדובר בתנאי נפרד הנחוץ לניהול חקירה נאותה. רכיב העצמאות עוסק בעיקר בשאלת כפיפות הגוף החוקר לגוף אחר בעל עניין, ואילו רכיב היעדר הפניות כולל ניתוק של הגוף החוקר מכל אינטרס העלול להשפיע על תוצאות החקירה. העיקרון הוא שמי שמעורב בחקירה אמור לפעול ללא דעה מוקדמת או הטיה כלשהי.
האופן שבו המליץ צוות הבחינה ליישם את מסקנות ועדת טירקל משקף סטייה מכוונתה המקורית של הוועדה. בעוד שבמבט ראשון אפשר לחשוב כי מדובר בסטייה קלה, חשוב להבין את משמעותה של הסטייה לאור ההקשר הכללי, שהוא בעיית כפל הכובעים של הפצ"ר הזוכה גם לביקורת בינלאומית.
בעיית עצמאותו של הפצ"ר כלפי הדרג הצבאי ברורה ומוכרת. הפצ"ר אמנם כפוף למרותו של החוק בלבד, אך מטבעה של מערכת צבאית היררכית עולה החשש כי יפעל על פי הוראת הממונים הצבאיים עליו. כל מערכת ארגונית, קל וחומר מערכת צבאית, מתמודדת עם שאלה זו ומאמצת דרכים ליישובה. בעיית הכובע הכפול של הפצ"ר מורכבת אף יותר, ויש להעריכה על בסיס מרכזיותו של מוסד הפצ"ר בחקירות הצבאיות. הפצ"ר הוא זה המורה על פתיחה בחקירת המשטרה הצבאית החוקרת (להלן: מצ"ח), ומכאן הוא הגורם המכריע לגבי פתיחה בחקירה פלילית של אירוע מסוים והעמדה לדין בתום החקירה. מנגד, הפצ"ר הוא גם היועץ המשפטי של הצבא אשר כפוף לחוק ולהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ולפיכך עמדותיו מחייבות את מפקדי הצבא בפעולתם.
ועדת טומושט ציינה בעיה זו והכירה בכך שבמערכת המשפט הצבאית בישראל יש כמה מנגנונים מוּבְנים שנועדו להגן על עצמאותה. עם זאת, כתבה הוועדה כי למרות הערובות המבניות לעצמאות הכלולות במערכת המשפט הצבאית, כפל תפקידיו של הפצ"ר מעלה בהקשר המיוחד של חקירות אלו חששות מהפרת הכלל בדבר חוסר פניות. המצב נתפס כמסובך במיוחד לאור העובדה שטענות רבות על הפרות חמורות של המשפט הבינלאומי ההומניטרי ושל דיני זכויות האדם הבינלאומיים קשורות במישרין לייעוץ שנתן הפצ"ר.
בהקשר זה יש לציין גם את ביקורתה של ועדת מק-גוואן דיוויס (McGowan Davis), ועדת הבדיקה בעניין החשדות להפרת המשפט הבינלאומי במהלך האירועים שקדמו למבצע צוק איתן ובמהלכו שהקימה מועצת זכויות האדם של האו"ם. לגישת ועדה זו, העובדה שהפצ"ר עוסק בייעוץ לצבא ומורה על פתיחה בחקירות כאחד, יוצרת פוטנציאל לניגוד עניינים מוסדי. הבעיה העיקרית טמונה במקרים שבהם הפרקליטות הצבאית מעורבת בשלב הייעוץ עובר לפעולה, ומכאן ככל שתפקידם של המשפטנים בשירות הצבאי תופס מקום נרחב יותר, כך עולה החשש מניגוד עניינים בעקבות פעילות המערכת כמייעצת וכמעמידה לדין.
