תלונות נגד שוטרים - לאן הן נעלמות?
Flash 90
הנתונים המובאים כאן, שנאספו ברובם באמצעות בקשות שהגשתי למשרד המשפטים ולמשטרת ישראל לפי חוק חופש המידע, מלמדים על כך שבחמש השנים האחרונות חלה ירידה במספר התלונות נגד שוטרים, ועל כך שבשנת 2018 חלה ירידה במספר כתבי האישום הפליליים שהוגשו נגד שוטרים בעבירות אלימות.
בשנים 2018-2014:
- במח"ש חלה ירידה של 37% במספר התלונות המוגשות על אלימות שוטרים.
- ביחידת תלונות הציבור במשטרת ישראל חלה ירידה של כ-40% במספר התלונות המוגשות נגד שוטרים.
בשנת 2018:
- היתה ירידה של 29% במספר המקרים שבהם מח"ש העמידה לדין שוטרים.
- בתיקי אלימות שוטרים (במסגרת התפקיד וגם שלא במסגרתו) היתה ירידה של 53% במספר המקרים שבהם הועמדו שוטרים לדין פלילי.
חשוב לברר מדוע מתרחשת הירידה הזו.
על רקע הביקורת הציבורית המושמעת בחודשים האחרונים נגד מח"ש והמשטרה, בפרט בעקבות הריגתו בידי שוטר של סלמון טקה ז"ל, מעניין לשים לב לירידה הדרמטית במספר התלונות נגד שוטרים המתרחשת בשנים האחרונות. ירידה זו, שאת חלקה כבר הזכרתי במאמר אחר, קיבלה לאחרונה אישוש בנתונים חדשים שקיבלתי ממשרד המשפטים ומהמשטרה בעקבות בקשות שהגשתי לפי חוק חופש המידע ובנתונים חדשים שהתפרסמו בדו"ח פרקליטות המדינה לשנת 2018.
ניתן להגיש תלונות נגד שוטרים למחלקה לחקירת שוטרים במשרד המשפטים (מח"ש) או למשטרת ישראל. תלונות מגיעות למח"ש בשתי דרכים עיקריות. האחת היא באמצעות תלונה ישירות למח"ש. השנייה היא באמצעות תיקים משטרתיים שבהם עולה חשד לביצוע עבירה בידי שוטר אשר חקירתה מצוייה בסמכותה של מח"ש. המשטרה מעבירה תיקים אלה לטיפולה של מח"ש. בשנים האחרונות יש ירידה במספר הפניות והתיקים הללו המתקבלים במח"ש, מ-7,063 פניות (הן תלונות ישירות והן תיקים שהמשטרה מעבירה) שהתקבלו בשנת 2014 ל-6,025 פניות שהתקבלו בשנת 2018 (ירידה של 14.7%).
תרשים מס' 1 - סך הפניות למח"ש (כולל חומר משטרתי)
מקור: תשובה לבקשת חופש מידע שהגשתי למשרד המשפטים ודו"ח פרקליטות המדינה לשנת 2018.
חשוב לשים לב, שעיקר הירידה בשנים האחרונות היא בפניות הישירות למח"ש (ירידה של כ-22.67%) ולא בתיקים המשטרתיים (ירידה של 1.89%).
תרשים מס' 2 – פילוח הפניות למח"ש (חומר משטרתי לעומת יתר הפניות)
מקור: תשובה לבקשת חופש מידע שהגשתי למשרד המשפטים ודו"ח פרקליטות המדינה לשנת 2018.
אם מתמקדים בתלונות יזומות (לא כולל תיקים משטרתיים המועברים אוטומטית ללא תלות בכוונת האדם להתלונן), ואך ורק כנגד אלימות שוטרים (בשל מגבלות של מח"ש לעניין סיווג התלונות, מדובר באלימות של שוטר בין במסגרת תפקידו ובין שלא במסגרת תפקידו, לדוגמה אלימות במשפחה), ניכרת ירידה דרמטית יותר במספר התלונות, מ-1,741 תלונות ב-2014 ל-1,096 תלונות ב-2018 (ירידה של 37%).
תרשים מס' 3 – מספר התלונות למח"ש בנושא אלימות שוטרים
מקור: תשובה לבקשת חופש מידע שהגשתי למשרד המשפטים.
אם נתמקד בהעמדות לדין, בשנת 2018 חלה ירידה של 29% יחסית לשנת 2017 במספר המקרים שבהם הועמדו שוטרים לדין פלילי (אף שמדובר בנתון דומה לשנים שלפני כן).
