תפקידו של היועץ לייעץ, ושל הממשלה - לכבד את החוק

כשהיועץ המשפטי לממשלה קובע כי ישנה מניעה משפטית לממשלה לפעול בצורה מסוימת, ושרי הממשלה מחליטים לפעול בניגוד לחוות דעתו המקצועית והמשפטית - הם בוחרים באופן מודע לפעול נגד שלטון החוק

Flash 90

הדיון סביב חוק המצלמות, שלא נחקק בסופו של דבר, ממחיש שוב את הכרסום שעבר רעיון שלטון החוק בקרב חברי הקואליציה היוצאת. הניסיון לחוקק חוק בנושא - דרך התנהלות הבחירות עצמן, מספר ימים לפני הבחירות, בלי הסכמה רחבה של נציגי הסיעות בכנסת - הוא חסר תקדים.

מעבר לשאלת ההגינות או הסבירות של הניסיון לערוך מחטף פוליטי באמצעות הצעת חוק ממשלתית המוגשת על ידי ממשלת מעבר שלא זכתה לאמון הכנסת, התעוררה שוב במלוא עוזה שאלת המשמעות שיש לייחס לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, לפיה קיימת מניעה משפטית לקדם את הצעת החוק בעיתוי הנוכחי. העמדה שהציגו מספר שרים, בהם שר המשפטים, בקשר לזה הייתה כי תפקידו של היועץ הנו לייעץ לממשלה, וכי הממשלה אינה מחויבת לפעול בהתאם לעצתו, אם היא אינה משתכנעת בנכונות עמדתו. זו עמדה שגויה ומסוכנת.

הממשלה אכן אינה מחויבת לפעול על פי הנחיית יועציה השונים, בכל פעם שהם ממליצים על מדיניות כזו או אחרת. כך, למשל, מדיניות הביטחון יכולה לסטות מהמלצות היועץ לביטחון לאומי, והמדיניות הכלכלית אינה חייבת להתקיים בהתאם לעמדות נגיד בנק ישראל. אפילו כאשר היועץ המשפטי לממשלה ממליץ שלא לנקוט בצעד מסוים משום שהוא מעורר קשיים משפטיים או משום שהוא מעלה לחשש לפגיעה באינטרס הציבורי, הממשלה יכולה לבחור שלא לפעול לפי ההמלצה (ולקחת על עצמה את הסיכונים הכרוכים בפעולה שבניגוד לעצה שקיבלה).

שונה המצב במקום בו היועץ קובע כי קיימת מניעה משפטית לפעול בדרך מסוימת. משמעותה של קביעה זו הנה כי פעולת הממשלה מנוגדת לחוק - דבר שאינו אפשרי במדינה בה חל שלטון החוק ולממשלה יש רק את הסמכויות שחוקי המדינה הקנו לה. המוצא היחידי העומד לממשלה במצב זה הוא לקבוע כי פרשנותו של החוק על ידי היועץ הנה שגויה מבחינה משפטית. אך מכוח מה תגיע הממשלה למסקנה כזו? ברור לכל בר דעת, כי מומחיותו בתחום המשפטים של היועץ המשפטי - העומד בראש מערכת שלמה של יועצים משפטיים - עולה על זו של שרי הממשלה, וכי אין להם בסיס מקצועי לחלוק על עמדתו. אפשר לציין, כי בנסיבות הספציפיות של חוק המצלמות, היועץ המשפטי לכנסת, שנתבקש גם הוא לחוות דעה על הצעת החוק, גיבש עמדה נחרצת עוד יותר מזו של היועץ המשפטי לממשלה וקבע כי החוק לא חוקתי בשל שורה של פגמים משפטיים חמורים.

אמנם, במקרים מסוימים יש בקרב משפטנים שונים מחלוקות על הפרשנות הנכונה של הדין, אך רעיון שלטון החוק אינו יכול לסבול מצב בו מחלוקות אלה יאפשרו עקיפה של חובת הציות לחוקים באמצעות מדיניות של ״עשה לך רב״ - על ידי הסתמכות של הממשלה על חוות דעת של משפטן כלשהו על מנת להצדיק כל פעולה שלטונית. זו הסיבה שמדינות חוק מסמיכות את בתי המשפט לקבוע בסופו של יום מהי הפרשנות המחייבת את השלטון, וזו גם הסיבה בה מדינות רבות, לרבות ישראל, מסמיכות את היועצים המשפטיים של הממשלה ומשרדי הממשלה להנחות את השרים כיצד לפעול במסגרת החוק. במודל פעולה כזה ליועצים המשפטיים תפקיד כפול: הם מגנים על מדיניות הממשלה בפני בתי המשפט, ומחילים על פעולות הממשלה את הפרשנויות שבתי המשפט נתנו לחוק או צפויים לתת לחוק.

מכאן, כאשר היועץ המשפטי לממשלה קובע כי ישנה מניעה משפטית לממשלה לפעול בצורה מסוימת, זו אינה עצה במובן הרגיל של הדבר. זו קביעה של הגורם המקצועי הבכיר ברשות המבצעת כי אין לממשלה סמכות חוקית לפעול בדרך בה היא מבקשת לפעול. ההחלטה של הממשלה לפעול בניגוד לקביעה זו ולנסות להעביר בכנסת את חוק המצלמות, מהווה אחת מהשתיים: הבעת אי אמון במומחיותו המקצועית של היועץ וביכולתו לצפות את האופן בו בג״ץ יכריע בנושא, או החלטה מודעת להפר את החוק. הואיל ולפי פרסומים בתקשורת, שרי הממשלה העריכו כי החוק לא יעבור את בג״ץ, הרי שהמסקנה העגומה היא שהם בחרו בכוונת מכוון לחוקק חוק לא חוקתי משיקולים פוליטיים טהורים. ממשלה שמכבדת את שלטון החוק אינה אמורה להפר את החוק במודע, אפילו אם זה יסייע לה לקבוע את סדר היום בשבוע שלפני הבחירות.