אמנם כברת דרך מסוימת נעשתה במהלך השינוי הארגוני בפרקליטות הצבאית, שהפריד בתוך הפרקליטות בין מערכת הייעוץ למערכת אכיפת הדין. עם זאת, הפרָדה זו אינה מוחלטת, ובראש המערכת המאוחדת עדיין עומד הפצ"ר. תפקידו של הפצ"ר אינו טקסי או מִנהלי, הוא מנהל בפועל את הפרקליטות ומעורב אישית בסדרה ארוכה של הכרעות, הן באשר לייעוץ והן באשר לפתיחה בחקירה.
גם מנקודת המבט המוסדית כפל תפקידיו של הפצ"ר מהווה אתגר, וככל שנדרשת הכרעה ברמה גבוהה יותר, כך גובר ניגוד העניינים הטמון בתפקידו. לפיכך גם אם נקבל את העמדה שלפיה די בעצמאות פונקציונלית, המציאות כיום מעלה קושי בכל הקשור לקיום הדרישה להיעדר פניות. חשוב לזכור כי המלצות ועדת טירקל שלובות זו בזו, ומבקשות לייצר איזון עדין בין האינטרסים המעורבים. כל סטייה מהמלצותיה המקוריות של ועדת טירקל, גם אם מדובר לכאורה בסטייה קלה, עלולה להיות הרת גורל. לתפיסתנו, הפתרון הנכון והיעיל ביותר לבעיית כפל הכובעים הוא הפרדת מערכת אכיפת הדין מהמערכת המייעצת לצבא.
פירוט ההמלצות
ועדת טירקל ציינה כי בדין הישראלי אין כיום מגבלה מפורשת לזמן המוקצב לחקירה פלילית, אך בד בבד הזכירה את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שנועדה לקצר את זמן ההליכים הפליליים עד להגשת כתב אישום במערכת התביעה האזרחית. לפיכך המליצה הוועדה להגדיר את הזמן המרבי שיכול לחלוף מרגע ההחלטה לפתוח בחקירה ועד ההכרעה על גורל התיק. עוד המליצה הוועדה כי הפצ״ר יפרסם פעם בשנה לפחות נתונים סטטיסטיים לגבי משך הטיפול בתיקים.
צוות הבחינה המליץ כי התצ״ר יפרסם הנחיה בתוך שלושה חודשים שתקבע כי משך החקירה בתיק שעניינו הפרה של כללי המשפט הבינלאומי ההומניטרי יוגבל לתשעה חודשים ממועד הפתיחה בחקירה. מפקד מצ״ח יורשה להאריך את החקירה בשלושה חודשים לכל היותר בהחלטה מנומקת בכתב. עוד הומלץ כי בתיקים שיסווג הפרקליט לעניינים מבצעיים כ״מורכבים״ – למשל חקירת אירועי מוות ופציעות קשות – תתקבל החלטה בתוך שנה לכל היותר ממועד קליטת התיק בתביעה. גם במקרה זה יורשה התצ״ר להאריך את זמן הבחינה בשלושה חודשים בהחלטה מנומקת בכתב. הארכה נוספת תחייב גם כן את אישורו של הפצ״ר בהחלטה מנומקת, ותהיה לתקופה של שלושה חודשים לכל היותר. באשר לפרסום נתונים, המליץ צוות הבחינה כי בהנחיית התצ״ר יפורסמו הנתונים אחת לשנה, במסגרת הדוח השנתי של הפרקליטות הצבאית.
דיון בהמלצות
לממד הזמן יש חשיבות כפולה בחקירת ההפרות. בהכרח, כל חקירה מעוכבת היא חקירה פגומה שכן קשה, ולעתים בלתי אפשרי, לנהל חקירה אפקטיבית חודשים ושנים לאחר התרחשות האירוע. יתר על כן, עיכוב בחקירה פוגע פגיעה של ממש באמון הציבור בה, והוא עלול להפוך את החקירה ללא רלוונטית מבחינת הקרבנות.