תרשים מס' 4 – העמדה לדין פלילי (כולל חתימה על הסדרים מותנים)
מקור: דו"חות שנתיים של מח"ש ושל פרקליטות המדינה וכן תשובה לבקשת חופש מידע שהגשתי למשרד המשפטים.
אם מתמקדים בתיקי אלימות שוטרים (כאמור גם במסגרת התפקיד וגם שלא במסגרתו) חלה בשנת 2018 ירידה של כ-53% במספר המקרים שבהם הועמדו שוטרים לדין פלילי (גם כאן מדובר בנתון דומה לשנים שלפני כן).
תרשים מס' 5 – העמדה לדין פלילי והוראות או המלצות על העמדה לדין משמעתי בתיקי אלימות שוטרים
מקור: תשובה לבקשת חופש מידע שהגשתי למשרד המשפטים.
הציבור יכול להגיש תלונות על שוטרים גם ליחידת תלונות הציבור במשטרת ישראל. אולם באפיק זה חלה בשנים האחרונות ירידה של כ-40% במספר התלונות על שוטרים המוגשות ליחידת תלונות הציבור במשטרת ישראל, מ-1544 תלונות בשנת 2014 ל-913 תלונות בשנת 2018.
תרשים מס' 6 – מספר התלונות על שוטרים המוגשות ליחידת תלונות הציבור במשטרה
מקור: תשובה לבקשת חופש מידע שהגשתי למשטרת ישראל.
יש שתי שאלות שאנחנו צריך לשאול:
- כיצד ניתן להסביר את הירידה במספר התלונות נגד שוטרים המוגשות בחמש השנים האחרונות?
- כיצד ניתן להסביר את הירידה החדה עוד יותר במספר השוטרים שהועמדו לדין בשנת 2018?
כיצד ניתן להסביר את הירידה במספר התלונות המוגשות למח"ש וליחידה לתלונות הציבור במשטרה? חוקרים בתחום בדרך כלל מביעים ספקנות רבה ביחס ליכולת להסיק מסקנות מירידה במספר התלונות נגד שוטרים.Tim Prenzler and Carol Ronken, Models of Police Oversight: A Critique 11 Policing and Society 151, 156 (2001). הספרות מכירה במספר הסברים אפשריים לתופעה שכזו. ההסבר הראשון, שהציגה המשטרה, הוא שירידה זו היא תוצאה של "למידה מן העבר ופעילות פנימית מונעת ואפקטיבית של המשטרה".אלה לוי-וינריב, "אונס, שוחד, אלימות: דוח מח"ש חושף מציאות עגומה במשטרה" גלובס (6.2.2018). במלים אחרות, לפי הסבר זה המשטרה פועלת טוב יותר וכך נמנעות מראש התלונות. הסבר שני עשוי להיות ירידה באמון הציבור באפקטיביות הטיפול בתלונות נגד שוטרים. ממחקרים קודמים עולה שלא פעם זהו ההסבר הסביר יותר.Samuel Walker and Vic W. Bumphus, The Effectiveness of Civilian Review: Observations on Recent Trends and New Issues Regarding Civilian Review of the Police, 11 Am. J. Police 1, 9-10 (1992); United Nations Office on Drugs and Crime, Handbook on Police Accountability, Oversight and Integrity 36 (2011) Prenzler and Ronke, לעיל ה"ש 1, בעמ' 156. הסבר שלישי הוא שההליך של הגשת תלונות נעשה פחות נגיש למתלוננים הפוטנציאליים, ולכן הם מגישים פחות תלונות.Walker and Bumphus, לעיל ה"ש 3, בעמ' 9; Graham Smith, Why Don’t More People Complain against the Police 6 European Journal of Criminology 249 (2009). ישנם כמובן גם הסברים פוטנציאליים נוספים, כגון ירידה בהיקף הפעילות המשטרתית והמגע שלה עם הציבור או שימוש גובר במנגנון תלונות חלופי, כגון היחידה הממשלתית לתיאום המאבק בגזענות (אך זו קיבלה בשנת 2018 רק 230 תלונות מהציבור, ורק 10% מתלונות אלה נגעו למשטרה.היחידה הממשלתית לתיאום המאבק בגזענות דו"ח פעילות לשנת 2018 19-17 (2019).