בית הדין האירופי הדגיש בעבר כי החובה לחקור חקירה ראויה חלה אף בעת שהכוחות נתקלו בסביבה עוינת ובקשיים אובייקטיביים באיסוף הראיות מיד לאחר עימות אלים. חובה שגורם עצמאי יפתח בחקירה במועד סמוך ככל האפשר לאירוע, ובכלל זאת לנסות לאתר עדי ראייה מקומיים.
חקירות צה"ל אינן מתנהלות במהירות. כך למשל יותר משנתיים לאחר סיומו של מבצע עופרת יצוקה נותרו תיקים ללא הכרעה. מציאות זו, ככל הנראה, אינה עומדת באמות המידה של מהירות ראויה. עם זאת יש להודות כי בחלק ניכר מהמקרים העיכוב בחקירה נובע מגורמים שאינם בשליטת צה"ל. כך למשל, עדים וקרבנות אינם ששים לשתף פעולה עם שלטונות ישראל. בעקבות מבצע עופרת יצוקה, הופעל לחץ בינלאומי כבד על ישראל בעניין זה, ונדמה שניכרת מגמה של שיפור בנושא. יש לקוות כי יישום המלצות צוות הבחינה יביאו לחיזוק מגמה חיובית זו.
פירוט ההמלצות
ועדת טירקל קבעה כי לעקרון השקיפות שני היבטים: הראשון נועד להבטיח את זכויות נפגעי העבֵרה, והשני מבטיח ביקורת על מנגנוני החקירה והתביעה. חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א-2001, מסדיר את זכויותיהם של הנפגעים לקבל מידע על ההליך הפלילי, אך העבֵרות שחוקרת מצ"ח הוצאו מתחולת החוק. בעניין ההיבט השני של עקרון השקיפות מצאה הוועדה כי בחלק מתיקי הפרקליטות הצבאית שנבדקו נמצאו מסמכים המתארים את פעולות החקירה בתמציתיות יתר על המידה, ובכמה מקרים הם לא תיעדו כראוי את הפעולות שנערכו. לאור זאת המליצה הוועדה להחיל, בשינויים המחויבים, את ההסדרים הקבועים בחוק זכויות נפגעי עבירה בדבר קבלת מידע על ההליך הפלילי, גם על מי שנפגעו מפעולות אכיפת חוק של כוחות הביטחון שחוקרת מצ"ח. כן המליצה הוועדה כי הפרקליטות הצבאית תטמיע הליך תיעוד קפדני, בייחוד בתיקים שבהם נערכו חקירות על הפרות של כללי המשפט הבינלאומי ההומניטרי.
צוות הבחינה סבר כי אף שהוראות חוק זכויות נפגעי עבירה אינן חלות על החקירות שעורכת מצ״ח, יש לאפשר לנפגעי עבֵרה לקבל מידע בהתאם לעקרונות החוק. לפיכך המליץ הצוות לקבוע כי עקרונות החוק הנוגעים לעדכון נפגעי עבירה יעוגנו בהנחיות תצ״ר לעניין חקירות המבוצעות שמבצעת מצ״ח, בשינויים המחויבים.
בדוח של צוות הבחינה צוין כי הפרקליטות הצבאית פועלת הלכה למעשה כבר כיום ברוח ההמלצה: מידע על הטיפול בתיק מועבר למתלוננים, ופעולות בתיק החקירה מתועדות היטב. נוסף על כך החליטה הפרקליטות הצבאית לייחד במסגרת טיוטת הנחיית התצ״ר פרק להסדרת מסירת מידע לנפגעים בתיקים מבצעיים. על פי טיוטת ההנחיה, אדם שאינו תושב מדינת אויב, שהוא או רכושו נפגעו במישרין מאירוע, וכן קרוב משפחה מדרגה ראשונה של מי שנפטר עקב אירוע שכזה או האפוטרופוס שלו, יהיו זכאים לקבל מידע מתיק החקירה לאחר חתימה על טופס בקשה לקבלת מידע. הטופס האמור יהיה נגיש בעברית, בערבית או באנגלית, לפי העדפת הפונה. עוד קובעת הטיוטה כי הפונה יקבל מידע בכל אחד משלבי הטיפול בתלונה. גם כאשר לא התנהלה חקירת מצ״ח, והחלטת הפצ״ר על הטיפול בתיק נסמכת על מידע אחר, לרבות תחקיר או תוצרי מנגנון הבירור המטכ״לי, נמסרת החלטת הפצ״ר לנפגע שפנה לפרקליטות הצבאית יחד עם ממצאי התחקיר העיקריים. פעולות אלו נעשות לשם מימוש עקרון השקיפות.
לגבי תיעוד הפעולות בתיק, טיוטת הנחיית התצ״ר קובעת כי כל החלטה מהותית שהתקבלה בעניין תלונה תנומק במלואה ותתועד בתיקי התביעה, מתוך שימת דגש על ההחלטות על אופן הטיפול בתלונה ועל סגירת התלונה או תיק המצ"ח.
דיון בהמלצות
כידוע, כלל חשוב של חקירה בינלאומית הוא עקרון השקיפות. שקיפות נדרשת כדי להבהיר למתבונן מן החוץ שהחקירה התקיימה על פי כללים מוכרים ומקובלים, ושמטרתה לא הייתה "טיוח" של המקרה. תכליתה של השקיפות היא בראש ובראשונה להגביר את אמון הציבור בהליך החקירה ולהבטיח פיקוח נאות על ההליך. מובן שכאשר חקירה עוסקת בנושאים צבאיים רגישים, אין אפשרות לשקיפות מלאה. ייתכן אפוא שבמקרים מסוימים לא תוכל החקירה הצבאית להתקיים באופן גלוי ונגיש, ופרטי החקירה, לרבות ניתוח המקרה, יישארו סודיים.
הצעדים שצוינו לעיל בהחלט משפרים את האופן שבו מערכת החקירות של צה"ל עומדת בדרישת השקיפות, לאור העובדה שכעת היא כוללת שיתוף רב יותר של אזרחים בהליך. עם זאת, ראוי לציין כי כמה מדינות אימצו נוסף על צעדים מסוג זה גם מנגנון פיקוח אזרחי, שעשוי לפתור במידה מסוימת את בעיית השקיפות ואף את בעיות העצמאות וחוסר הפניות שתוארו לעיל. פצ"ר הכפוף למערכת פיקוח אמינה וחיצונית לצבא עשוי להפחית את החשש מפגיעה בכנות החקירה וביעילותה.
כעת מתעוררת השאלה החשובה: איזה גוף אזרחי ראוי לפקח על החקירה? ראשית, מבחינת העצמאות של הגוף הצבאי החוקר, חשוב שכפיפותו לפיקוח חיצוני, ככל שהיא קיימת, תהיה לגופים שמחוץ למערכת הפיקוד הצבאית (בין היתר כדי לחזק את מעמדו העצמאי של הגוף החוקר מול הנחקרים הצבאיים). שנית, כאמור לעיל, המגבלות על היכולת לנהל חקירה צבאית שקופה מחייבות שגוף עצמאי חיצוני יפקח באופן יעיל על החקירה בבחינת מנגנון פיצוי על חוסר השקיפות של המערכת. שלישית, הפיקוח האזרחי על הגוף החוקר חשוב גם לביצור כפיפותו למערכת האזרחית של הגוף הצבאי החוקר, כפיפות שהיא עיקרון יסודי במשטר דמוקרטי. רביעית, קיומו של גוף פיקוח על מערכת החקירות מפחית את יכולתם של אחרים, אזרחים או חיילים, לנסות להשפיע על החקירה ולפגוע במהלכה.