ישנן מספר אינדיקציות לכך שהסבר הראשון (שיפור התפקוד של המשטרה) אינו סביר, וכי יש להעדיף את ההסבר השני או השלישי: לדוגמה, הפער בין הירידה במספר התלונות המוגשות למח"ש באופן ישיר (ירידה של כ-22.67%) ובין הטענות ששומעת המשטרה כנגד שוטרים (ירידה של 1.89%), מצביע יותר על כך שפחות מתלוננים פוטנציאליים מתלוננים בפועל ולא על כך שיש להם פחות סיבות להתלונן, שכן יש להניח ששיפור בעבודת המשטרה היה מוביל לירידה מקבילה בטענות ששומעת המשטרה. יחד עם זאת, כאמור, לא ניתן להצביע על מסקנה ברורה מהנתונים.
כיצד ניתן להסביר את הירידה החדה עוד יותר במספר השוטרים שהועמדו לדין בשנת 2018? אמנם, יתכן מאוד ששנת 2017 היא שהייתה חריגה בכך שהועמדו בה יחסית הרבה שוטרים לדין, והירידה בשנת 2018 רק מבטאת חזרה לנורמה. על רקע נתוני שנים עברו, הסבר זה נראה סביר מאוד. יחד עם זאת, יש לחשוש מפני צירוף הזמנים שבין הירידה שהתרחשה בשנת 2018 במספר המקרים שבהם הועמדו שוטרים לדין פלילי (29%) ובמספר המקרים שבהם הועמדו שוטרים לדין פלילי בתיקי אלימות שוטרים (53%, בלא הבחנה בין אלימות במסגרת התפקיד ושלא במסגרתו), ובין החלפת מנהלי מח"ש שהתרחשה באותה שנה. לכך מצטרפת הטענה שהושמעה בעיתונות שהבחירה בזהות מנהלת מח"ש הנכנסת הושפעה ממורת הרוח של מפכ"ל המשטרה מסגנו של מנהל מח"ש היוצא, אשר מנעה את בחירתו במכרז.יהודה יפרח "מכרז מוטה" מקור ראשון (5.5.2018). מנהלת מח"ש החדשה, לפי הנטען בעיתונות, שאפה "להבריא את מערכת היחסים של מח"ש עם המשטרה" על רקע מתיחות שהייתה בין מנהל מח"ש היוצא לבין המפכ"ל, ולשם כך, נטען בעיתונות, היא הובילה מדיניות שלפיה תפקידה של מח"ש הוא "לתת שירות למשטרה".יהושע (ג'וש) בריינר "ראשת מח"ש החדשה: תפקידנו לתת שירות למשטרה, יש להימנע ככל האפשר ממעצר שוטרים" הארץ (29.6.2018). החשש הוא מפני תופעת "הרגולטור השבוי". מחקרים מהשנים האחרונות מצביעים על כך שעצמאות מוסדית והיררכית בבדיקת תלונות נגד שוטרים אינה מספיקה תמיד כדי להשיג חקירה בלתי תלויה בפועל. ארגונים עצמאיים כמו מח"ש, שעוסקים בבדיקת תלונות נגד שוטרים, נמצאים בסכנה ממשית מכך שהם יכפיפו את החקירה לאינטרסים הארגוניים של המשטרה ולאינטרסים האישיים של השוטרים, בשל שימוש בשוטרים לשעבר בחקירה, בשל לחץ משטרתי על הגוף החוקר, או מסיבות אחרות.Graham Smith, Oversight of the Police and Residual Complaints Dilemmas: Independence, Effectiveness and Accountability Deficits in the United Kingdom 14 Police Practice and Research 92, 95 (2013); Stephen P. Savage, Independent Minded: The Role and Status of “Independence” in the Investigation of Police Complaints in Civilian Oversight of Police: Advancing Accountability in Law Enforcement 29 (Tim Prenzler and Garth den Heyer eds., 2016). האם זה מה שמתחיל לקרות במח"ש?
מה שברור הוא שהנתונים הללו מזמינים בדיקה מדוקדקת של מנגנון בדיקת התלונות נגד שוטרים. במיוחד על רקע הביקורת הציבורית בחודשים האחרונים על התנהלות המשטרה ומח"ש, לא ניתן להתעלם מהנתונים הללו. מעבר לכך, ניכר שחסרה יד מכוונת ועין שתבחן את התמונה כולה: הן את הירידה במספר התלונות על אלימות שוטרים, הן את הצמצום במספר כתבי האישום, והן את הירידה בפניות ליחידת תלונות הציבור במשטרת ישראל. התעלמות מהנתונים – בניגוד למח"ש, המשטרה אף אינה טורחת לפרסם את מספר התלונות המוגשות לה – לא תעלימם.