פירוט ההמלצות
ועדת טירקל ציינה שכדי לחזק את יכולתו של היועץ המשפטי לממשלה להפעיל את סמכויות הפיקוח שלו על הפצ״ר, מומלץ להקים יחידה במחלקת ייעוץ וחקיקה שבמשרד המשפטים שתתמחה בכללי המשפט הבינלאומי ההומניטרי. הוועדה המליצה על עריכת עבודת מטה לגיבוש מתווה, תקנים והכשרה מיוחדת ליחידה זו, ולהקים ערוץ תקשורת קבוע בין הגורמים העוסקים בסוגיה זאת ובין היחידה החדשה שתוקם.
צוות הבחינה המליץ על יישום המלצת ועדת טירקל כלשונו, וקבע כי יש להשלים את עבודת המטה לצורך הקמת יחידה זו בהקדם האפשרי, כדי לאפשר פיקוח מיטבי בתחום המשפט הבינלאומי ההומניטרי.
דיון בהמלצות
אנו סוברים שיש לראות את מעורבותו של היועץ המשפטי בתהליכים בתוך הצבא באור חיובי. מעורבות כזו עשויה לחזק את עצמאותו של הפצ"ר מול הגורמים הצבאיים ואף לתרום לשליטת הדרג האזרחי בדרג הצבאי. עם זאת, העובדה שהיועץ המשפטי לממשלה מעורב בהחלטות הפצ"ר באורח קבע מקשה את מלאכת הפיקוח שלו על הפצ"ר לאחר קבלת ההחלטה. לשון אחר, אם ההחלטה לאמץ אמצעי צבאי שנוי במחלוקת התקבלה בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה, מה הטעם לקבוע כי היועץ המשפטי לממשלה רשאי לבקר את ההחלטות בדיעבד? אנו רואים אפוא שבעיית ניגוד העניינים המונעת מהפצ"ר לחקור פעולות שהוא יעץ לגביהן, גם מונעת מהיועץ המשפטי לממשלה לפקח על החלטות שהוא אישר מראש או ייעץ באשר להן.
הקמת היחידה החדשה תעזור להתמודד עם שאלה מרכזית שעמדה בבסיס סוגיה זו: האם במשרד היועץ המשפטי לממשלה יש בסיס ידע אנושי המסוגל לנהל מערכת ביקורת אמתית ויעילה על רשויות הצבא? בעבר לא היה בסיס ידע כזה, אך נראה כי המצב השתנה בשנים האחרונות. ראיות לכך הן העובדה שכיום המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט בינלאומי הוא יוצא מחלקת הדין הבינלאומי, וכן עליית כוחה של המחלקה לתפקידים מיוחדים במשרד היועץ המשפטי לממשלה. נראה כי הקמת היחידה החדשה תהיה צעד חשוב נוסף לעבר פיקוח יעיל יותר בעתיד על החלטות הפצ"ר.
טעם חשוב להפעלתם של מנגנוני החקירה והשיפוט הבינלאומיים הוא אי-הפעלת כלי השיפוט והחקירה הפליליים מצד המדינות הנוגעות בדבר. השאלה הדורשת בירור היא: האם מערכת החקירות הקיימת כיום במדינת ישראל מספקת לחיילי צה"ל ולמדינאים את "חליפת המגן" המתאימה להגנה מפני העמדה לדין מחוץ לישראל? רמזים לתשובה לשאלה זו ניתן למצוא בשלושה דוחות של הגופים הבינלאומיים מן העת האחרונה, שבהם נבחנה מערכת החקירה של צה"ל. בכל המקרים הללו נמתחה ביקורת על החקירות, אך ראוי לשים לב לדקויות בין הדוחות: נזכיר תחילה את ועדת הבדיקה של מועצת זכויות האדם בראשות השופט גולדסטון. ועדה זו קבעה, לדעתנו שלא בצדק, כי מערכת החקירה של צה"ל פסולה מכול וכול. מסקנות אלו מרחיקות לכת, אך מעידות על דימויה הבעייתי של המערכת המשפטית הצבאית ועל האמון המוגבל שנותנים בה חלק מהמשפטנים הבינלאומיים. הדוח השני הוא דוח ועדת טומושט, שלגביו כתב הפצ"ר כי דוח זה תומך בטענה שיש לנהל חקירות הנוגעות לפעולות צבאיות בכללים שונים מאלו החלים על הפרות זכויות אדם "רגילות". עם זאת חשוב להבהיר שגם ועדה זו גם מתחה ביקורת על מבנה החקירות בצבא. ונחתום בדוח השלישי, דוח ועדת מק-גוואן דיוויס, הרואה בחיוב את המלצות ועדת טירקל וקורא למימושן המלא. נראה כי הוועדה סבורה כי יישום מלא של דוח ועדת טירקל עונה על חובת החקירה המוטלת על ישראל וממילא משמש מחסום מפני התערבות בינלאומית.
הבעייתיות במערכת החקירות משפיעה על האופן שבו היא נתפסת כלפי חוץ, וממילא על יכולתה של ישראל להדוף הליכים בינלאומיים נגד אזרחיה ונגד חייליה על פי עקרון המשלימות, אשר מתלה את הפעלת סמכות השיפוט של בתי דין בינלאומיים או זרים בשאלה אם המדינות המעורבות במישרין באירועים אכן מנהלות חקירה ראויה של התלונות. מוכר לנו רק מקרה אחד שבו קיבל בית משפט במדינה אחרת במפורש את העמדה שמערכת החקירות של ישראל עומדת בתנאי עקרון המשלימות. מדובר בדחייתו של המשפט העליון בספרד על הסף דרישה להעמיד לדין בכירים ישראלים בגין הפצצת ביתו של סאלח שחאדה ב-2002. ואולם, פסק דין זה אינו מספק תמיכה של ממש בעמדה שמערכת החקירה בישראל עונה על הדרישות הבינלאומיות, היות שהוא מבוסס במפורש על כך שבישראל הוקמה ועדת בדיקה חיצונית ואובייקטיבית לחקירת הפעולה הספציפית שאליה התייחסו ההליכים בספרד. ועדות בדיקה מסוג זה אינן מוקמות באשר לרובן המכריע של ההפרות האחרות של המשפט הבינלאומי, הנידונות בפורומים בינלאומיים.
מטרתה של החקירה היא בראש ובראשונה פנימית – לבחון אם אכן בוצעו עבֵרה או הפרה. עם זאת, חקירה יעילה היא גם כלי העומד לרשות מדינת ישראל כדי להתמודד עם הביקורת הבינלאומית בתחום זה, במישור הדיפלומטי ובמישור המשפטי כאחד, וכדי להשיג לגיטימציה לעמדתה. חשוב אפוא ששיטת החקירות הישראלית תעוצב כך שתוכר בעולם כעומדת באמות המידה הבינלאומיות. רק שיטת חקירה כזו תוכל להדוף ביקורת בינלאומית ולהגן על חיילי צה"ל מפני הפעלת שיפוט על ידי בתי משפט בעולם. הגנה על חיילי צה"ל ומפקדיו ועל ראשי המדינה מפני שיפוט במקומות זרים, היא ללא ספק מטרה ראויה. חשיבותה התחדדה לאחרונה אחרי שתובעת בית הדין הבינלאומי הפלילי קיבלה את בקשתה של פלסטין להצטרף כמדינה חברה לחוקת בית הדין, והצהירה על התחלת בדיקה מקדמית בדבר טענות לגבי פשעים שבוצעו בשטחי הרשות הפלסטינית (הגדה המערבית, רצועת עזה ומזרח ירושלים) מאז 13 ביוני 2014. יישום המלצותיהם של ועדת טירקל ושל של צוות הבחינה יקדם במידה רבה את מערכת החקירות בישראל לעבר מימוש מטרה זו.